上述方案既不可行，蔣介石只能重新考慮東北接收計劃。11月7日，蔣決定“先收復(fù)關(guān)內(nèi)與內(nèi)蒙，而后再圖東北”。13日和14日，蔣介石召集陳誠、白崇禧、何應(yīng)欽、王世杰、張群、熊式輝等討論東北局勢，通過暫時擱置東北問題、撤退行營的決定。14日，蔣介石函告在長春的蔣經(jīng)國：“照目前局勢以及根本之計，只有將東北行營遷移于山海關(guān)，決由山海關(guān)循鐵道進(jìn)入東北之一途，而對蘇聯(lián)仍與之繼續(xù)周旋，不取決裂形勢，不過明示其我政府在事實上已無法接收東北，行使主權(quán)，故不得不遷移行營地點，暗示其責(zé)任在彼而不在我也。”15日，外交部照會蘇聯(lián)駐華大使館稱：茲因運(yùn)兵至東三省事，遭遇諸種阻礙，以致東北行營及其隨行赴東北接收各項行政之人員，不能達(dá)成其任務(wù)，故中國政府決定，東北行營全體遷移至山海關(guān)，派行營副參謀長董彥平為軍事代表，在馬林諾夫斯基元帥之總司令部所在地，隨同進(jìn)止，以資聯(lián)系。（《總統(tǒng)蔣公大事長編初稿》卷五（下），878頁；《中華民國重要史料初編——對日抗戰(zhàn)時期》第7編第1冊，146—147頁。）至此，國民黨接收東北計劃遭受重大挫折。

與國民黨接收東北之受挫相比，中共對東北的經(jīng)營則相當(dāng)成功。抗戰(zhàn)剛剛勝利，中共冀熱遼軍區(qū)即派第16軍分區(qū)司令員曾克林率領(lǐng)4000多人，于1945年8月底從山海關(guān)以北繞道進(jìn)入了東北，并在30日占領(lǐng)山海關(guān)，卡住了由陸路出關(guān)之必經(jīng)咽喉要道，占據(jù)了進(jìn)入東北的天時與地利。此時，因為蘇軍尚未完全控制東北，東北情況還不明朗，中共對能否大舉派軍隊進(jìn)入東北一時尚不能斷定，因此中共的態(tài)度較為謹(jǐn)慎。但先期進(jìn)入東北的中共人員傳回的情報，對中共在東北的發(fā)展前景均持樂觀態(tài)度。中共判斷蘇聯(lián)雖因中蘇條約有將東北交給國民黨之義務(wù)，但對中共的活動“將會采取放任的態(tài)度并寄予偉大之同情”，而且國民黨在東北向無基礎(chǔ)，調(diào)派軍隊困難多多，中共“有很好的機(jī)會爭取東三省和熱、察”。因此，中共對進(jìn)軍東北的態(tài)度趨向積極，增加派往東北的部隊和干部數(shù)量，并要求迅速出發(fā)，以非正式方式進(jìn)入東三省。（《中共中央文件選集》第15卷，257—258頁。）

