第1章 非經營性政府投資項目監管現狀

1.1 組織模式分析

通過代建方式建設的非經營性政府投資項目的參與主體中，涉及較為緊密的分別是政府、代建人和使用人。政府代表納稅人擔當投資主體的角色，代建人是代建管理模式的執行人，使用人是代建項目在運營維護期的管理主體。以下分別從投資模式、管理模式及使用模式三個方面來分析代建制組織模式。

1.1.1 投資模式分析

1. 我國政府投資的范圍

隨著投融資體制和國有企業改革的深入，政府投資覆蓋的范圍逐步縮小，不僅國有企業投資的項目已不再屬于政府投資，而且一些過去主要依靠政府投資但已具備商業化運作條件的非經營性項目也逐步轉變成經營性項目，允許民間資本涉足，如城市污水處理、學校教育等。

非經營性政府投資項目是全社會固定資產投資的重要組成部分，因其特殊性質一般由政府直接負責投資。目前，我國的政府投資主要集中在以下幾個方面：黨政工團、人大政協、公檢法、國防、人民團體機關的辦公業務用房及培訓教育中心等；科教文衛體、民政、社會保障及社會福利等社會事業項目，如學校、醫院、博物館、辦公樓等；看守所、勞教所、監獄、消防設施、審判用房、技術偵察用房等政法設施；環境保護、市政道路、水利設施、風沙治理等公用事業，如城市道路、橋梁、供電、供氣、污水處理、高速公路等。

在中央政府和地方政府的投資范圍方面，我國采用受益原則和比較效率原則進行劃分。中央政府投資：如果某個項目的受益范圍遍及全國所有地區或受益對象為全體社會成員，或由中央政府負責效率較高，則由中央政府投資，如國防項目、全國性基礎設施建設項目、重大生產建設項目等；地方政府投資：如果某個項目的受益范圍限定在某個區域，則由地方政府負責投資，如地方性基礎設施建設項目、地方性科教文衛體項目等。

總體而言，我國政府正由投資主體、管理主體和監管主體多位一體、職能不分的角色，向單一的投資和監管主體角色轉變。政府嚴格控制自身的投資范圍和對市場的干預，并將其投資項目的建設管理職能分離出來轉移給市場主體，這種轉變正逐步改善著政府投資的組織模式和整體管理效果。

2. 我國政府投資的支付方式

從政府支付體制上來講，代建項目費用的支付可分為轉移支付和國庫支付兩種方式。轉移支付指政府按計劃將項目資金先撥入由建設單位或代建人開立的專用銀行賬戶，再由賬戶操作人將資金支付給相關費用的受益人；國庫支付指建設單位或代建人只能在項目成本控制操作后，向政府主管部門提出向項目費用受益人支付相關費用的要求，經主管部門審批后，再由政府財政部門從國庫直接將相關款項支付給受益人。兩種支付方式的比較分析如表1-1所示。

政府投資職能轉變之后，工作重心轉向投資計劃的制定和對投資資金使用情況的監管，而對投資資金使用的管理則由專業部門、機構或單位負責，相應的風險也隨之轉移。相對而言，在目前政府財政部門機構精簡、工作壓力大、管理力量不足、工作效率難以保證的情況下，轉移支付更符合代建制的需要，只要政府投資主管部門與財政主管部門協同好監管程序及細則，就可避免政府資金失控的風險。不過，目前我國在政府投資資金管理方面還存在諸多的問題，投資失控的風險較大，因此，資金（費用）管理應被作為政府投資項目監管的核心內容之一。

1.1.2 管理模式分析

1. 我國政府投資項目的傳統管理模式

政府投資項目對我國經濟發展至關重要。我國政府投資項目管理模式的變革與投資主體格局的變化有著密切聯系。20世紀50年代初至70年代末，我國政府投資項目的投資主體為單一的國家投資，這一階段項目的管理方式分別采取過建設單位自營、甲乙方承發包、投資包干、工程指揮部等。20世紀80年代至今，多元化投資主體的格局逐步形成，項目管理模式也出現了多種形式。

到目前為止，我國對政府投資項目的主要管理方式有以下幾種：

（1）項目法人型。按照原國家計委計建設〔1996〕673號文《關于實行建設項目法人責任制的暫行規定》，經營性建設項目必須組建項目法人。項目法人為依法設立的獨立性機構，對項目的策劃、資金籌措、建設實施、生產經營、債務償還和資產的保值、增值實行全過程負責。

（2）工程指揮部型（籌建處）。該機構一般由臨時從政府有關部門抽調的人員組成，負責人通常為政府部門的主管領導，當工程項目完成后，即宣布解散。

（3）基建處型。各個行政部門及一些工程項目較多的單位均設有基建處，行使建設項目管理職能。

雖然多樣化的管理模式在特定的時代背景下一定程度上提高了政府投資管理的效率，但并沒有從根本上改變政府作為管理主體的局面，只是過渡時期治標難以治本的管理模式。經過多年的探索，為提高政府投資項目的管理水平，“代建制”管理模式應運而生。

2. 政府投資代建制管理模式

2004年《國務院關于投資體制改革的決定》提出加快對非經營性政府投資項目建設實行代建制。2010年，國務院通過《關于2010年深化經濟體制改革重點工作的意見》，其中明確提出制定中央政府投資項目決策責任追究指導意見和代建制管理辦法。代建制由于有著較高的市場化程度，能有效提高投資效率，并且符合我國政府投資項目管理改革的趨勢，因此逐漸被國內政府投資領域所接受。

