序言

進入新世紀，我國社會正處于歷史性的深刻變化之中，經濟迅速發展，社會結構性矛盾十分突出，城市與鄉村、經濟發展與社會建設不均衡。這一矛盾在經濟最為活躍的廣東省表現得尤其明顯。地方主政者積極探索如何走出結構性困境的方略。位于廣東西北山區的云浮市在這一探索中走在前面。2010年，應云浮市主政者邀請，我們到云浮進行調查，為地方探索提供理論支持。

云浮的探索是總體性的。我們對云浮探索經驗進行了總結，并于2012年出版了《再領先一步：云浮探索》一書。1980年代，廣東成為改革開放的先行者。美國著名學者傅高義在實地考察基礎上，寫下著名的《先行一步：改革中的廣東》。當時的先行主要是經濟發展。《再領先一步：云浮探索》一書則展示了云浮在統籌城鄉發展、統籌經濟發展與社會建設方面取得的突破性進展。

云浮探索的重要內容之一是實施美好環境與和諧社會共同締造行動。這一行動主要是解決改革開放以來社會建設相對滯后的問題。在解決這一問題的過程中推動了基層治理理念和方式的轉變。社會建設需要投入。但按照過往的方式，僅僅依靠政府投入，力量有限。地方主政者將“共同締造”的理念與方法引入地方施政過程，提出政府、社會與群眾結合，形成“決策共謀、發展共建、建設共管、成果共享”的機制。美好環境與和諧社會共同締造行動本來只是一項改造人居環境的行動，但在實施過程中推動了基層治理創新，并成為地方建構新的治理格局的行動自覺。這就是由過往單一的政府管理轉變為政府、社會與群眾共同參與的治理。這一創新無疑是深刻的，且具有開創性意義。

事物的價值是在實踐過程中展示的。隨著時間的推移，云浮以共同締造推進基層治理創新的價值日益凸顯，其領先一步的探索性日益突出，為中央頂層設計提供了地方經驗，成為全國性決策的先行探索者。

其一，“共謀、共建、共管、共享”的理念體現了社會治理的真諦。“共謀、共建、共管、共享”是在創新社會管理過程中提出來的。它與中央后來提出的“社會治理”的理念是一致的。2013年，中共十八屆三中全會將過往使用的“社會管理”提升為“社會治理”。2017年，中共十九大提出打造共建共治共享的社會治理格局。

其二，為推動“共謀、共建、共管、共享”，云浮強調重心下移，將權力、資金、考核等下沉到基層，加強基層治理的基礎。2017年，中共十九大報告指出，推動社會治理重心向基層下移，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。2018年中央“一號文件”明確提出：“推動鄉村治理重心下移，盡可能把資源、服務、管理下放到基層。”

其三，“共謀、共建、共管、共享”必須尋找合適的治理單元。云浮提出在村民小組建立理事會，作為群眾自治的基本單元，村民小組的治理價值得到重視。2014年中央“一號文件”首次提出探索以自然村或村民小組為基本單元的村民自治有效實現形式。2018年中央“一號文件”強調，繼續開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點工作。

其四，“共謀、共建、共管、共享”必須調動和激發群眾參與的積極性。云浮提出培育“自律自強、互信互助、共建共享”的價值觀，通過“以獎代補”，激勵群眾參與。2019年，中共十九屆四中全會提出建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。

其五，在實施“共謀、共建、共管、共享”的過程中，云浮積極創新基層治理體制機制，致力完善基層治理體系，提升基層治理能力。在基層治理體系方面，云浮提出“組為基礎，三級聯動”。通過以村民小組為基礎，解決鄉村治理的“落地”問題；通過“三級聯動”解決政府治理與群眾自治的“對接”問題。在基層治理能力方面，云浮推行鄉鎮職權改革，擴大鄉鎮應有事權、財權和人事權，將縣直部門部分職權下放給鄉鎮，增強鄉鎮社會治理與公共服務能力。建立“三網融合”平臺，將醫療、教育等服務連接到鄉鎮，提升基層公共服務水平。隨著中央對國家治理體系和治理能力現代化的全面部署，2021年，中共中央國務院發布關于加強基層治理體系和治理能力現代化的意見。

頂層設計和基層探索是有機的統一體。基層治理現代化是一個不斷探索的過程。云浮從共同締造切入，在推進基層治理現代化方面進行了先行一步的探索，提供了可學習、可復制和可推廣的實踐樣本。2012年出版的《再領先一步：云浮探索》一書，對于以共同締造推進基層治理創新的認識尚有所不足，更未形成理論自覺。十多年來，隨著中央關于基層治理現代化的全面部署，我們愈來愈深刻地認識到云浮先行一步探索的價值，也希望從基層治理現代化的角度進一步發現云浮探索的價值和經驗，從而有了本書的寫作和出版。

徐勇

2023年7月8日