9月中旬，中共決定了“向北發(fā)展，向南防御”的戰(zhàn)略方針，由此使進(jìn)軍并經(jīng)營東北成為中共戰(zhàn)后戰(zhàn)略布局中最重要的一著棋。為了經(jīng)營東北，中共決定組成由彭真任書記的東北局，并先后派林彪、羅榮桓、高崗、陳云、張聞天、李富春等，包括4位政治局委員、20位中央委員和候補(bǔ)中央委員，占中共七屆中央委員近1/3的高級干部前往東北。9月18日，中共在東北的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)——東北局負(fù)責(zé)人彭真、陳云等到達(dá)沈陽。當(dāng)時正值蘇聯(lián)對國民黨企圖依靠美國海運(yùn)部隊接收東北不滿，并對國民黨的接收行動有所阻撓。彭真等在與蘇方交涉后報告中共中央：蘇方已下最后決心，大開前門，此間家務(wù)全部交我；他們建議中央下最大決心，立即從各區(qū)抽調(diào)主力趕進(jìn)，用盡一切辦法控制此間；認(rèn)為這是決定全局的一環(huán)，寧肯犧牲其他地區(qū)，使之化為游擊區(qū)，即使暫時喪失都值得。 （《彭真?zhèn)鳌肪帉懡M：《彭真年譜》上卷，292頁，北京，中央文獻(xiàn)出版社，2002。）中共因此進(jìn)一步堅定了向東北發(fā)展的決心，調(diào)派大批部隊日夜兼程趕赴東北，而此時國民黨接收東北的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)——東北行營尚在組建之中，東北尚無國民黨的一兵一卒。到1945年底，中共出關(guān)部隊總數(shù)已近11萬人，其中以山東軍區(qū)6萬余部隊為出關(guān)主力，其他還有新四軍第3師3萬余人，以及部分陜北、冀中、晉綏的部隊，還有2萬干部，加上到東北后擴(kuò)充的部隊，中共在東北已有13個軍區(qū)3個縱隊5個師17個旅，共27萬余人。1946年1月14日，中共東北人民自治軍改稱“東北民主聯(lián)軍”，林彪任總司令，彭真任第一政委，羅榮桓任第二政委。在蘇聯(lián)的支持與默許下，中共先后成立了濱江、奉天、安東、遼北、黑龍江、合江、嫩江省政府和大連、哈爾濱市政府，控制了東北近一半的縣份，初步建立了一套自上而下、相當(dāng)完整的黨政軍領(lǐng)導(dǎo)體系。中共進(jìn)軍東北之迅捷效能與國民黨接收東北之遲緩?fù)享城〕蓪Ρ龋p方戰(zhàn)后經(jīng)營東北之成敗得失亦于此可知。

國民黨在接收東北情勢不利，被迫撤退行營之后，一方面在外交上繼續(xù)與蘇聯(lián)交涉，并取得些微進(jìn)展，接收了若干省市的行政權(quán)；另一方面嘗試以武力打入遼西走廊，為未來的武力進(jìn)軍預(yù)作部署。10月間，國民黨第13軍、52軍在美軍運(yùn)輸和掩護(hù)下，于秦皇島登陸，迫近山海關(guān)。蔣介石命令杜聿明首先占領(lǐng)山海關(guān)，以控制出關(guān)交通線。中共認(rèn)為，如能將山海關(guān)控制在手，在蘇聯(lián)不許國民黨軍于東北各港登陸的情況下，即可將國民黨軍拒于東北之外，而由中共獨(dú)占東北。因此，中共中央多次指示東北局，改變過去分散發(fā)展的方針，守住東北門戶，爭取時間，“竭盡全力霸占東北，萬一不成，亦造成對抗力量，以利將來談判”。（《彭真文選》，634頁，北京，人民出版社，1991。） 國共在東北的武裝沖突因此而不可避免。

國民黨第13軍、52軍共7萬余人，均為美械裝備，而中共防守山海關(guān)的部隊只有6個團(tuán)1萬余人，無論人數(shù)與武器裝備均遠(yuǎn)不如國民黨軍。杜聿明令2個師對山海關(guān)進(jìn)行正面攻擊，2個師迂回攻擊山海關(guān)側(cè)背，2個師為預(yù)備兵團(tuán)，自11月15日上午起，首先向山海關(guān)側(cè)翼九門口和義院口攻擊并占領(lǐng)之；次日，又向山海關(guān)正面發(fā)起攻擊。中共部隊經(jīng)過一天的抵抗，無力支持，當(dāng)晚撤離陣地。杜聿明隨即下令國民黨軍沿鐵路和公路快速向前推進(jìn)，19日占領(lǐng)綏中，22日占領(lǐng)興城、錦西與葫蘆島，26日占領(lǐng)錦州。受命指揮東北部隊的林彪認(rèn)為，部隊疲憊渙散，戰(zhàn)斗力甚弱，不宜與國民黨軍硬拼，因此并未部署堅守，而是率主力退往遼西。此時正值國民黨撤退東北行營，蘇聯(lián)出于外交戰(zhàn)略之考慮，對中共在東北的活動有所限制，中共“霸占東北”的戰(zhàn)略無法實現(xiàn)，中共中央同意林彪的部署，并在28日電告東北局：“我主力初到，且甚疲勞，不能進(jìn)行決戰(zhàn)……又東北問題已引起中、美、蘇嚴(yán)重的外交糾紛，蘇聯(lián)由于條約限制，長春鐵路沿線各大城市將交蔣介石接收，我企圖獨(dú)占東北，無此可能……目前你們應(yīng)以控制長春路以外之中小城市、次要鐵路及廣大鄉(xiāng)村為工作重心。”（《中共中央文件選集》第15冊，447頁。）

