六、我國突發事件應急預案建設的基本架構體系我國近年來根據國家總體應急預案的規定，突發事件應急預案體系大體可分為六大類：一是總體應急預案，二是專項應急預案，三是部門應急預案，四是地方應急預案，五是企事業單位應急預案，六是重大活動應急預案。以下我們對這六大類預案分別加以闡述。

1.突發事件總體應急預案

總體應急預案是全國應急預案體系的總綱，明確了各類突發公共事件分級分類和預案框架體系，規定了國務院應對特別重大突發公共事件的組織體系、工作機制等內容，是指導預防和處置各類突發公共事件的規范性文件。

編制總體應急預案的目的是為了提高政府保障公共安全和處置突發事件的能力，最大程度地預防和減少突發事件及其造成的損害，保障公眾的生命財產安全，維護國家安全和社會穩定，促進經濟社會全面、協調、可持續發展。

根據國家總體應急預案的論述，突發事件是指突然發生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，危及社會公共安全的緊急事件，分為自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件四類。

①自然災害。主要包括水旱災害、氣象災害、地震災害、地質災害、生物災害和山林火災等。

②事故災難。主要包括工礦商貿等企業的各類安全事故、交通運輸事故、公共設施和設備事故、核與輻射事故、環境污染和生態破壞事件等。

③公共衛生事件。主要包括傳染病疫情、群體性不明原因疾病。食品安全和職業危害、動物疫情以及其他嚴重影響公眾健康和生命安全的事件。

④社會安全事件。主要包括恐怖襲擊事件、民族宗教事件、經濟安全事件、涉外突發事件和群體性突發事件等。

按照各類突發事件的性質、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素，突發事件可分為四級，即I級（特別重大）、II級（重大）、III級（較大）和IV級（一般），依次用紅色、橙色、黃色和藍色表示。

根據國家總體應急預案的要求，預防和處置突發事件，各級政府必須遵循以下原則：

①以人為本，減少危害。要切實履行政府的社會管理和公共服務職能，把保障公眾健康和生命財產安全作為首要任務，最大程度地減少突發事件及其造成的人員傷亡和危害。

②居安思危，預防為主。要高度重視公共安全工作，常抓不懈，防患于未然。增強憂患意識，堅持預防與應急相結合，常態與非常態相結合，做好應對突發事件的各項準備工作。

③統一領導，分級負責。在黨中央國務院的統一領導下，建立健全分類管理、分級負責，條塊結合、屬地管理為主的應急管理體制，在各級黨委領導下，實行行政領導責任制，充分發揮專業應急指揮機構的作用。

④合法規范，加強管理。依據有關法律和行政法規，加強應急管理，維護公眾的合法權益，使應對突發事件的工作規范化、制度化、法制化。

⑤快速反應，協同應對。加強以屬地管理為主的應急處置隊伍建設，建立聯動協調制度，充分動員和發揮鄉鎮、社區、企事業單位，社會團體和志愿者隊伍的作用，依靠公眾力量，形成統一指揮、反應靈敏、功能齊全、協調有序、運轉高效的應急管理機制。

⑥依靠科技，提高素質。加強公共安全科學研究和技術開發，采用先進的監測、預測、預警、預防和應急處置技術及設施，充分發揮專家隊伍和專業人員的作用，提高應對突發事件的科技水平和指揮能力，避免發生次生、衍生事件；加強宣傳和培訓教育工作，提高公眾自救、互救和應對各類突發事件的綜合素質。

為了使更多的人知曉突發事件信息，從而能夠及早做好相關的應對和準備工作，國家總體應急預案強調，突發性公共事件信息的發布、調整和解除要通過廣播、電視、報刊、通信、信息網絡、警報器、宣傳車或組織人員逐戶通知等方式進行。對老，幼、病、殘、孕等特殊人群以及學校等特殊場所和警報盲區，要視具體情形采取有針對性的公告方式。

這就是說，突發事件特別是I級或II級事件發生后，各級政府有關部門要在第一時間向社會發布，信息發布要積極主動，準確把握，避免猜測性、歪曲性報道。保證在整個事件處置過程中，始終以權威、準確、正面的輿論引導公眾。