代建制的關鍵在于為項目管理的全過程引入專業化項目管理組織。通過代建制度，項目的所有權與控制權得到了分離。通過代建合同的簽署，項目控制權從政府轉移到了代建人，而所有權仍然歸政府。我國目前推行的代建制是從傳統項目管理模式發展而來的，如發達國家普遍采用的CM模式、EPC模式和PMC模式。隨著代建管理模式在我國多年的發展，代建制和傳統的項目管理模式的區別逐漸顯現，如表1-2所示。

3. 代建制的具體實現形式

代建管理模式按組織形式可分為集中代建和分散代建兩種。

（1）集中代建。集中代建是指成立專門承擔政府投資建設項目代建任務的事業性機構，如安徽省公益性項目建設管理中心、珠海市政府投資建設工程管理中心、深圳市建筑工務署等。集中代建的主要做法是在批準項目建議書時確定代建項目，批準可行性研究報告或初步設計后，由發展改革委員會下達代建任務，代建機構開始工作。政府投資建設項目的集中代建機構多以事業性管理機構為主，不以營利為目的，具有很強的獨立性，在項目建設實施過程中沒有自身特殊的利益。

這種代建形式的優點是代建機構對項目質量終身負責，有利于建設項目集中管理，可以從根本上解決拖欠工程款的問題，并且可以有效解決長期以來政府投資建設項目管理單位分散且難于控制的問題。但集中代建也有缺點，最主要的就是強制性，缺少外部競爭壓力，容易滋生權力尋租現象，因此集中代建機構必須接受外部監管，在承接政府投資建設項目時，必須按政府批準的投資計劃建設，依法接受計劃、財政、建設、審計等部門的監督；在編制工程標底、簽訂合同和現場簽證時，必須接受審計部門審查和監督；在工程招投標時，必須接受建設部門和監察部門的監督；在工程計量和工程款支付時，必須接受財政部門的監督。

（2）分散代建。分散代建是指用招投標的方式選擇代建人，目前分有限選定代建人和公開招標選擇代建人兩種方式。有限選定代建人方式是由政府批準若干家具有較強經濟、技術和管理實力，有良好建設管理業績并可承擔投資風險的項目管理公司和有能力的其他企業參與項目代建競爭。公開招標選定代建人方式是由投資人/投資主體委托專業招標代理機構，通過公開招標選定具有相應資格的代建人。公開招標選定代建人可以引入競爭機制，避免政府部門指定做法所帶來的風險，有利于建立公平、誠信、法制、有序的工程項目管理市場競爭約束機制。

另外，從管理過程的角度，代建管理又可分為全過程代建管理和兩階段代建管理，其區別在于介入項目的時間和負責的項目階段有所不同。全過程代建管理是對項目開展全過程管理，兩階段代建管理可在項目前期和建設兩個階段分別選擇不同的單位負責管理。政府投資建設項目管理部門可視項目實施的具體情況，酌情選擇合適的委托方案。

無論采取哪種管理模式，代建人都是投資人/投資主體的代理人，對項目資產享有部分控制權，而投資人/投資主體保留對資產的歸屬權、使用權、收益權和處置權。另外，政府對代建人也要進行監督，包括建設過程的監督和代建人市場的監督，如審批審核、計劃監督、稽查協同、依法監督、市場準入和信譽監督等。代建管理模式應逐步向標準化、規范化的方向發展。

1.1.3 使用模式分析

代建項目建成并通過驗收之后，交付使用單位。使用階段也是項目全生命周期的組成部分之一，是建設階段的延續。在傳統管理模式下，使用人關注的往往只是項目的使用功能，缺乏控制項目投資和提高項目管理效率的積極性，政府投資建設項目控制難的現象較為普遍。

事實上，使用人是與代建項目相關的直接利益主體，項目的投資效益、建設質量及使用效果最終都會以各種不同的形式反映在使用過程中，而使用人可以給出最為全面的感受和評價。代建制推行之后，使用人的角色和職能更加明確化，可以在專業化的項目管理的帶動效應下，為代建項目投資和管理效率的提高發揮更加積極的作用。長遠來看，使用人可以發揮的作用主要包括以下幾個方面。

（1）參與代建項目決策。使用人從項目前期即介入代建項目的決策過程，與投資人、代建人充分協商，明確項目的功能要求和建設目標，以便選擇經濟可行的投資和建設方案。在項目實施過程中，同樣需要使用人參與項目管理的協同和管理，在保障建設目標的前提下提出改進建設方案，提高使用效率。

（2）參與代建項目監管。使用人參與代建項目的實施過程，監督項目的建設實施程序是否合法、合理，重點監督代建人的管理是否符合項目的建設目標，是否符合經審核通過的計劃方案，以及完成的工作是否達到驗收的要求等。使用人應全面衡量項目的建設質量是否達到了自身的使用要求，在此基礎上提出對代建人的監管意見。

（3）參與代建項目后評價。代建項目驗收移交之后，一方面，使用人應繼續關注項目的建設質量問題，督促代建人履行好保修義務；另一方面，使用人也應全面考察、總結項目的使用情況，并與當初的預期目標相比較，客觀、公正地對代建人的管理水平進行評價。