國民黨軍占領(lǐng)錦州后，杜聿明對繼續(xù)前進(jìn)躍躍欲試，他向蔣介石請調(diào)10個軍，夸口可在3個月解決東北問題，然后再回師華北，肅清察綏。蔣介石因?qū)μK聯(lián)的態(tài)度沒有把握，惟恐出關(guān)部隊“中途再受其脅制，陷于進(jìn)退維谷之境”，因此對杜部的進(jìn)止“特別慎重”。一些國民黨高級將領(lǐng)，如白崇禧、徐永昌等亦認(rèn)為“欲保東北，必先固平津，欲固平津，必先定熱察”，“東北軍事因運(yùn)輸困難，增援補(bǔ)給均屬不易，加以關(guān)內(nèi)綏包之圍未解，奸匪主力尚未擊破”，因此，杜部“后援不繼，側(cè)背暴露，似不可過于深入”。他們建議“此刻只能鞏固錦州”，同時“應(yīng)速增兵沿平綏路，先占南口、萬全，速解綏包之圍”，“竭力打通徐州以北之津浦段，以便運(yùn)輸及肅清冀魯之匪”。美國顧慮與蘇聯(lián)的關(guān)系，對國民黨軍此時進(jìn)入東北亦不表示支持，魏德邁建議蔣介石應(yīng)該首先控制華北。美國軍事顧問認(rèn)為，全面接收東北之前提為：華北已告穩(wěn)定，蘇聯(lián)態(tài)度友好，國共沖突保持現(xiàn)狀。具體實施須先控制華北要點及交通要線，使用兵力至少需15個師，并有詳盡之運(yùn)輸補(bǔ)給計劃方可進(jìn)行。蔣介石因此不得不暫停對東北的進(jìn)攻，嚴(yán)令杜聿明：“我軍進(jìn)駐錦州后，應(yīng)先占領(lǐng)義縣及其以西地區(qū)，建立周圍強(qiáng)固工事，嚴(yán)防朝陽方面之來襲擊也。待占義縣后，切實整頓后方交通線路，非有命令，不得向大凌河以東地區(qū)進(jìn)占。”（《蔣中正總統(tǒng)檔案·革命文獻(xiàn)·戡亂時期（接收東北與對蘇交涉）》上（二）第1冊，224、240、279—280、287—288頁。）國民黨軍暫時停止于錦州附近，東北問題轉(zhuǎn)入外交與政治斗爭。

