關于改組政府問題。3月10日，陳布雷、張治中將他們研究擬訂的改組政府案呈蔣介石，認為為確保國民黨在政府中的主導地位，除慎選參加政府的國民黨成員之外，在策略上必須提高無黨派人士之聲勢，增加他們的名額，并選擇絕對同情國民黨之無黨派人士擔任。他們將行政院的十一部三委員會分為三類，甲類為國民黨必須掌握，如軍政、財政、教育、經濟、交通、外交、內政、司法、社會部；乙類可讓同情國民黨之友黨或無黨派者擔任，如糧食部、蒙藏委員會、僑務委員會；丙類在萬不得已時可讓中共擔任，如農林部、水利委員會。如果此方案各黨派不認可，他們提議增加行政院部會單位，乙類增加商務部、地政委員會，丙類增加衛生部、公共工程部，以便有更多的職位分給各黨派。國民黨考慮讓出的職位以非要害、無實權的部門為主，與中共和中間黨派的要求尚有一定距離。當時中共要求擔任的行政院副院長、交通部長、經濟部長以及軍政、財政、內政三部次長，全未在國民黨可以讓出的政府職位設想之中。改組政府難產的最關鍵問題在于，政協對改組后的國民政府委員會中非國民黨成員的名額分配未作明確規定，但中共和民盟要求合占1/3名額（14名），以保證對于重要事項的否決權，并得到了國民黨方面的諒解；而在改組政府的談判中，國民黨方面否認有此諒解，不欲中共與民盟得到否決權，使國府委員名額分配又成懸案，行政院改組無法提上日程。（《蔣中正總統檔案·特交檔案·分類資料（防共）：國共協商卷》012卷第4號；《蔣中正總統檔案·革命文獻·戡亂時期（政治協商與軍事調處）》中（一）第6冊，171—174頁。）

由于在憲草和改組政府問題上國共兩黨無法達成一致意見，政協決議的實行于無形中停頓。國民黨擺出急欲改組政府、還政于民的姿態，催促各黨派提出國大代表和國府委員名單，并于4月15日由蔣介石召集各黨政協代表座談，親自出面敦請。中共認為“決無考慮之余地”，并在4月21日正式通知國民黨方面：關于參加政府及國大之名單問題，在政協決議、停戰協議及整軍方案被破壞，內戰重新擴大、民主毫無保障之情況下，中共目前已無提出之可能。民盟亦于同時將東北停戰、改組國民政府和行政院、由改組后的政府召開國大，作為提交名單的條件，并稱如果不能滿足這三個條件，民盟將不提名單。為此，蔣介石不得不決定將原定于5月5日召開的國大再度延期，政協綜合小組和憲草審議委員會會議從此均再未舉行，政協決議實際已被束之高閣。此后，在表面的和平氣氛下，政治緊張度在不斷升高，武力沖突的因素在迅速集聚，國共兩黨的角力擴大至全方位，并最終由潛流而涌動至臺面，由唇槍舌劍而劍拔弩張并刀兵相見，并以東北問題作為爆發點。西式民主的實驗終為曇花一現，國內和平的前景因此暗淡，中國政治最終回復以武力斗爭的傳統格局。

根據整軍協議，國共雙方均須進行軍隊的整編復員，此項工作本應由軍調部監督進行，但因為形勢的變化，整編復員未提上軍調部的工作日程，而由國共各自進行。2月16日，國民黨在南京召開軍事整編會議，蔣介石在致詞中稱：因為軍事上之弱點，所以政治協商會議有此失敗，所以我們不得不忍耐，不得不避戰！我們必須改正過去龐大空虛的軍制之思想觀念而整軍建軍，重質不重量。國民黨軍的整編方法是，將現有部隊的軍縮為師，師縮為團或先縮為旅。在具體實施過程中，國民黨軍將3師9團制的軍縮編為2旅6團制或3旅6團制的師，裁掉1/3員額。自3月份開始，國民黨軍隊陸續實行整編方案，4月底完成第一期隴海路沿線27個軍67個師的縮編計劃；6月底基本完成第二期長江以南30個軍84個師的縮編計劃；第三期計劃縮編隴海路以北的32個軍，因全面內戰爆發而停止。國民黨軍依“三三制”縮編后，造成實戰中一線攻擊兵力的薄弱，不利于發揮戰斗力，在內戰進程中，整編師又陸續恢復軍的編制。在整編裁員的過程中，由于不能保證復員官兵的待遇與工作，使得大量復員官兵流落社會，生活無著，從而使不少復員官兵對當局心懷怨恨，也影響到整編部隊的作戰士氣。圍繞整軍問題，國民黨內部曾發生激烈爭論。蔣介石、陳誠、白崇禧等人雖都堅決反共，但對整軍的態度卻有不同。蔣介石和陳誠主張整軍，白崇禧則認為內戰不可避免，反對整軍。實際上，蔣介石和陳誠主張整軍，并非不準備內戰，他們正是看到了國民黨軍隊數額龐大，冗員眾多，層次重疊，開支浩大，在實戰中表現不佳，因此主張實行精兵主義，汰弱留強，裁減冗員，精簡層次，減少開支，以適應未來作戰之需要。（《在蔣介石身邊八年》，591頁；《郭汝瑰回憶錄》，237頁，成都，四川人民出版社，1987。）蔣介石要求負責整軍訓練的徐州綏署主任顧祝同和鄭州綏署主任劉峙：“對整編業務切勿以尋常視之。又望一面縮編，一面訓練，以期隨時可以應戰也?！保ā妒Y中正總統檔案·籌筆（戡亂時期）》第15823號。）至于實際執行的成效，則又為另一問題。

