一 廣東省的行政委員制（1925.7—1926.11）

廣東省是民國(guó)時(shí)期最早在省與縣之間自創(chuàng)臨時(shí)政府制度的省份。這發(fā)生在第一次國(guó)共合作初期，經(jīng)過(guò)東征和平定劉楊叛亂，1925年7月1日，廣州國(guó)民政府成立，7月3日，新的廣東省政府成立，實(shí)行委員合議制，許崇智任省務(wù)委員會(huì)主席。隨即，廣東省政府對(duì)行政體制和官制進(jìn)行改革，按總理遺教將省、道、縣三級(jí)制改為省、縣兩級(jí)制，但因粵省政府管九十余個(gè)縣，原有的道尹形同虛設(shè)，縣的治理亟需加強(qiáng)。11月23日，鄧本殷戰(zhàn)敗后率殘部退守雷瓊，廣東省政府收復(fù)廣南八屬[10]中的六屬，因“六屬經(jīng)兵燹之后百政廢弛善后諸端皆待舉辦，月前特任甘乃光為南路各屬行政委員，南路行政公署暫設(shè)陽(yáng)江，甘氏接任后即派出各縣視察員，分赴各縣考察政情”[11]。據(jù)《申報(bào)》載，創(chuàng)立此制是粵省民政廳長(zhǎng)古應(yīng)芬的建議。古應(yīng)芬為同盟會(huì)會(huì)員，長(zhǎng)期追隨孫中山，原與胡漢民、汪精衛(wèi)、陳融齊名[12]。11月25日，國(guó)民政府先“任命周恩來(lái)為廣東東江各屬行政委員”，東江管轄區(qū)域?yàn)榛葜荨⒊敝荨⒚分荩弧案誓斯鉃閺V東南路各屬行政委員”，南路管轄區(qū)域?yàn)椤岸鏖_(kāi)、兩陽(yáng)、三羅、新興暨高雷、欽廉”[13]。據(jù)悉，東、南二路行政委員權(quán)限是“督率縣長(zhǎng)整理地方行政，有任免權(quán)”[14]。由于任免縣長(zhǎng)權(quán)轉(zhuǎn)歸行政委員，意味著“從前民政最高機(jī)關(guān)之民政廳，巳無(wú)形中取銷”。后來(lái)國(guó)民政府委員會(huì)議決設(shè)立六個(gè)區(qū)行政委員，又任命財(cái)政部長(zhǎng)宋子文兼任廣州區(qū)各屬行政委員，古應(yīng)芬則被任命為兼任西江區(qū)行政委員（由此，錢端升說(shuō)廣東“行政委員多由其他官員兼任，其專一設(shè)置者，頗屬不多”[15]）。古實(shí)際“已不啻降為六行政委員之一”，益覺(jué)難堪。加之，此前古的民政建議被駁回，于是憤然辭職，并未走任行政委員[16]。12月2日，古宋焮被任命為“西江廣州各屬行政委員”[17]。

此后設(shè)立的幾個(gè)行政委員已不止前述的組織結(jié)構(gòu)及職權(quán)，但“各區(qū)行政委員公署之組織法，大略相同”，從12月11日公布的“南路行政委員公署組織”的內(nèi)容可見(jiàn)一斑。

《南路行政委員公署組織》

（一）行政委員承國(guó)民政府命，督率南路各縣縣長(zhǎng)，處理屬內(nèi)地方行政事宜；

（二）行政委員對(duì)于所屬各縣縣長(zhǎng)，得先行任免，再呈報(bào)于國(guó)民政府；

（三）本處暫設(shè)各科處，（甲）行政科，（乙）交通科，（丙）調(diào)查統(tǒng)計(jì)科，（丁）宣傳科，（戊）秘書(shū)處；

（四）各科處之職長(zhǎng)如下：（甲）行政科掌理關(guān)于所屬官吏之任免考成，及民政實(shí)業(yè)教育公安之行政事項(xiàng)；（乙）交通科掌理關(guān)于交通行政事項(xiàng)；（丙）調(diào)查統(tǒng)計(jì)科掌理關(guān)于民政實(shí)業(yè)交通教育公安，及一般人民狀況之調(diào)查統(tǒng)計(jì)事項(xiàng)；（丁）宣傳科掌理關(guān)于政治宣傳事項(xiàng)；（戊）秘書(shū)處掌理關(guān)于文書(shū)會(huì)計(jì)庶務(wù)監(jiān)印收發(fā)，及一切不屬各科之事項(xiàng)；

（五）本署設(shè)秘書(shū)長(zhǎng)1人，協(xié)助行政委員，處理一切事務(wù)，秘書(shū)若干人，秉承行政委員，主理各科處事務(wù)，科員若干人，任文書(shū)繕寫(xiě)及校對(duì)等事務(wù)，特務(wù)委員若干人，承行政委員之命，分赴各屬縣辦理各種要?jiǎng)?wù)，遇工作繁忙，特務(wù)委員不敷分配時(shí)，委員于各科處職員中指派之；

（六）秘書(shū)長(zhǎng)秘書(shū)，由行政委員呈薦國(guó)民政府任用之，科員由行政委員委任之，雇員由行政委員雇任之。

（七）本組織法自奉國(guó)民政府核準(zhǔn)日施行[18]。

1926年6月國(guó)民政府興師北伐后，“注重軍事方面，于是各屬警備司令制，代各屬行政委員制而興”[19]。8月19日廣東省“民政廳擬仿道制，將全省劃分為若干行政監(jiān)督區(qū)”[20]。11月8日，省務(wù)會(huì)議議決取消各屬行政委員[21]。11月10日，廣州“國(guó)民政府明令裁撤各路行政委員，因之該制遂告消滅”[22]。因此，陳之邁說(shuō)：“這個(gè)行政委員制度完全是臨時(shí)的，一切組織均無(wú)定制，不久亦即隨事勢(shì)之推移而取消。”[23]

此后，因應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展需要，粵省又設(shè)置了多個(gè)名目不同的管縣臨時(shí)制度，直到1936年兩廣事變失敗。據(jù)《廣東省志·政權(quán)志》載，廣東省在省縣間還曾設(shè)立過(guò)行政視察員公署（1926.12—1927.3）；民政視察員公署（1927.3—1928.3）；東、南、西、北區(qū)善后委員公署（1928.3—1929.7）。有學(xué)者說(shuō)，這些管縣臨時(shí)制度與行政委員公署，不但在性質(zhì)和職權(quán)上基本相同，在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置上也類似[24]。

在1932年南京國(guó)民政府正式建立行政督察專員制度以前，廣東省基本未間斷嘗試省縣間的行政制度。當(dāng)代學(xué)者沈懷玉認(rèn)為，廣東省的行政委員制是國(guó)民政府“行政督察專員制度之濫觴”[25]。同論者還有陳明，他提出：“廣東行政委員制不僅是1927年10月廣西分區(qū)設(shè)置行政督察員、1928年湖北增設(shè)鄂西及鄂北行政委員等仿效的對(duì)象，更成為1932年南京國(guó)民政府創(chuàng)設(shè)行政督察專員制的濫觴。”[26]

筆者認(rèn)為，就形式而言，南京國(guó)民政府時(shí)期在省縣間建立一個(gè)機(jī)構(gòu)這種辦法或形式是廣東省開(kāi)創(chuàng)的；但就內(nèi)容而言，1932年中央設(shè)立的行政督察專員制度全非脫胎于此，因?yàn)樵撝剖切姓?quán)與軍事權(quán)合一的，而且1936年以前名義上并存著兩個(gè)截然不同的“專員條例”，實(shí)際各有其源。