國民黨在東北接收不利，遂企圖尋求美國的幫助。11月17日，蔣介石致電杜魯門稱：“當(dāng)前之東北局勢不僅危及中國之領(lǐng)土完整與統(tǒng)一，實已構(gòu)成東亞和平與秩序之重大威脅。竊意此種局勢，需待中美雙方之積極的與協(xié)調(diào)的動作，以防止其繼續(xù)惡化。”駐美大使魏道明也對杜魯門表示：“東北問題不能視為中國問題，乃系整個世界問題之一面……望美國盡量與吾人可能之協(xié)助。”但美國雖不滿意蘇聯(lián)在東北的作為，也對國民黨給予了如運(yùn)兵等有限的支持，但美國深知東北于蘇聯(lián)之切身利害關(guān)系，不希望自己過多卷入，以避免與蘇聯(lián)發(fā)生直接沖突。因此，杜魯門只能表示對“蘇聯(lián)此種態(tài)度，甚為失望”，對國民黨的求援“頻表同情”，然并未再有進(jìn)一步的行動。但無論如何，國民黨撤退東北行營的舉動還是給了蘇聯(lián)一定的壓力，在當(dāng)時的國際背景下，蘇聯(lián)也要顧忌條約義務(wù)和與美國的關(guān)系，從而對國民黨作出緩和姿態(tài)。11月17日，蘇聯(lián)駐華大使照會外交部，表示蘇軍“對于中國政府將予應(yīng)有之協(xié)助”，對于中共部隊“未曾予以任何幫助”。 （《中華民國重要史料初編——對日抗戰(zhàn)時期》第7編第1冊，149、153—156頁。）與此同時，據(jù)中共東北局向中共中央的報告：“長春路沿線及城市全部交蔣，有紅軍之處不準(zhǔn)我與頑作戰(zhàn)，不準(zhǔn)我存在，必要時不惜武力將我驅(qū)散。”中共中央為此指示東北局：蘇聯(lián)“既如此決定，我們只有服從，長春路沿線及大城市讓給蔣軍，我們應(yīng)作秘密工作布置”，要求“迅速在東滿、北滿、西滿建立鞏固的基礎(chǔ)”，作長久打算。（黃瑤：《羅榮桓年譜》，462頁，北京，人民出版社，2002；《中共中央文件選集》第15冊，431、434頁。）11月23日，東北局撤離沈陽，進(jìn)駐本溪。但中共中央和東北局之間以及東北局內(nèi)部，對東北形勢的估計各有不同。東北局在關(guān)于今后工作的指示中，仍提出在尊重蘇聯(lián)外交政策及照顧蘇聯(lián)國際信用的條件下力爭大城市，并在中共中央指示以中小城市、次要鐵路及廣大鄉(xiāng)村為工作重心后，保持了城市與農(nóng)村工作并重的局面。當(dāng)年底，劉少奇電告彭真：“你們今天必須放棄爭取東北大城市的任何企圖。……你們今天的中心任務(wù)，是建立可靠的根據(jù)地，站穩(wěn)腳跟。”（《劉少奇選集》上卷，374頁。）毛澤東則在給東北局的指示中提出：“我黨現(xiàn)時在東北的任務(wù)，是建立根據(jù)地，是在東滿、北滿、西滿建立鞏固的軍事政治的根據(jù)地。”（《毛澤東選集》縮印合訂本，1075—1076頁。）這些指示的精神被概括為“讓開大路，占領(lǐng)兩廂”，以中共擅長的建立農(nóng)村根據(jù)地的戰(zhàn)略與國民黨爭奪東北。

東北行營撤退后，國民黨對如何處理與蘇聯(lián)的關(guān)系也無明確定論。國民黨能否順利接收東北的關(guān)鍵在于蘇聯(lián)的態(tài)度，如蔣經(jīng)國給他父親的信中所言：“蘇方對我國如不能諒解，則東北不但今日，即今后亦不得安定。蓋蘇聯(lián)對于所謂道義感情，并不重視，所要求者，乃現(xiàn)時之利益也。”東北是蘇聯(lián)的“現(xiàn)實利益”所在，自然不會輕易交由具有美國背景并與蘇聯(lián)有交惡歷史的國民黨接收。如何才能消除蘇聯(lián)對國民黨的疑慮，蔣經(jīng)國認(rèn)為：“大問題之處理，既不可意氣用事，亦不可專講面子，而必須走一步是一步，爭一點是一點也。”（《總統(tǒng)蔣公大事長編初稿》卷五（下），876—877頁；《蔣經(jīng)國自述》，165頁，長沙，湖南人民出版社，1988。） 但蔣介石沿用其傳統(tǒng)思維，寄希望于蘇聯(lián)撤軍后用武力解決問題，如此一來，國民黨對東北問題表現(xiàn)消極，只有張嘉璈和蔣經(jīng)國還在做著對蘇外交的努力。12月30日，蔣經(jīng)國抵達(dá)莫斯科與斯大林會談，他代表蔣介石表示，希望雙方彼此諒解，加強(qiáng)關(guān)系，并請斯大林勸告中共與國民黨合作。斯大林則反復(fù)表示，蘇聯(lián)不干涉中國內(nèi)政，支持國民政府，但在東北問題上，斯大林沒有作出任何使國民黨滿意的承諾。蔣經(jīng)國此行可謂一無所獲。

國民黨撤退東北行營后，于11月底與蘇聯(lián)達(dá)成協(xié)議，決定蘇軍延期1個月至12月底撤離；至12月底，又將蘇軍撤離時間再延至次年2月1日，從而緩解了蘇軍立即撤離而國民黨軍未至、東北將由中共接管的尷尬局面。蘇聯(lián)還同意國民政府接收東北若干城市與省份的行政權(quán)力，國民黨因此先后接收了長春、沈陽、哈爾濱、四平、齊齊哈爾市和遼北、松江、嫩江省，但因為沒有武裝隨行，國民黨接收人員大多坐困于這些所謂接收省市，無法真正開展工作。