第一章 1925—1931年：幾省自創管縣派出政府制度[1]

自古以來，我國就有在省級和縣級之間設立派出政府制度的慣例，輔助省級政府執行督導任務。清代實行省—（道）—府（直隸州、廳）—縣虛四級制。辛亥革命后受沖擊較小的北方地區繼續實行這一體制，南方則由于革命勢力的沖擊，清代的舊行政機構瓦解，由軍政府掌管軍政和民政，大多數實行省縣兩級制。

為加強中央集權，袁世凱采納章太炎的“廢省存道、廢府存縣，縣隸于道、道隸于部”的建議[2]，于1913年1月8日公布《劃一現行各省地方行政官廳組織令》《劃一現行各道地方行政官廳組織令》《劃一現行各縣地方行政官廳組織令》，改行省—道—縣實三級制，各級的官長和衙署分別稱：民政長和行政公署、觀察使和觀察使公署、縣知事和縣知事公署[3]。由此，將道從清代以監察職能為主的機構，轉變為完全的行政機構，成為介于省、縣間的二級政區；將有直轄地的府、直隸州、直隸廳和州、廳改置為縣。

1914年5月23日，袁世凱再頒《省官制》《道官制》《縣官制》，改為省置巡按使和巡按使公署、道置道尹和道尹公署、縣置縣知事和知事公署[4]。由于北京政府時期各省的政權多由軍閥掌握，道的設立，無疑削弱了各地軍閥的權力。因此，民初的道并未真正起到行政區劃的作用，始終只是省縣之間的公文承轉機關。同時，每省只劃三四道或四五道而已，每道轄區過大，轄縣數量較多，因此也不具實際的區劃意義[5]。而1923年10月10日，曹錕頒布近代中國第一部成文憲法《中華民國憲法》[6]，明確省在憲法中的地位和權限同時[7]，規定實行省—縣二級制。

1924年12月，主張地方與中央“均權”的孫中山在《建國大綱》中也提出中國地方政制應實行“省—縣二級制”[8]。1927年南京國民政府建立后，遵奉“總理遺教”將“省—縣二級制”寫入1931年6月頒行的《中華民國訓政時期約法》[9]。

然而，“省—縣二級制”在運作中很快就出現了傳統性難題，即省級政區轄縣數量多，行政不便，也不利于“剿共”的推進。同時，民元以來，源自清末傳統自治地方社會的解體和對強權國家的需求，擴大對社會的控制需要更多的改善和強化政治體制，改變原來頭重腳輕、皇權不下縣的政府模式。為應對此種情況，當時有縮省方案、有設省縣間組織方案。縮省之論因過于復雜和變動太多，始終停留于口頭。所以，地方幾省為解現實燃眉問題，自行在省縣之間草創了名目各色、權責不一的臨時管縣制度。

這些制度具體包括廣東省的行政委員制、廣西省的行政督察委員制、湖北省的行政委員制、江西省的黨政委員分會制、安徽省的首席縣長制、江蘇省的行政區監督制、江西省的行政區長官公署制、浙江省的縣政督察專員制。盡管它們與1932年“剿總”令行的、也即后來實行至1949年的行政督察專員制度并非嫡系，甚至大多沒有關系，但相對中國歷史的長時段看，可視為是民國時期行政督察專員制度的前身。