歐盟對華政策中的競爭性顯著增加

關于歐盟對華政策中合作性、競爭性以及對抗性究竟孰重孰輕、孰先孰后，無論是歐洲還是中國研究界都很難說得清楚。從上述歐盟官方文件的表述來看，通常先講伙伴，然后是競爭者，之后是制度性對手。但有時也把競爭放在前面。比如，歐盟委員會主席馮德萊恩2021年9月15日在歐洲議會發表年度“盟情咨文”時稱，“中國是一個競爭者，甚至是對手，但同時也是戰勝全球環境問題以及同14億消費者進行貿易往來的伙伴”。[28]英國《經濟學人》2021年9月25日的封面文章將歐盟的外部戰略環境描述為“不再舒適的新世界”，其中認為“俄羅斯是無法預測的威脅”，“美國是心不在焉的不確定盟友”，中國則被看作是“正成為日漸具有挑戰性的經濟和戰略對手”。[29]

應該如何理解歐盟對華政策中的競爭性？

歐盟所指的與中國的競爭，首先是經濟和科技上的競爭。歐盟最早將中國視為有力的競爭者主要指的是貿易領域。2006年歐盟發表的對華關系“工作文件”中首次將中國稱為其“貿易政策的單一和最重要的挑戰”。[30]但當時歐洲認為中國經濟的發展總體上給歐洲國家帶來的機遇大于貿易上的挑戰。[31]然而，近年來，歐盟國家對中國在經濟上的不滿非常突出，這也成為導致其2019年對華政策文件提出所謂“機遇和挑戰失衡”的主要原因。

歐盟2019年對華文件在中歐經濟關系部分詳細表述了歐方的立場。文件指出，歐盟和中國是彼此的戰略市場，平均每天交易超過10億歐元。但中國“卻未能提供市場準入并保持公平的競爭環境”。歐盟對中國的不滿集中體現在兩個方面，首先認為在中國企業競爭不公平。歐盟認為，中國采取主動的和國家主導的工業和經濟政策，例如“中國制造2025”，目的是培養國內巨頭，并幫助其成為戰略性高科技領域的全球領導者。具體而言，該文件指出，中國幫助巨頭占有國內市場，通過選擇性的市場開放、許可和其他投資限制使他們免受競爭。包括，對國有和私營部門公司提供巨額補貼；關閉其采購市場；本地化要求，包括數據；在保護和執行知識產權及其他國內法律方面，偏向國內運營商；并限制外國公司獲得政府資助的計劃。同時，歐盟運營商則必須服從苛刻的要求，作為進入中國市場的先決條件，例如與本地公司成立合資企業或將關鍵技術轉讓給中國同行。除競爭不公平，歐盟還認為雙方市場準入不對等。歐盟指出，金融服務是缺乏互惠市場準入特別嚴重的行業之一。盡管中國金融科技和在線支付公司、信用卡提供商、銀行和保險公司正在擴大在歐盟的業務，但歐洲運營商卻被拒絕進入中國市場。[32]

近年來歐盟出臺的一系列措施反映了對中國的競爭、防范和保護主義意識。2017年12月，歐盟委員會發布了一份長達465頁的工作文件，稱中國存在“重大經濟扭曲”[33]，為其對中國商品征收反傾銷稅提供了“合法性”。2019年4月11日《歐盟外資審查框架法案》正式生效。繼2020年6月17日發布《針對外國政府補貼的促進公平競爭白皮書》[34]后，2021年5月5日歐盟委員會正式出臺外國政府補貼立法草案。[35]后兩項法案可以說主要指向中國。

歐盟對華政策的競爭性除反映在經濟和技術領域外，還體現在所謂“價值觀”以及國際影響力尤其是政治影響力方面。歐盟將中國視為對手，英語為systemic rival，主要指是制度性方面，尤其指中國“推廣不同治理模式”，包括意識形態等（也有將此翻譯或理解為“系統性對手”）。歐盟針對中國“一帶一路”倡議的態度突出反映了此類競爭心理。2013年中國剛提出“一帶一路”倡議之后，歐洲國家和歐盟的整體反應是積極的，并尋求與中國進行合作。中東歐國家與中國通過中國—中東歐合作機制展開合作，在貿易、投資和基礎設施建設等方面均取得了進展。歐盟機構的態度剛開始也是正面的。在2015年9月舉行的第五次中歐經貿高層對話上，雙方重點討論了“一帶一路”倡議、國際產能合作與“歐洲投資計劃”對接等問題，并簽署了建立中歐互聯互通平臺的諒解備忘錄。當時歐盟委員會認為，互聯互通平臺將能夠更好地協調中國“一帶一路”倡議與歐盟的泛歐交通網絡政策，推動雙方在基礎設施、設備、技術與標準等領域的合作，從而為雙方創造眾多商業機遇，提升中國與歐盟的就業、增長與發展。[36]

這一思路在2018年歐盟公布的加強歐亞互聯互通的文件中仍得到了體現。這一題為《連接歐洲和亞洲：對歐盟戰略的設想》的政策文件寫道，歐盟應利用好中歐互聯互通平臺機制，加強與中國在基礎設施和發展方面的合作，提升市場準入和公平競爭，以及在有關互聯互通倡議中遵循國際標準等。然而，與中國展開競爭的含義也開始有所表露。如該文件強調歐盟將把自身地區合作的經驗推廣到與亞洲的聯通建設上，并冠之以所謂“歐洲方式”，即歐盟希望歐亞聯通應具有可持續性、全面性，并基于規則。所謂可持續性指的是，從長遠的角度達到經濟、財政、環境和社會的可持續性。全面性則既指交通、能源、數字方面的聯通，也指商品、服務、資金和人員流動。所謂“基于規則”，指的是為確保效率和企業的公平競爭，歐亞聯通應遵循國際通行的做法、規則、協議以及技術標準。[37]2021年7月歐盟理事會發布“全球聯通歐洲”（A Globally Connected Europe），并要求歐盟委員會最遲在2022年3月前提交一份“具有重大影響力和知名度”的基礎設施項目清單。歐盟在該戰略中重新明確了其實施互聯互通的原則方針包括聯通的可持續性，體現在氣候和環境、社會、經濟和資金等方面，聯通的全面性，包括交通、能源、數字和人員，以及聯通以規則為基礎，保證非歧視和公平競爭。[38]這項戰略并未提及中國，但一位參與起草該戰略的歐盟外交官稱，這份文件當中“寫滿了中國” [39]。德國外長馬斯直截了當地指出，“我們看到中國利用經濟和金融手段在世界各地提高政治影響力。對此抱怨是沒有用的，我們必須提供其他選擇”。[40]該戰略還明確指出歐盟聯通戰略一定要有一個更為“響亮”的名稱。不久，在歐洲議會發表年度“盟情咨文”時，歐盟委員會主席馮德萊恩正式宣布將歐洲的聯通戰略定名為“全球門戶”（global gateway）。[41]