1.3 中國財政思想與財政理論變遷

中國歷史悠久，各朝各代都十分重視“定賦稅、制國用”。植根于中國的財政思想更值得我們關注。尤其是在改革開放時期，中國財政理論變化最激烈、發展最迅速、思想最活躍、創新和成果也最為豐富。與計劃經濟體制下的財政學研究相比較，改革開放以來，財政學理論研究最鮮明的特點是引進、學習和借鑒西方財政學理論，否定計劃型財政理論，財政理論中的市場性因素和內容逐步增加，并指導和服務于市場化改革。

1.3.1 古代財政實踐與財政思想

中國古代財政思想一般是指從西周到鴉片戰爭之前中國封建經濟時期的財政思想。從社會發展的進程及其財政思想演變的特點來看，中國古代的財政經濟思想可分為：封建領主經濟階段（即自西周至春秋戰國時期）的財政思想，亦稱先秦財政思想；封建地主經濟前期（即自秦漢到唐王朝時期）的財政思想；封建地主經濟后期（即自北宋至鴉片戰爭前）的財政思想。概括中國傳統的封建財政思想，主要包括義利觀、徭役、賦稅、土地思想、財富、理財、均輸、常平、漕運、鹽政、救荒、養民、會計、農本商末、外貿、屯田、奢儉、富民、量入為出、均節財用、量出制入、職業分工、封建財政收支等理論觀點。

周公的勤政裕民、量入為出、均節財用（均平、合理定額管理和專款專用）原則，明確劃分財政收支項目，建立有明確職權劃分的能相互監督的財政管理機構、對財政收支活動定期進行考核檢查等一系列財政思想，對后世產生了相當大的影響。

戰國時期的財政思想及其政策主張以齊國和秦國為代表。齊國管仲的財政思想，是以“治國必先富民”為基礎的，具體有無稅論和平準論，以無稅論為依據制定了專賣政策、國有政策、官營政策，以平準論為依據制定糧食國有政策和調節價格政策，并獲得成功，稱霸最早。秦國的商鞅變法力求富國強兵，其財政政策，一是重農抑商政策，包括實行貴粟、徠民、令農為戰、按功封爵等；二是實行重稅政策，商鞅主張以課稅為財政收入主要來源，不采取國有、官營和專賣政策，稅收負擔尤以商業及奢侈品為重。他的嚴刑重罰的法治精神，為歷代政治改革家所推崇。

西漢初年，吸取秦朝迅速滅亡的教訓，十分注意休養民力。陸賈：“秦非不欲為治，然失之者及舉措暴眾而用刑太極故也。”漢高祖劉邦時代，以“無為”思想為指導，推行重農抑商和田賦輕征政策。漢武帝時代，桑弘羊的“民不加賦，而國富足”及著名的“均輸”、“平準”政策，對后世影響較大。而“租賦制—編戶制度”在兩漢比較盛行，即編戶農民對國家承擔田租、算賦、口賦和兵役4項負擔，賦以丁計。

魏、晉、南北朝、隋至中唐時期的財政政策主要有：“屯田制度”（曹魏招民屯田），“戶調制”（廢除以人頭計算的口賦和算賦制），“占田制”（允許農民占有一定數量土地），“租調制”（即北魏田賦制度，“調”即人丁均田，按戶征收），“唐初租庸調制”（庸即納絹代役）。唐代中期至明中后期的財政政策主要是“兩稅法”，即以戶稅、地稅為主統一各項稅的新稅制。“兩稅法”明確提出量出為入的財政原則，從而改變了從西周以來一直奉行的量入為出的財政原則。期間，唐代劉晏的“理財常以養民為先”，楊炎的“凡百役之費，先度其數而后賦于人，量出制入”（意思是要先核定國家的財政支出規模，然后再去征稅），北宋王安石的“因天下之力，以生天下之財，取天下之財，以供天下之用”及“均節財用”的財政思想，使他們成為當時善理財政、改革稅賦功勛卓著的杰出代表人物。

明萬歷九年（1581年），張居正為了增加國家田賦收入和改變徭役不均的現象，在全國推行一條鞭法，即賦役合一、隨田畝征收；正雜統籌，正雜稅和各費合并為一簡化稅制，官收官解，雇人應役；計畝征銀，由實物轉為貨幣稅。一條鞭法的實行，從稅制上結束了二千多年來賦役分征的歷史，開始賦役合一，征于田畝。在理財方面，明代丘浚提出“理財之道，以生財之道為本”的治財哲理。

清康熙五十一年（1712年），以當年人丁數為準，以后“滋生人丁永不加賦”，為攤丁入地準備了條件。到雍正六年（1728年），全國實行“丁銀攤入地畝”的制度，即將丁口賦完全攤入地畝，或攤入稅糧，后稱這項賦稅制度為攤丁入地制度。這項制度不僅包括地租，而且包括丁銀，故又稱地丁銀制度。

