試看政治上的制度：中國是世界上最大的大國，皇帝的尊嚴，可謂并時無二，然其與臣下的隔絕亦特甚（現在世界上，固有版圖更大于中國的國家，然合最古和最大兩條件言之，則中國實為世界第一。康有為《歐洲十一國游記》曾說：中國人所見外國有君主，往往臆想，以為亦和中國的皇帝一樣，其實全不是這么一回事，歐洲小國的君主，時常步行出宮，人民見之，脫帽鞠躬，他亦含笑答禮，較之中國州縣官，出有儀衛的，還覺得平易近人得多呢。中國君主的尊嚴，乃由其地大人眾，而政治上的等級，不得不多，等級多，則不得不隔絕，隔絕得厲害，自然覺得其尊嚴了。再加歷史上的制度和事實，都是向這一方面進行的。所以歷時愈久，尊嚴愈甚，而其隔絕亦愈甚）。秦漢時的宰相，是有相當的權力，而地位亦頗尊嚴的。然自武帝以后，其權已漸移于尚書。曹魏以后，又移于中書。劉宋以后，又參以門下。至唐代，遂以此三省長官為相職，而中書門下，尤為機要。后來兩省長官，不復除人，但就他官加一同平章事等名目，即為宰相。其事務，則合議于政事堂。政事堂初在門下省，后移于中書省。宋元之世，遂以中書省為相職。中書門下等官，其初起，雖是天子的私人，至此其權力又漸大，地位又漸尊了。明世，乃又廢之而代以殿閣學士，清代，內閣之權，又漸移于軍機處。總而言之，政治上正式的機關，其權恒日削，而皇帝的秘書和清客一類的人，其權恒日張（內閣至清代，已成為政治上正式的機關。軍機處則不過是一個差事，和末年的練兵處、學務處一樣）。外官：秦漢時的縣，實為古代的一國，此乃自然發達而成的一個政治單位（五等之封，在經學上，今古文立說不同。今文之說，見于《孟子·萬章下篇》和《禮記·王制》，大國百里，次國七十里，小國五十里，此乃自然的趨勢所發達而成的政治單位。《漢書·百官公卿表》說：漢承秦制，縣大率方百里，即是將此等政治區域，改建而成的。古文之說，見《周官·職方氏》，公之地方五百里，侯、伯、子、男，遞減百里，乃根據東周以來的事實立說的。如《孟子·告子下篇》說：今魯，方百里者五，就是《周官》所說的公國了。此等國中，實包含許多政治單位，而其自身并非一個政治單位。更大的國，如晉、楚、齊、秦等，就更不必說了。大率方百里為一政治單位，實從春秋以后，直到現在，未曾有根本變更。因為縣這一個區域，從來沒變動過）。郡本是設在邊陲之地，以御外侮的。與縣各自獨立，不相統屬，后來大約因其兵備充足，縣須仰賴其保護，乃使之隸屬于郡。然仍只是邊陲之地（戰國時，楚之巫、黔中，燕之上谷、漁陽、右北平、遼西、遼東，趙之云中、雁門、代郡等，均在沿邊之地）。秦始皇滅六國，因其民未心服，覺得到處有用兵力鎮壓的必要，乃分天下為三十六郡，而以郡統縣，始成為普遍的制度。此時距封建之世近，郡守的威權，又怕其太大，乃設監御史，漢朝則遣刺史監察之。漢朝的刺史，一年一任，沒有一定的駐所；其人的資格和官位，都遠較太守為低。所察以詔書所列舉的六條為限，不外乎太守的（一）失職，（二）濫用威權，（三）依附豪強，其他概非所問。真是一個純粹的監察官。唐宋以后的監司官，就不能如此了。然即使把它算做行政官，也還只有三級。至元代，乃又于其上設一中書行省。明雖廢之而改設布政、按察兩司，其區域則仍元行省之舊。至清代，督撫又成為常設的官，而布政司的參政、參議，分守各道，按察使的副使、僉事、分巡各道的，又漸失其原來的性質，而儼若在司府之間，自成一級。于是合（一）督撫，（二）司，（三）道，（四）府，直隸州廳，（五）縣、散州廳（秦并天下，立郡縣二級之制。漢時刺史，本非行政官。每一刺史，所分察的區域，政治上并無名稱，當時言語，則稱之為州。后來改刺史為州牧，即沿用其稱謂。州字至此，始成為行政區劃之名。東晉以后，疆域縮小，而僑置的州郡日多。州之疆域，浸至與郡無異，隋時乃并為一級。