國民黨整編軍隊的另一重要舉措，是重組中央軍事指揮機構，將以軍事委員會為中心，以軍政、軍令、軍訓三大部為主干的軍事指揮機構，仿照美國軍事制度，改組為以國防部和參謀本部為中心的軍事指揮機構，以實行對全國軍隊統一而有效的指揮，并適應即將進行的政府改組之需要。5月29日，國防最高委員會通過《國防部組織法》，決定裁撤軍事委員會及所屬各部會和行政院之軍政部，另于行政院設國防部，“承國民政府主席之命，綜理軍令事宜；并承行政院院長之命，綜理軍政事宜”；國防部設參謀總長和陸、海、空軍及聯合勤務司令部。根據這個組織法，參謀總長實居軍事指揮的核心地位，其職責為“掌理軍事之一切計劃準備及監督實施，并有關國防之各種建議”；國防部所屬各廳局處“均承參謀總長之命，分掌業務”；各總司令部“承國民政府主席之命，參謀總長之指導，分掌軍事實施”；而國防部長的職責不過是審定參謀總長所提之軍事預算及人員物資計劃，提交行政院決定，并審議總動員之有關事項。（《國防部改組紀要》，12頁，國防部史政局，1947。）正因為國防部長不過是虛銜，蔣介石才能放心地將第一任國防部長的職位給了桂系白崇禧，而任命自己最為親信的大將陳誠為參謀總長，同時以顧祝同為陸軍總司令，陳誠兼海軍總司令，周至柔為空軍總司令，黃鎮球為聯合勤務總司令。

中共也根據整軍協議，決定在3個月內完成第一期復員整編計劃，精簡部隊1/3的員額，第二期再精簡1/3，并以“裁減老弱及無職務、無武器人員，合并機關，減少單位，充實部隊，減少財政支出利于作長期打算為目標”。但中共內部對復員整編也有不同看法，許多人，尤其是領導干部，認為裁編不利于中共保持其武裝力量，對執行復員整編計劃有所保留。中共一直強調保持軍隊的獨立自主，隨著政治形勢的迅速變化和整軍協議的實際被擱置，為做好應付內戰的準備，中共也不再強調實行復員整編計劃。（《中共中央文件選集》第16冊，86、93—94頁，北京；逄先知：《毛澤東年譜（1893—1949）》下卷，59頁，北京，人民出版社、中央文獻出版社，1993。）在復員整編過程中，中共部隊已裁減者主要是地方部隊和老弱病殘人員，全軍人數由138萬人減少為127萬人。只有晉察冀是一個例外，在復員整編過程中，晉察冀部隊從抗戰勝利時的9個縱隊（26個旅）20萬人及地方部隊11萬人，銳減為1946年6月的4個縱隊（9個旅）5萬人及地方部隊15萬人。中共內部不少人認為，晉察冀在內戰之初幾次作戰失利的原因，就是因為精簡整編大大削弱了野戰軍力量，傷了部隊的元氣，影響了部隊的士氣。（北京軍區《華北第三次國內革命戰爭史》編寫組：《華北第三次國內革命戰爭史》附件三，石家莊，河北人民出版社，1990；鄭維山：《從華北到西北》，21—22頁，北京，解放軍出版社，1985。）