信息發布的原則是及時、準確、客觀、全面。在第一時間發布后，隨后還要發布初步核實情況、政府應對措施和公眾防范措施等，并根據事件處置情況做好后續發布工作。

對于信息報告，國家總體應急預案對各級政府的第一要求就是“快”。為了做到“快”，國家總體應急預案強調，特別重大或者重大突發事件發生后，省級人民政府、國務院有關部門要在4小時內向國務院報告，同時通報有關地區和部門。應急處置過程中，要及時續報有關情況。在報告的同時，事發地的省級人民政府或者國務院有關部門必須做到“雙管齊下”，根據職責和規定的權限啟動相關應急預案，及時、有效地進行處置，控制事態。對于遲報、謊報、瞞報和漏報突發事件重要情況或應急管理工作中有其他失職瀆職行為，要依法對有關責任人給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

對于特別重大、重大突發事件或者事件發生在敏感地區、敏感時間，可能演化為特別重大、重大突發事件的情況，事發地人民政府或有關部門接到信息后，應當在30分鐘內上報上級政府。對可能屬于I級、II級預警信息的，應當及時（最遲不超過1小時）報告上級政府。特殊情況下，事發地基層單位和政府及有關部門值班人員可越級向上級政府報告。

國家總體應急預案明確規定，在黨中央的領導下，國務院是突發事件應急管理工作的最高行政領導機構。在國務院總理領導下，由國務院常務會議和國家相關突發事件應急指揮機構負責突發事件的應急管理工作；必要時，派出國務院工作組指導有關工作。設國務院應急管理辦公室，履行值守應急、信息匯總和綜合協調職責，發揮運轉樞紐作用；國務院有關部門依據有關法律、行政法規和各自職責，負責相關類別突發事件的應急管理工作。

地方各級人民政府是本行政區域突發事件應急管理工作的行政領導機構。同時，根據實際需要聘請有關專家組成專家組，為應急管理提供決策建議。這樣就形成了“統一指揮、分級負責、協調有序、運轉高效”的應急聯動體系，可以使日常預防和應急處置有機結合，常態和非常態有機結合，從而減少運行環節，降低行政成本，提高快速反應能力。

在明確了突發事件的領導機構后，國家總體應急預案強調，突發事件發生后，事發地的省級人民政府或者國務院有關部門在報告特別重大、重大突發事件信息的同時，要根據職責和規定的權限啟動相關應急預案，及時、有效地進行處置，控制事態。

如果事態有擴大趨勢，事發地人民政府不能有效控制事態發展，或依靠自身資源、能力不能及時予以處置，要及時報告上級人民政府，要求上級人民政府處置，并同時做好先期處置工作。對于事發地人民政府來說，做好先期處置，就是要：

①實施緊急疏散和救援行動，組織群眾開展自救互救。

②緊急調配本行政區內的應急資源用于應急處置。

③劃定警戒區域，采取必要的管制措施。

④實施動態監測，進一步調查核實情況。

⑤向社會發出避險警告或預警信息。

⑥在有可能波及其他行政區域的情況下，要相互通報。

在應急處置結束后，各級人民政府還要積極穩妥、深入細致地做好善后處置工作。對突發事件中的傷亡人員、應急處置工作人員，以及緊急調集、征用有關單位及個人的物資，要按照規定給予撫恤、補助或補償，并提供心理及司法援助。有關部門要做好疫病防治和環境污染消除工作。保險監管機構督促有關保險機構及時做好有關單位和個人損失的理賠工作，并同時做好恢復重建工作。

對于省級及省級以下人民政府來說，做好善后處置和恢復重建，就是要：

①妥善做好人員安置。在短期內要迅速恢復受難者的生命支持系統，保障食物和水的供應、搭建臨時住房、恢復電力等，達到最低的生活保障。當地人民政府要迅速調查、核實突發事件造成的損失情況，制定救助方案，依法給予救助，及時解決受害群眾的生產生活困難，維護社會穩定。對致殘、致病、死亡人員，按照國家有關規定，給予相應的補助和撫恤。

②妥善做好污染物收集處理和現場清理。突發事件事發地的后期現場清理和污染物清除，由事發地市、縣人民政府及其相關部門組織專業隊伍實施，省人民政府有關部門應當提供專業人員和技術支持，要防止次生、衍生和耦合事件發生。