中國古代財政思想文獻數量較多，較同期世界上任何其他文明國家都更為豐富，散見于各代典籍的財政思想及理財之道的論說汗牛充棟，文化遺產博大精深。但中國古代眾多的財政思想主要是作為王道哲學中治國平天下的理財之政來論述的，并沒有把這些內容進行科學理論的論述，未能形成系統的財政理論體系，使其成為一門財政學。

1.3.2 近代財政實踐與財政理論

清代后期國家財政主要表現為：國家財政成為外國資本主義的附庸，中國政治、經濟包括財政金融命脈，大多掌握在帝國主義列強手中；軍費開支及政府經費占國家財政支出大部分，其中包括中國人民反抗帝國主義入侵的戰爭經費和帝國主義支持清王朝鎮壓人民革命的軍費開支；收入方面加重舊稅，開征新稅，即田賦的附加和攤派，食鹽的加價、關稅和厘金的開征；在抵抗外國侵略戰爭中，屢戰屢敗，敗則賠款，賠款又轉為外債，并以關稅等收入作擔保，使清后期財政走入絕境。

辛亥革命勝利后，西方列強對革命政府缺乏信任，不但將中國關稅收入控為己有，而且也拒絕貸款給新政府。北洋政府統治時期，在財政方面，預算年度采用跨年制，政府會計年度從每年的7月1日開始，到次年的6月30日止；將稅收收入劃分為國家稅和地方稅的同時，中央政府與地方政府也擁有了各自的稅收征管機構。

1927—1949年，國民政府財政的特征主要表現在以下兩個方面：其一，財政活動的規范化有了較大進展；其二，建立了適應現代資本主義經濟發展要求的新型稅制結構。國民政府的財政收入以稅收收入為主，輔之以專賣收入、行政收入、官產收入、債務收入和其他零星收入。這一時期，我國資本主義經濟發展，開始出現工業的初步跡象，加上抗日戰爭對經濟建設的需要，當時的國民黨政府也在經濟發展和政府財政管理體制方面做出了一定的努力，財政學也有了傳播和發展的空間。但中國的財政學基本上還處于引入西方公共財政學的階段，帶有很強的編譯性質，沒有具有中國特色的財政學的存在，基本上都持有公共財政觀，都是從國家或政府的公共活動角度來分析財政支出、財政收入、財政平衡和財政管理等問題。

1.3.3 當代財政實踐與財政理論

1.新民主主義革命時期財政（1924—1949年）

中國共產黨在領導中國人民進行新民主主義革命過程中，經歷了北伐戰爭（1924—1927年）、土地革命戰爭（1927—1937年）、抗日戰爭（1937—1945年）和全國解放戰爭（1945—1949年）4個歷史階段。這一時期的財政是戰時財政，財政工作的方針和政策，是隨著根據地和革命戰爭的發展而提出來的，其一切經濟活動的根本宗旨是服從和服務于戰爭、保證革命戰爭的供給、為革命戰爭的勝利提供可靠物質保證。這一時期有關財政思想的較為著名的文獻，是毛澤東于1933年8月在江西南部十七縣經濟建設工作會議上所作的《必須注意經濟工作》的演說和1934年1月在全國第二次工農代表大會上的《我們的經濟政策》的報告，以及于1942年12月在陜甘寧邊區高級干部會議上的《經濟問題與財政問題》報告，透徹地闡明了根據地建設中革命和生產、政治和經濟、財政和經濟的辯證關系，其中提出了許多后來長期影響中國財政工作、財政思想和財政理論的著名觀點。

2.社會主義初期財政（1949—1978年）

由于“左”的指導思想的作用和原蘇聯經濟理論的影響，以及國內外形勢影響，如抗美援朝等因素，我國經濟體制走上了以計劃經濟為主的曲折道路。這一期間，完成了由新民主主義向社會主義的過渡，政府扮演著“大家長”的角色，統收統支，統一調配，財政部門實質是政府收支的執行機構。1950年6月，黨的七屆三中全會上提出了“為爭取國家財政經濟狀況的基本好轉而斗爭”的任務，確立了“鞏固財政經濟工作的統一管理和統一領導，鞏固財政收支的平衡和物價穩定”的方針，并采取了一系列有力的措施，如沒收官僚資本、發展國營經濟、發行公債、打擊投機資本、統一稅收制度、調整工商業稅收、統一全國財政收支。這一時期的特點是：財政經濟基礎由多元走向單一，國有經濟逐步走向主體；形成高度集中的財政管理體制；分配關系單一。

