第二節 計劃層層加碼導致投資規模失控

一、決策與計劃的層層加碼

在“大躍進”的浪潮中，國家計劃部門逐步提高指標，從中央到地方普遍推行三本賬制度，導致各地區、各部門在制定計劃時層層加碼、追求高指標。國家經委時任領導認為，工業增長速度還可以更提高一些。因為有高漲的群眾生產積極性，材料上大體有保證，國家也需要。經委編的年度計劃草案很難滿足地方同志的要求，準備實行兩本賬的辦法，中央一本賬，地方一本賬。毛澤東在《工作方法六十條（草案）》中則提出建立生產計劃三本賬。中央兩本賬，一本是必成的計劃，這一本公布；第二本是期成的計劃，這一本不公布。地方也有兩本賬。地方的第一本就是中央的第二本，這在地方是必成的；第二本在地方是期成的。評比以中央的第二本賬為標準^[2]。推行“兩本賬”或“三本賬”，本是為了在完成國家計劃之外，充分發揮各級單位的積極性，通過實行新的計劃管理方式保證按時或超額完成計劃，但“兩本賬”或“三本賬”制度也導致了基本建設計劃的層層加碼，刺激了基建投資的惡性膨脹。

1958年以后編制的年度基本建設計劃，由于采用兩本賬的方法，計劃指標層層加碼，投資規模惡性膨脹。1957年8月，全國計劃會議確定的年度基本建設投資控制數為116億元，只比1957年預計執行數增長8.7%。同年11月的計劃會議將1958年的計劃數修訂為130.5億元，比原來提出的控制數字增加13.4億元。1958年2月全國人大一屆五次會議通過的1958年度國民經濟計劃，基本建設投資確定為145.8億元，比1957年預計執行數增長17.8%。國務院指出，這是國家的第一本賬，各省、市、自治區和各部門要在此基礎上再編制1958年計劃的第二本賬。3月的中共中央成都會議提出了1958年計劃的第二本賬，其中基本建設投資達到175億元，比人大一屆五次會議批準的計劃增加29.2億元。年末實際完成基本建設投資269億元，比成都會議確定的目標增長了53.7%。這導致積累率的大幅上升，由上年的24.9%提高到33.9%。

1958年8月，在北戴河政治局擴大會議上，1959年的投資計劃安排的是500億元，一開始就把盤子定高了。12月黨的八屆六中全會（武昌會議）已經覺察到指標過高的問題，提出要反對浮夸，基建投資由500億元降為360億元。1959年4月黨的八屆七中全會（上海會議）繼續調低，減為260億～280億元。后來發現物資緊張，8月在八屆八中全會（廬山會議）上又縮減為248億元。但9月以后在“反右傾、鼓干勁”的影響下，又追加投資13.6億元，加上上年結轉的投資20億元，投資規模仍達281億元，重新回到4月上海會議的水平。年末完成的基本建設投資總額達到349.7億元，比上年增加30%；全年施工的大中型項目達到1361個，雖然比上年減少226個，但比1957年增加369個；積累率由上年的33.9%，又上升到43.8%，成為建國十年來最高的一年。

1960年4月，全國人大二次會議通過的1960年的計劃指標，鋼為1840萬噸，已比1959年增長38%，煤炭為4.2億噸，鐵路貨運量為7.2億噸，國家預算內基本建設投資325億元（不包括地方自籌的60億元），當年施工的大中型建設項目1520個。這是中央政府的第一本賬。同年5月10日，國家計委、國家建委、國家經委提出了第二本賬，鋼產量提高到2040萬噸，煤炭4.6億噸，鐵路貨運量7.6億噸，基本建設投資擴大到382億元，基本建設投資比第一本賬高出57億元。5月30日，中共中央批準并轉發了“三委”的第二本賬的計劃安排。而作為黨內必須確保完成和超額完成的第一本賬，要求各部門和各地區立即抓緊時間組織執行，以此為準來安排和檢查工作。因此，雖然第二本賬對外沒有公布，但對中央各部來說，卻是必須完成的賬。

除了中央政府的第一、二本賬外，各部又有第三本賬，即各部的期成賬。治金部的第三本賬，鋼產量為2200萬噸。相應的，煤炭第三本賬為4.7億噸，鐵路貨運量的第三本賬為8億噸。基本建設投資自然要大大超過。到1960年6月份，全國實際施工的大中型項目1500個，投資規模450億元，比第二本賬安排的基本建設投資還多50億元。因此，8月，國家計委、國家建委只好建議縮短基本建設戰線，把國家第二本賬由382億元壓縮到344.8億元，停建和緩建的限額以上項目299個，減少567個單項工程。當時，由于經濟工作中“左”的指導思想并未從根本扭轉，措施沒有真正貫徹實施，壓縮后的投資規模仍然很大。1960年，實際完成的基本建設投資總額達到388.7億元。基本建設投資占國民收入總額的比重達到31%，是建國以來最高的一年。全年施工的大中型基本建設項目多達1815個，比上年增加454個，這一年的積累率仍高達39.6%^[3]。

“兩本賬”的方法，一方面，名義上有計劃，實則無計劃可言。中央有中央的計劃，地方有地方的計劃，中央的計劃與地方的計劃相互之間失去了約束力。另一方面，“兩本賬”的計劃方法，只考慮了中央與地方的關系，沒有考慮部門與企業之間的合理關系，各部門之間的第二本賬也沒有考慮部門之間的相互協調關系，從而失去了部門之間、地區之間的協同，導致國民經濟重大比例關系嚴重失調。“兩本賬”的計劃方法，本意是為了發揮地方積極性，結果造成嚴重的分散主義。