自此州郡二字，異名實同，實系秦漢時的所謂郡。其監司官所管的區域，則唐稱為道，宋稱為路。元時于路之上又置行中書省。明雖廢省設監司，其區域則仍元之舊，其名稱遂亦相沿不變。府之稱，唐時唯長安、洛陽為然。后梁州以為德宗所巡幸，亦升為興元府。宋代大州多升為府。于是秦漢時所謂郡的一級，或稱為府，或稱為州。此為明代府與直隸州并立的由來。其直隸廳，則系清代同知、通判，另有駐地，而直隸于布政司者之稱。又元時因省冗官，令知州兼理附郭縣事，明初遂并縣入州，所以凡直隸州都無附郭縣，其不領縣的，稱為散州，就與縣無異了。散廳則是同知、通判有駐地而仍屬于府的。總之，近代的地方制度，頗為錯雜不整），幾乎成為五級了。等級愈多，則下級受壓制愈甚，而不能有所作為。上級的威權愈大，而馴致尾大不掉，清中葉以后，此等弊害，是十分顯著的。縣既是古代的一國，縣令即等于國君，是不能直接辦事的，只能指揮監督其下。真正周詳纖悉的民政，是要靠鄉鎮以下的自治機關舉行的。此等機關，實即周時比長、閭胥、族師、黨正、州長、鄉大夫等職；漢世的三老、嗇夫、游徼，尚有相當的權力，而位置亦頗高。魏晉以后，自治廢弛，此等鄉職，非為官吏所誅求壓迫，等于廝役，即為土豪劣紳所盤踞，借以虐民，民政乃無不廢弛。總而言之，中國政治上的制度，是務集威權于一人，但求其便于統馭，而事務因之廢弛，則置諸不問，這是歷代政治進化一貫的趨勢，所以愈到后世，治官的官愈多，治民的官愈少，這是怪不得什么一個人的。政治的進化，自有一個隱然的趨勢，在前領導著，在這趨勢未變以前，是沒有法子違逆它的。即使有一兩個人，要硬把它拗轉來，亦不旋踵而即復其舊，甚而至于加甚其程度。

因為政治上有這但求防弊的趨勢，就造成了一種官僚的習氣。官僚政治的情態是：（一）不辦事，（二）但求免于督責，（三）督責所不及，便要作弊。不辦事的方法，是（1）推諉，（2）延宕。推諉是干脆不辦。延宕是姑且緩辦，希冀其事或者自行消滅，或可留給別人辦。官場的辦事，所以遲緩，就是為此。但求免于督責，則最好用俗話所謂“說官話”的手段。表面上絲毫無可指摘，實際上卻全不是這么一回事。官場的辦事，所以有名無實，即由于此。作弊乃所以求自利，求自利，是一切階級本來的性質，與其階級同生，亦必隨其階級而后能同滅的。官僚既成為一階級，自亦不能違此公例。所以官僚階級的營私舞弊，侵削國與民以自利，是只能隨監督力量的強弱，而深淺其程度的，性質則不能改變，這是古今中外所同然的（做事的但求卸責，及監督不及，便要作弊，外國的官僚政治，亦和中國相同，但其官制受過資本主義的洗禮，組織要靈活些，監督也要嚴密些，所以作弊要難些，辦事也要敏捷些，然其本質則無異）。

以上所說的是立法，至于用人，則向來視為拔取人才之途的，是學校與科舉。學校在官辦的情形下，自然不會認真。倒不如科舉，還有一日之短長可憑。科舉遂成積重之勢，流俗看重它，朝廷亦特優其出身。然科舉則所學非所用。從前的科舉，取中之后，是要給他官做的。實在是一種文官考試，然其所考的，則唐朝為詩賦和帖經、墨義，宋朝則廢帖經而改墨義為大義（帖經、墨義之式，見于《文獻通考·選舉考》。帖經是責人默寫經文，墨義則責人背誦注語，和現在學校中舊式考試，專重記憶的一般。此乃受當時治學方法的影響。因為當時人的治經，本是以記憶為貴的）。都是和做官無干的，自宋以前，詩賦及經義，迄分為兩科，元以后復合為一（元明時首場試四書、五經義，次場試古賦、詔、誥、表等，均系辭章性質。清朝雖去之，將四書五經義于頭二場分試，然頭場試詩一首，仍須懂得辭章）。其事實非普通人所能為。明清以來，遂專注重于幾篇四書義，而其余都不過敷衍了事。而四書義的格式，又經明太祖和劉基制定，是要代圣賢立言的。