（5）企事業單位應急預案

各企事業單位根據有關法律、法規，結合各單位的特點和實際情況制定應急預案。

（6）重大活動應急預案

重大活動應急預案是承辦或者舉行大型會展、經濟商貿和文化體育等重大活動的單位根據有關法律、法規和上級政府的總體應急預案、專項應急預案、部門應急預案，結合自身實際而制定的應急預案。重大活動應急預案，按照“誰主辦，誰負責”的原則，由組織承辦單位負責制定，報公安機關批準后實施，并報當地政府及有關部門備案。

四、我國應急預案體系的特點

我國應急預案體系從縱向上與我國以前編制的各種應急規劃相比，更科學，更嚴謹，更細化，更具操作性，涉面更寬廣，重點更突出，表現出了明顯的進步；從橫向上與世界其他國家應急規劃或預警體系相比，不但汲取了國外應急管理的有益經驗，同時也結合我國的國情特點，在具體編制的針對性和操作性等方面具有一定的超前性和創新性。

①編制部門齊全，預案種類繁多。我國應急預案幾乎覆蓋了各個部門，預案種類也涉及到了突發事件的各種類型。

②預案出臺順勢應時，彌補前期規劃不足。應急應急預案作為指導應急行動的具體方案，彌補了我國應急規劃的不足，在方法和措施上提高了我國政府的應急管理能力。與其他發達國家的防災或者應急規劃相比，我國過去出臺的諸多應急規劃不夠詳細，框架簡單，措施不具體，在實踐中往往缺乏實際可操作性。

③預案強調預防為主，應急側重防控結合。近年編制的應急預案不限于規定應急處置的流程、程序、原則，也突出強調了以預防為主和防控結合的重要性，要求各地區、各部門在先期應急處置方面，盡力預防突發事件，及時控制、消除其影響，盡可能防止一般突發事件演變成重特大突發事件。

④預案堅持以人為本，應對堅持科學原則。人最高貴，編制突發事件應急預案必須以人為中心，必須把救人、助人、護人作為第一要務，在具體應對工作中也必須充分發揮人的力量，發揮人的主體性和能動性；同時在各個應急環節上要處處堅持科學，按照客觀規律辦事。

⑤預案明確屬地管理，應急目標條塊結合。在編制應急預案時，要在堅持“屬地管理、條塊結合”的應急體制下明確應急責任和應急目標分解。

⑥應急預案具有超前性和創造性。我國近年來編制的各類應急預案不但彌補了應急規劃的不足，也彌補了有關法律的不足，其中大量補充性的規定，為我國今后進一步完善有關法律制度提供了重要參考。

五、我國應急預案建設的基本要求

“凡事預則立，不預則廢”，針對我國各地區頻發的各類突發事件的特點，建立和健全應急預案體系，保證迅速、有序、有效地開展應急處置與救援行動，降低突發事件破壞性后果的嚴重程度，是各級政府、企事業單位或其他社會組織的重要工作之一。建立健全突發事件應急預案體系的主要目的，一方面在于發生突發事件后，能夠及時啟動應急預案予以有效處置，另一方面是要根據預案有關預防與應急準備等方面的規定，把功夫用在平時，用在突發事件發生前的“事前”防范和“事前”準備上，做到有備無患、防患于未然，及早排查和化解可能導致突發事件發生的各種風險隱患，力求把突發事件消滅在萌芽狀態，而當不可避免的突發事件發生后，及時啟動應急預案則可以最大程度地減少人員傷亡和損失，并能做到迅速、有序、有效地開展應急處置工作。

1.應急預案的基本定位

危機管理過程論認為，危機管理可以分解為如下兩個層面和兩個階段：危機前對策——預防減災和事前準備；危機后對策——快速應對和恢復平常。

基于此，從時間脈絡上可將公共危機應急管理分為預警階段、準備階段、應急處置階段、評估恢復階段這四個階段。我們也依據此處理流程設計了系統的整體框架功能，同時也據此為應急預案的編制工作給出了基本定位。

