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一、治理不等于統治加管理

漢語中的“治理”一詞,早在戰國時代就已出現。《荀子·君道》有曰,“明分職,序事業,材技官能,莫不治理”;而《韓非子·制分》則曰,“是故夫至治之國,善以止奸為務。是何也?其法通乎人情,關乎治理也”。不過這個詞語在那時還算不上一個有較為明確內容和得到廣泛認同的專業詞語,所以不必把現在專業性的治理術語與古代先賢論著掛鉤,更不能說那個時代已經構建起當今意義上的治理體系和相關制度。后來,漢語中的這個詞語還被用來形容帝王的工作,譬如《明史》就說崇禎皇帝“憂勤惕厲,殫心治理”,但應該沒有哪個嚴肅學者認為這里指的是現代治理。

當代最早在學術領域有意識、專業性地使用治理(gover-nance)這一英文單詞的,很可能是諾貝爾經濟學獎獲得者奧利弗·威廉姆森(Oliver Williamson,1975)。他在20世紀70年代中期出版的著作中,把市場機制和層級體制都視為一種治理,將治理與交易成本、交易秩序聯系在一起,并提到了科斯、哈耶克等學者關于交易和秩序的思想。可以看出,他所探討的治理,似乎出于對達成交易和實現良好秩序的思考。后來,威廉姆森(1996)又發表專著,系統地闡述了治理的概念、機制和適用性,譬如他把企業視為一種治理結構(governance structure),并強調了治理在風險緩解方面的功能,也重申了治理在追求良好秩序方面的作用。大約從20世紀八九十年代開始,這個英文單詞被更多學者使用。

將治理這個概念和理念從學術界帶入政策界、輿論界及公眾視野的機構,應該是世界銀行。1989年,世界銀行(World Bank,1989)發布了題為《撒哈拉以南非洲:從危機到可持續增長》的研究報告,認為該地區貧困難脫、增長乏力,主要源于治理危機,譬如,國家缺乏基本透明度和法律規范、官員濫用權力及嚴重腐敗、政府切斷了民眾和社團的參與渠道。三年之后,世界銀行(1992)又發布了《治理與發展》研究報告,提出了良好治理的分析框架,包括透明度、權力制衡、法治、公民權利的表達等。這些研究報告及主要內容,連同其他機構的相關研究和推介,產生了巨大的國際影響,從而使治理這個詞及其基本內涵在全球范圍內被廣泛接受。這尤以聯合國全球治理委員會(Com-mission on Global Governance,1995)對治理的描述最為典型:治理是不同利益方得以參與、協調并形成共同行為的過程,治理的改善主要應該從制衡、參與、透明度、信息真實性、可問責性等維度推進。

從威廉姆森最初的學術分析,到不久之后發展為全球范圍內的政策框架,治理的概念至今已經基本成型,并得到了廣泛認可。并且毫無疑問的是,治理顯然不同于管理(manage)、統治(rule)、管制(regulate)、控制(control)、維護(maintain)等概念,也不是這些概念的簡單綜合,盡管它與這些概念有一些關聯。正如英國著名學者羅茲(2020)在綜述性總結中指出的,盡管“治理”似乎具有太多含義,但我們仍然可以給出一個規約性界定,即它意味著組織間的相互依賴,成員之間的連續互動和資源交換,相互博弈及建立規則,高度自治和自組織,分權的普遍化;治理的出現,在很大程度上是為了應對在長期以來形成的習慣性“統治”中遇到的種種新挑戰,包括社會多元化和訴求多樣化、來自普通人對控制權和等級觀的蔑視、對自由選擇和公平競爭的崇尚、問責意識的興起等。總而言之,羅茲區分了當代的治理與傳統的統治、剛硬的管控,強調治理是一個更具“包容性的現象”。他還認為,治理是一種秩序,這種秩序“不是由高層強加的”。

治理的理念在企業領域似乎有著更劇烈的影響,公司治理這門新興的學科和社會運動從而興起。事實上,大約從20世紀80年代開始,就有越來越多的學者對大企業管理層濫用權力、違背和侵犯股東利益,特別是攫取遠離控制權的小股東利益的問題傾注了關切。譬如,經濟學家法瑪(Fama,1980)在他的著名論文中,從代理和控制權角度,論述了實際上屬于公司治理層面的一個重大問題,即如何約束管理層的權力,強調了董事會作為投票決策機構發揮作用的重要性。而管理學家龐德(2001)直接從公司政治機制的角度來分析公司治理,認為公司治理圍繞權力分配而展開。他把權力集中于管理層的公司稱為管理型公司(managed corporation),把權力得到合理分配、多元化利益得到適當維護的公司稱為治理型公司(governed corporation),這類公司的股東、董事會表現出責任感,從而參與決策和監督,并與管理層進行必要合作。而從20世紀90年代開始,出現了一些推動公司治理運動的重要文件,如1992年發布的《卡德伯里報告》(Cadbury Re-port)、1995年發布的《格林伯里報告》(Greenbury Report)、1998年發布的《漢普爾報告》(Hampel Report)等。這些文件引入了更加技術化的議題,譬如《卡德伯里報告》強調了增強董事會獨立性的重要意義,特別是強調主要由非執行董事構成的審計委員會應該致力于建立健全公司的財務披露和內控制度;《格林伯里報告》就董事的薪酬、待遇問題提出了分析和建言,強調應該防止董事職位成為少數人養尊處優、不盡責任的虛位;《漢普爾報告》則綜合并深化了上述兩份報告的論述,指出提高股東參與意識和行權責任的重要性。概而言之,這幾份報告關于公司治理的關注點有如下幾個方面:董事會必須發揮作用,引入外部或獨立董事,防止管理層濫權和內部人控制,鼓勵小股東采取積極行動,對上市公司實行強制的透明度要求和信息真實性要求,強化財務紀律和財務責任,將管理層薪酬與長期業績掛鉤。這幾份報告對后來的公司治理最佳實踐的推進起到了重要作用。