因此，遂生出不許用后世事的條件。明清兩代，科場所試的經義，體制相同。以其本為明太祖所制定，所以稱為制義，又稱為制藝，其體制頗為特別。中國的對偶文字，是句與句相對，此則段與段相對。其嚴整的格式：除起處先以兩句總括題旨，謂之破題；又以數語續加申說，謂之承題，再以一段總括題義，謂之起講外，以下的文字，須分作八段。第一段與第二段，第三段與第四段，第五段與第六段，第七段與第八段相對。除起講之后，有數單語，謂之入手；每兩段之后，可以有數單語，謂之出落；結筆又可用數單語，謂之落下外，其余都須兩兩相對。后來雖有變通，大體相去總不甚遠。此種文體，本已特別，非專門學習不可。后來出題目的，又務求其難，如其所謂虛小題。虛題，有專取兩個虛字，以為題目的。如以《孟子·告子下篇》：“必先苦其心志，勞其筋骨，餓其體膚，空乏其身，行拂亂其所為”之必先二字為題。小題中的截上，將上文截去；截下則將下文截去；截搭則上一句系截上，下一句系截下，此等題目，本非連上下文不可解，而文字的表面上，卻不許涉及上下文，謂之犯上，犯下。截搭題則做六股，前兩股說上句，其中須隱藏下句的意義，或硬嵌入其字面，謂之釣。后二股做下句，對于上句亦然，謂之挽。中間兩股，則從上句說到下句，謂之渡。大題有出至十余章的，根本不是一句話，而文中不許各章分說，硬要想出一個法子來，把它聯成一片，謂之串做。諸如此類，都是非法之法，單明白事理的人，不會就懂得的，所以非專門學習不可。此等非法之法，是很多的。以上所舉，不過大略。所以學之頗費時間。天資中等的人，就可以窮老盡氣了。以上所說的，系屬后來的流弊。其（一）段與段相對，（二）不準自己說話，而要代書中的人立言，則初立法時已然，此二者可謂八股文的特色，為此種文體所由成，即此已與普通事理不合，非專門學習，不會懂得了。應科舉的人，本來是不講學問，只求會做應試文字的。應試文字，當其立法之初，雖亦想借此以覘所試的人的學識，然其結果，往往另成為一種文字。無學識的人，經過一定的學習，亦可以寫得出來，有學識的人，沒有學習，亦覺無從下手，應舉文字至此，遂全與學識無干。而況加以這一種限制，使其更便于空疏呢？近世學子之所以一物不知，和科舉制度，不能不說有很大的關系。人的氣質，是多少和其所從事的職業，有些關系的。唐朝的進士試詩賦，其性質多近于浮華。明清的科舉重四書義，四書注則采用朱注，所以其士子的性質，多近于迂腐。空疏則不知官吏的職責，迂腐則成為改革的阻力。清朝后來所以政治上絕無可用之才，而所謂紳士，多成為頑固守舊之魁，即由于此。但此等人，究竟還有些方正的性質，總還有所不為，雖不懂得世務，還有些空泛的忠君愛民、顧惜名節等觀念。而清朝從中葉以后又大開其實官捐，出了錢的人，都可以買官做。于是官場的流品益雜，其人的道德觀念和智識程度，又在科舉中人之下。而仕途的擁擠，又逼著他無所不為，官方之壞，就不可收拾了。就一般國民之中，拔擢出一部分人來，算他有做官的資格，謂之取士。就已有做官資格的人，授之以官缺，謂之銓選。銓選有兩法：一種是畀用人之人以選擇之權的是為注重衡鑒。一種則專守成法，不許以意出入，是為注意資格。以人批評人，固然很難得當，較之全不問其好壞，總要好些。所以就理論言，注重衡鑒之法，實較專憑資格為合理。但這是以操銓選之權者大公無私為限。若其不然，則勢必衡鑒其名，徇私舞弊其實，還不如資格用人，可以較為安靜了。從注重衡鑒，變為專守資格，亦是從前政治進化自然的趨勢。政治主義不變，是無法可以遏止的。但在非常之時，亦必有非常之法，以濟其窮。清朝卻始終沒有，一切又是循資按格。所以始終不能擢用有才有志的人，以振作士氣，鼓舞民心，洊升至大僚的人，大都年已六七十，衰遲不振，惟利是圖。這是清朝的政治所以絕無生氣的原因。