制定應急預案主要基于兩個前提，一是突發事件可能發生，一是突發事件肯定發生或已經發生。應急管理工作也必然要貫穿在這兩個方面的前提之下，一是事件預防，二是應急準備、應急響應、現場處置和善后工作，但一般應急預案的基本定位大都偏重于后者，偏重于應急響應階段，即使是應急準備工作也是強調針對事件肯定發生的準備。應急預防是公共安全管理的基本原則，并非應急預案的主要特點、工作目標和重點內容。盡管如此，但完善的應急預案應覆蓋預測、預警、報警、響應、處置、結束、善后和恢復重建全過程。具體內容包括組織指揮體系與職責、預防與預警機制、處置程序與措施、應急保障措施、恢復與重建措施。

突發事件大都是在難以預見的情況下突然爆發的，而且具有不斷擴大、蔓延和激變的潛力，一旦失控可能會轉化為嚴重的危機，對國家政治、經濟、社會秩序和人民生命財產安全構成威脅，形成沖擊。應急預案的對象不是日常工作中的一般性管理問題，而是用常規管理無法應對的不可預見和具有破壞性的頂級事件。根據國外應急管理經驗和近年來我國“一案三制”的管理工作實踐，普遍認為應急預案不僅注重應急響應工作，還應包括應急準備和應急恢復重建這兩部分重要內容，而且為了突出“第一反應”和“屬地為主”的原則，應急響應活動須明確劃分為初級響應和擴大應急兩個階段。

應急預案的重點是應急響應的指揮協調，即組織指揮體系與職責的構建。

應急預案的對象是來勢兇猛的突發事件，對應對者來說，是一個特殊的“怪物”，甚至是人們通常未曾見過的“龐然大物”，它構成復雜，詭異多變，發展迅速，破壞力強，不好控制，不好馴服，非群策群力而不能應對，而且，在其活動時間和空間分布范圍上也難以把握。幾乎每起重大事件應急響應活動都涉及到幾十個部門、上百個單位，少則百人，多則數千人、數萬人，還可能出現跨地區，甚至跨國境的復雜情況。這就需要有一個能夠快速、高效運行的指揮協調系統，需要提前建立和完善組織指揮體系與職責，以便于事發后實現多機構的聯合指揮與協調，從而形成統一、有序、高效的應對機制。

應急指揮的核心是控制。對突發事件應急管理工作來說，核心目的是及早控制事態，控制局勢。控制可以分為縱向控制與橫向控制。縱向控制主要是對自上而下的指揮系統的控制，保證指揮系統上傳下達、令行禁止以及信息傳遞與反饋的靈敏、有序和有效；橫向控制主要是指對各地區、各機構、各部門的橫向協調系統的控制，保證各種應急力量和資源的及時調配和有效利用。

從系統動力學觀點看，公共安全事件的誘發、發展和演變是一個“能量”轉換的動力過程。應急指揮的核心就是應用反饋機制，合理利用一切有效力量和資源，盡早切斷事故效應鏈，采取常規與非常規緊急管理措施，強化控制力度，防止事件擴大和蔓延，并對已出現的危機，盡量將其破壞力和影響范圍控制在最低程度。

應急預案是應急體系建設規劃的一部分。應急預案是應急活動的行動指南，應急活動必須是以既有能力和資源為基礎，盡量發揮現有力量和整合存量資源為應急活動服務，這應該是應急預案編制與實施的基本原則。未來規劃內容和建設目標不應列在應急預案中。

2.應急預案的分級分類

應急預案的類型劃分主要來自于三個角度，一是來自于預案編制與執行者的角度，即預案編制與執行主體的角度；一是來自于突發事件客體的角度，即針對突發事件不同類型和不同級別的角度；三是來自于預案本身的角度，即預案本身適用范圍和功能的角度。從不同角度編制的預案在針對性上、適用性上、操作性上、側重點上都會有所不同。但不管是從哪個角度編制的應急預案，都必須結合實際，結合本地區本行業本單位可能面對的突發事件的特點，突出重點，強調實用性、指導性和可操作性，并上下一貫，左右呼應，保證各類預案之間能夠隨時實現無縫連接。

目前我國應急預案是按照如下方法分類的：按行政區域可劃分國家級預案、省級預案、市級預案、區（縣）級預案和企業預案；按突發事件的類型，可劃分為自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件預案；按預案適用范圍和功能進行分類，即將城市的應急預案劃分為綜合預案、專項預案和現場預案以及單項預案，以保證預案文件體系的層次清晰和開放性。