③迅速組織群眾開展生產自救，恢復生產、生活、工作和社會秩序。

④組織專家科學評估重建能力和可利用資源以及突發事件造成的損失情況，制定恢復重建計劃，落實資金、物資和技術保障，做好后期重建工作。

應當引起注意的是，在處置突發事件期間，征用單位和個人的財產要及時歸還，無法歸還或造成損毀的應當按有關規定給予補償。行政機關采取應急處置措施致使公民、法人或者其他組織的合法權益受到損害的，應當及時予以補償。

在自然災害頻繁發生，社會矛盾不斷凸現的時期，對于各級人民政府來說，貫徹落實總體應急預案，就是要：

①堅持預防為主，關口前移。完善本地應急預案體系，發揮平時預防作用，盡量化解風險，減少災害事故。

②堅持立足基層、依靠群眾。要建立覆蓋城鄉基層的應急管理體系，切實貼近群眾，讓群眾掌握應急知識，參與應急管理，充分發揮廣大人民群眾的作用。

③堅持信息先行、快速反應。要及時準確地了解、把握突發事件的苗頭信息和趨勢動向，為科學發展決策提供可靠依據，掌握應對突發事件的主動權。

④堅持整合資源、強化能力。集合各方面力量，加強物資和能力儲備，實現資源的憂化配置，提高緊急動員能力。

⑤堅持統一指揮、協同應對。要建立統一的應急指揮機構和協調聯動機制，充分發揮各專業部門的作用和優勢，保證突發事件應對工作及時、有序、高效。

⑥堅持政府主導、社會參與。充分發揮政府的主導作用，依據法律法規，綜合運用各種手段，科學組織，合理調度，形成強大的應急動員能力和工作整體合力。

應當特別強調的是，在各級政府的總體預案中，雖然沒有明確規定普通民眾應該如何去做，但在危機中普通民眾也要積極地采取行動，配合政府處理突發事件。在處理突發事件的時候，政府是核心，因為政府有很大的優勢：有組織優勢、信息優勢、強制權力的優勢，更重要的是，政府的管理是普遍性的，對所有人都是有效的，所以在處理突發事件的時候，如果沒有政府，在危機面前群眾就會處于混亂的無政府狀態。

在這個過程當中，普通民眾應該定位好自己的角色。一是要積極配合政府，幫助政府處理突發事件。二是根據自己的情況采取有效的行動，在保護自己的同時又幫助政府。對廣大人民群眾來說，最重要的就是保護自己，保護好自己就等于幫助了國家。三是平時要多了解和掌握應對突發事件的正反兩方面的案例，使自己能在遭遇突發事件時，臨危不亂。靈活運用自救互救知識配合政府救援，增強“思危有備，有備無患”的防災意識，提高應對突發事件的綜合素質。

2.突發事件專項應急預案

專項應急預案主要是各級人民政府及其相關部門為應對某一類型或某幾種類型突發事件而制定的涉及數個政府部門職責的應急預案。由各級人民政府有關部門牽頭制定，報本級人民政府批準后，由本級人民政府和人民政府辦公室印發實施。根據總體應急預案對突發事件的分類，專項應急預案也分為四類，即自然災害專項預案、事故災難專項預案、公共衛生專項預案、社會安全專項預案。

編制專項應急預案，目的是規范某一類型或某幾種類型突發事件的應急管理和應急響應程序，及時有效地實施應急救援工作，最大程度地減少人員傷亡、財產損失，維護人民群眾的生命安全和社會穩定。專項應急預案依據國家相關法律和各級人民政府總體應急預案編制。

各類專項應急預案都有各自的適用范圍，如安全生產、地震、鐵路行車事故、森林火災，都規定有各自的適用范圍。例如，《國家安全生產事故災難應急預案》的適用范圍是：

①造成30人以上死亡（含失蹤），或危及30人以上生命安全，或者100人以上中毒（重傷），或者需要緊急轉移安置10萬人以上，或者直接經濟損失1億元以上的特別重大安全生產事故災難。

②超出省（區、市）人民政府應急處置能力，或者跨省級行政區、跨多個領域（行業和部門）的安全生產事故災難。

③需要國務院安全生產委員會（以下簡稱國務院安委會）處置的安全生產事故災難。