大約從同一時期開始并持續至今,經濟合作與發展組織(OECD)以及后來的二十國集團(G20)也陸續發布了幾個版本的《公司治理原則》,涵蓋了董事會責任、股東權利保護、利益相關者訴求、投票機制、信息披露等內容。特別是OECD(1999)于世紀之交發布的首份《公司治理原則》,奠定了公司治理的基本框架,被世界上許多國家接受,并成為此后不少國際組織和國家機構勾畫治理圖景的藍本。2023年,G20和OECD(2023)發布了最新的《公司治理原則》,強調股東行使權利、董事會進行監督、法治體系發揮作用的重要性。

顯而易見,即使在公司治理這樣的“微觀”領域,治理的概念與理念也截然不同于管理、管控。正如《卡德伯里報告》區分的那樣:公司治理關注的并不是公司的業務本身,那是管理事務,治理則是要對管理者進行監督、規制和問責,因此,所有公司既需要管理,也需要治理。[1]在其他領域,譬如公共領域、社會領域、非政府組織領域,只要是稍微熟悉治理知識、稍有國際視野的研究者和實踐者,當他們提起和論及治理的時候,都不會把治理的概念與管理、管控的概念混淆。恰恰相反,治理是以合理方法和合適機制對集權管理、過度管控的否定,特別是對主要管理者和控制者的約束、監督和問責。

而且,學者在談論治理的時候,特別是在論述公司治理的時候,往往把對于這個概念和這種理念的學術探討至少回溯到1976年詹森和麥克林(Jensen and Meckling,1976)關于委托代理理論(principal-agent theory)的論文。這兩位經濟學家將公司股東與高管及執行董事等人之間的關系概括為委托代理關系,并指出,在很多時候,特別是在所有權與控制權相分離的情形下,代理人的行為傾向和利益導向與委托人之間存在較大偏差,因此從實現委托人利益的角度看,存在著代理成本。不少學者還會將所有權與控制權相分離的研究源頭,追溯到伯利和米恩斯(Berle and Means,1932)于20世紀30年代的開創性著作,他們在這部著作中指出了管理層漠視股東利益,而熱衷于自利和卸責等現象。如今,委托代理理論已經成為治理領域的基本理論之一,并被廣泛引用,不但在公司領域是這樣,在其他領域也是如此。譬如美國學者凱威特和麥卡賓斯(Kiewiet and Mccubbins,1991)就直接將民眾與政府之間的關系定義為委托代理關系,他們認為,一個地方的普通民眾不但是整個國家的委托人的一部分,也是本地政府的委托人。值得指出的是,在英文中,principal這個詞還含有主角、主人、本人的意思。因此,治理中的委托代理思維蘊含著非常清晰的主從關系。這種主從關系思想與我國古代的一些重要思想,譬如“民貴君輕”思想,即孟子提出的“民為貴,社稷次之,君為輕”思想,以及“民水君舟”思想,即《荀子》中的“君者,舟也;庶人者,水也。水則載舟,水則覆舟”,還有“民本”思想,即《尚書》中“民惟邦本,本固邦寧”的表述,都有著本質區別。

總的來看,治理概念的引入和風靡,絕不是學者和國際機構刻意標新立異、博取眼球,而是在新的時代背景下,表達一種對權力、利益和責任模式的新思考和新強音。與荀子和韓非子的時代恰恰相反,現代治理絕對不等于統治加管理。以直觀的望文生義來理解治理,以文字組合方式來解釋治理,都可能誤入歧途。治理正視利益和訴求的多元化、分散化,將在統治加管理時代的弱勢利益者納入治理架構,特別是重視遠離控制權的普通人(譬如公司中的小股東、社會中的普通民眾)的正當利益與合理訴求,傾向于通過提高參與度、開放性和運作透明度,增進分權制衡和問責約束,建立激勵相容和委托代理規則等方式,提高體系的效率性、公正性、穩健性。簡而言之,如果將統治加管理視為獨治,將治理視為共治,大致是正確的,盡管這樣的理解并不完整。當然,共治在技術上比獨治更加復雜、更加煩瑣,所以治理的推進一方面是大勢所趨,另一方面也不會一帆風順。

不過,在我國的話語體系中,特別是在文件話語體系中,“治理”一詞有著比較豐富和復雜的含義。在改革開放早期,國家也曾使用“治理”這一用語,譬如1988年十三屆三中全會提出的“治理整頓”,顯然把治理與整頓嚴密地聯系在一起,并且明確指出,治理經濟環境,主要是壓縮社會總需求,抑制通脹;整頓經濟秩序,就是要整頓當時經濟生活中特別是流通領域出現的各種混亂現象。[2]而到了2013年,十八屆三中全會提出,全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化。[3]2019年,十九屆四中全會則詳細闡述了治理體系與治理能力現代化的命題,并鄭重強調,加強系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理,把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能,為實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢提供有力保證。[4]


[1]請參見Cadbury Sir Adrian,1992. Report of the Committee on the Financial Aspects of Corporate Governance,Gee & Co. Ltd,London。

[2]十三屆三中全會公報請見國務院官網:https://www.gov.cn/govweb/test/2008-07/02/content_1033668.htm。

[3]十八屆三中全會公報請見中國政府網:https://www.gov.cn/ducha/2015-06/09/content_2877546.htm。

[4]十九屆四中全會公報請見中國政府網:https://www.gov.cn/xinwen/2019-10/31/content_5447245.htm。

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