新中國建立后的財政理論，先是以學習借鑒前蘇聯財政理論為主，1960年以后，才注重結合我國實際進行財政理論研究，逐步形成具有中國特色的、以研究計劃經濟條件下財政實踐活動為特征的社會主義財政學。同時，我國財政學體系的建立和發展，受到《資本論》和政治經濟學體系的很大影響。至此，傳統的財政學理論圍繞如何運用國家資金更好地建設社會主義的目標而形成了一套計劃經濟模式的學科理論，并對當時的國家經濟建設起到了重要的理論指導的作用。其中，關于財政本質、財政職能和作用、財政與經濟關系等財政基本理論問題，是中國財政理論界研究的重點，也是最具特色、最有深度及最成體系的部分。這一時期所產生的不同理論學派主要有“國家分配論”、“貨幣關系論”、“價值分配論”、“資金運動論”等理論主張。在很長一段時間內，“國家分配論”占據了主流地位。

3.計劃經濟與市場經濟相結合的社會主義財政（1978—1994年）

隨著“文化大革命”的結束，片面強調公有化、狂熱追求國有制的極“左”思潮也逐漸式微并趨于沒落了。1978年召開的中共十一屆三中全會要求黨和國家把工作重點轉到經濟建設上來，并提出了“改革、開放、搞活”的指導方針，我國經濟體制經歷了由計劃經濟向有計劃的商品經濟的轉化，標志著中國的社會主義革命和社會主義建設進入了一個嶄新的歷史時期。1980年鄧小平在《目前的形勢和任務》講話中提出，要把“計劃經濟指導下發揮市場調節的輔助作用”作為我國經濟發展的新道路的重要內容之一。1982年在黨的十二大報告中提出，計劃經濟為主、市場調節為輔的論斷。黨的十二屆三中全會通過的關于經濟體制改革的決定中，提出了社會主義是有計劃的商品經濟的論點。1987年黨的十三大進一步提出，計劃和市場的作用范圍都是覆蓋全社會的，并指出必須把計劃工作建立在商品生產和價值規律的基礎上，“社會主義有計劃商品經濟的體制，應該是計劃與市場內在統一的體制”。這一時期的財政特點是：財政經濟基礎逐步多元化，財政分配關系多元化、層次化，國有經濟比例在不斷減少。

中國財政理論界除繼續堅持和發展20世紀五六十年代“國家分配論”、“貨幣關系論”、“價值分配論”和“資金運動論”四大流派之外，又產生了“社會共同需要論” 和“剩余產品論” 兩個新學說。同時為適應經濟改革各個階段具體任務的需要，對一些重大財政改革措施從理論上進行重點研究，如國有資產的保值增值、國家財政收入比例下降、預算外資金膨脹、公債規模日漸擴大、地方財政要求擴大財權、勞動者下崗待業、貧富差距等，也不斷推動著財政理論的發展。這一階段，對西方財政學的研究逐步受到重視。

4.市場經濟條件下的社會主義財政

1992年以來我國經濟體制改革最具有歷史意義。其中，鄧小平“南巡講話”起到了至關重要的決定作用。他指出，“計劃多一點還是市場多一點，不是社會主義與資本主義的本質區別”，“計劃經濟不等于社會主義，資本主義也有計劃；市場經濟不等于資本主義，社會主義也有市場”，“計劃和市場只是資源配置的兩種手段和形式，而不是劃分社會主義與資本主義的標志”。1992年黨的十四大政治報告提出了經濟體制改革的目標模式是實行社會主義市場經濟。1993年3月全國人民代表大會審議通過的《中華人民共和國憲法修正案》，其中一條重要的修正意見，就是在原來的《憲法》中加上12個字：“國家實行社會主義市場經濟”。這標志著社會主義市場經濟已經成為全國人民共同的奮斗目標。之后，各個方面都開始了改革。尤其是加入WTO后，更是從深層次上進行改革，與國際接軌，開始了全面構建市場經濟體制的過程。1992年以來我國財政的特點是：通過市場機制配置資源，財政收入多元化，財政分配更加理性化、制度化，經濟的市場化必然帶來財政的公共化。

在財政研究方面，為適應市場經濟體制發展的要求，出現了多種新觀點、新理論，并且各種觀點之間的碰撞開始加劇與激化。在論戰中，學者們主要針對改革開放以前我國在計劃經濟時代長期實行的國家財政體系的弊端，集中討論了中西方國家財政體系的異同點，在吸收西方關于公共財政研究的合理成分的基礎上，圍繞建立適應市場經濟要求的我國新型公共財政體系的目標展開了廣泛的研究。其中，吸收西方公共財政論的合理成分以指導我國建立新型國家公共財政體系已經成為一種普遍共識。考慮到我國財政支出中國有企業支出的規模和比重較大，產生了建立所謂“公共財政和國有財政的雙元財政”的主張。“雙元財政”的主要著眼點，是將國有企業支出從一般財政支出中剝離出去，使整個財政支出結構走上公共財政的道路。這一期間，中國財政理論在若干基礎領域的研究取得了卓有成效的進展。這些領域具體包括公共財政框架理論、公共支出理論、稅收理論、公債理論、政府間財政關系理論、財政風險理論等。至此，“公共財政論”成為我國的主流財政理論。