下面重點談一談按照應急預案適用范圍和功能劃分的四種類型。

①總體應急預案（第一級），是預案體系的頂層設計，從總體上闡述城市的應急方針、政策，分析一個行政轄區的危險源、應急資源、應急能力，并明確應急組織體系及相應職責，應急行動的總體思路、責任追究等。通過綜合預案可以很清晰地了解城市的應急體系基本構架及預案的文件體系，可以作為本部門應急管理工作的基礎，即使對那些沒有預料的緊急情況也能起到一般的應急指導作用。

②專項應急預案（第二級），是針對某種具體、特定類型的緊急事件，比如防汛、危險物質泄漏及其他自然災害的應急響應而制定；是在綜合預案的基礎上充分考慮了某種特定危險的特點，對應急的形式、組織機構、應急活動等進行更具體的闡述，有較強的針對性。

③現場應急預案（第三級），也叫現場處置方案，是在專項預案基礎上，根據具體情況需要而編制，針對特定場所，通常是風險較大場所或重要防護區域所制定的預案。比如，危化品事故專項預案下編制的某重大危險源的場內應急預案，公共娛樂場所專項預案下編制的某娛樂場所的場內應急預案等。現場應急預案有更強的針對性和對現場具體救援活動具有更具體的操作性。與事故預想有點類似，但更具體、更具操作性、描述更規范。例如《地震災害事故預案》是專項應急預案，是針對地震發生后出現的問題而編制的現場處置方案；《發生地震災害后風力發電設備的處置方案》是專項應急預案，是針對發生地震災害后風電場建筑物可能受到破壞而編制的處置方案。現場應急預案的特點是針對某一具體現場所存在的該類特殊危險，結合可能受其影響的周邊環境情況，在詳細分析的基礎上，對應急救援中的各個方面做出具體、周密而細致的安排，因而現場預案具有更強的針對性和對現場具體救援活動的指導性。現場應急預案的編制以達到應急管理目標和效果為目的，形式可以更加靈活，比如有的針對事故現場應急管理設計了四種預案類型：一是應急行動指南或檢查表，即針對已辨識的危險制定應采取的特定的應急行動。指南簡要描述應急行動必須遵從的基本程序，如發生情況向誰報告，報告什么信息，采取哪些應急措施。這種應急預案主要起提示作用，對相關人員要進行培訓，有時將這種預案作為其他類型應急預案的補充；二是應急響應預案，即針對現場每項設施和場所可能發生的事故情況，編制的應急響應預案。應急響應預案要包括所有可能的危險狀況，明確有關人員在緊急狀況下的職責。這類預案僅說明處理緊急事務的必需的行動，不包括事前要求（如培訓、演練等）和事后措施；三是互助應急預案，即相鄰企業為在事故應急處理中共享資源，相互幫助制定的應急預案。這類預案適合于資源有限的中、小企業以及高風險的大企業，需要高效的協調管理；四是應急管理預案，即是綜合性的事故應急預案，這類預案詳細描述事故前、事故過程中和事故后何人做何事、什么時候做，如何做。這類預案要明確制定每一項職責的具體實施程序。應急管理預案包括事故應急的4個邏輯步驟：預防、預備、響應、恢復。

④單項應急預案（臨時性）是針對大型公眾聚集活動（包括政治、經濟、文化、體育、民俗、娛樂、集會等活動）和高風險的建筑施工活動（例如城市大型施工、人口高密度區建筑物的定向爆破、水庫大壩合龍、城市生命線施工維護等活動）而制定的臨時性應急行動方案。預案內容主要是針對活動中可能出現的緊急情況，預先對相應應急機構的職責、任務和預防措施做出的安排。

應急預案還可以有其他很多種分法，比如按照責任來劃分，可以分為企業預案和政府預案，企業預案由企業根據自身情況制定，由企業負責，通常完整的企業級應急預案由總預案、程序文件、指導說明書和記錄四部分構成。政府預案由政府組織制定，由相應級別的政府負責；根據事件影響范圍來劃分，可以分為現場預案和場外預案，現場預案又可以分為不同等級，如車間級、工廠級等，而場外預案按事件影響范圍的不同，又可以分為區縣級、地市級、省級、區域級和國家級；按照行業來劃分，幾乎各行各業都制定了適合于本行業的應急預案，比如安全生產應急預案、建筑行業應急預案、煙草行業應急預案、交通運輸行業突發事件應急預案、危險品運輸行業應急預案、旅游行業應急預案、信息安全應急預案，等等。行業應急預案具有更強的針對性，因而也具有更強的可操作性。