第五節東北局勢的演進

東北問題在戰后中國政治中扮演著一個特殊而重要的角色。蔣介石認為：“國民黨命運在東北，蓋東北之礦產、鐵路、物產均甲冠全國，如東北為共產黨所有，則華北亦不保?！睙o獨有偶，毛澤東亦在中共七大提出：“從我們黨，從中國革命的最近將來的前途看，東北是特別重要的。如果我們把現有的一切根據地都丟了，只要我們有了東北，那么中國革命就有了鞏固的基礎。”美英方面亦認為：“國黨最大危險，莫如共黨全力挺進東北，借蘇聯暗中掩護占據東北，利用日軍武器武裝軍隊。”（劉武生：《從延安到北京——解放戰爭重大戰役軍事文獻和研究文章專題選集》，88頁，北京，中央文獻出版社，1993；《毛澤東文集》第3卷，410—411頁；《中情部關于東北問題的通報》，1945年9月20日。）因此，不僅是國共兩黨將東北作為爭奪勢力地盤的重點地區，美蘇兩國也因各自的利害關系而參與其間，圍繞著東北問題，三國四方牽扯糾纏，上演了一幕又一幕大劇，使東北局勢的發展演變成為戰后最為國內外關注的焦點之一。

日本宣布投降后，1945年8月31日，國民黨中常會暨國防最高委員會通過了《收復東北各省處理辦法綱要》，決定在長春設立軍事委員會委員長東北行營，“處理東北各省收復事宜”，并“就近指揮監督東北各省區內行政機關”，同時將東北行政區劃改為遼寧、安東、遼北、吉林、松江、合江、黑龍江、嫩江、興安九省。（《國民政府公報》，1945年9月4日，南京。）其后，任命熊式輝為東北行營主任，并兼政治委員會主任委員，張嘉璈為經濟委員會主任委員，蔣經國為外交特派員，關麟徵（后為杜聿明）為東北保安司令長官。10月1日，蘇聯駐華大使彼得羅夫通知中方，蘇軍已開始自東北撤離，并將于11月底撤完，請中方接收人員到長春與蘇軍統帥接洽接收事宜。國民黨對東北的接收似乎有個順利的開端。

但實際情勢的發展完全不如國民黨之預期。10月12日，熊式輝、張嘉璈、蔣經國等接收大員飛抵長春。次日，熊式輝等與蘇軍總司令馬林諾夫斯基首次會見，馬氏對國民黨最關心的海運部隊在東北登陸等問題作出了否定的答復。此前，由于國民黨決定以美國艦船運送軍隊前往東北，使蘇聯疑心美國將介入其傳統勢力范圍東北的事務，因此拒絕國民黨軍隊在東北各港口登陸，而此時中共軍隊已經占領了山海關，阻斷了國民黨軍進入東北的陸路通道，并在東北迅速發展其勢力范圍。國民黨原本寄希望于根據中蘇條約，在蘇聯協助下接收東北，對具體接收方案并未詳加考慮。熊式輝等到東北后才發現，在中共已經進入東北的情況下，沒有軍隊隨同的接收事事處處受到牽制，實等于無，而蘇聯的態度完全出乎國民黨的意料，使國民黨措手不及，極為被動。雖經與蘇方多次交涉，蘇聯拒絕國民黨軍在東北登陸的立場毫無松動。不僅如此，自10月下旬起，蘇方對國民黨的態度，“顯有急激之變化”。25日，蘇軍搜查了長春國民黨黨部，還一度切斷了行營電話，同時放任中共在東北的發展。11月5日，馬林諾夫斯基告訴熊式輝，蘇方對國民黨軍登陸事“不能負責”，蘇軍“撤退后之地方情形，蘇方概不負責，亦不干涉”。熊式輝深感事態嚴重，因此報告蔣介石，建議由外交部或蔣介石本人與蘇方直接交涉，“請蘇方對于東北措施，重行考慮，加以改善”。（《中華民國重要史料初編——對日抗戰時期》第7編第1冊，126—127、138、141—142頁，1981。）

由于蘇聯對國民黨東北接收的不合作態度以及中共已在東北有相當發展的現實，國民黨無法如預期順利接收東北，其黨內對如何接收東北也有種種不同意見。張嘉璈等主張繼續外交交涉，作“忍耐為有限度之妥協”，以求得蘇聯對國民黨接收東北的諒解與協助。但主持外交政策的宋子文與王世杰擔心過度妥協將背上罵名，而且也無法預知妥協至何程度才能得到蘇聯的協助，因此否決了這一方案。軍令部部長徐永昌等主張中斷中蘇交涉，將東北問題公諸國際，首先集中兵力解決華北問題。但是對蘇決裂不僅使接收東北將更加遙遙無期，而且蘇聯放手支持中共在東北發展的前景也使國民黨擔憂不已，因此從中央的宋子文、王世杰，到東北的熊式輝、張嘉璈、蔣經國等都反對此案，認為不可輕易放棄東北。杜聿明等軍事將領主張立即循陸路打進東北，乘中共軍隊立足未穩，先解決東北問題，但國民黨此時可用于進攻東北的兵力有限，增援需時，在蘇軍尚未撤退之時，打進東北亦須承擔相當的外交風險，此案因此未被采納。