四 方興未艾 大有可為——國內外公共外交研究綜述

（一）國內公共外交研究整體現狀

近年來，我國對公共外交的研究關注不斷增強，相關學術成果不斷涌現，研究議題也十分廣泛?！白钤缣岬竭@一概念的是周啟朋教授于1990年編譯的《國外外交學》一書。雖然闡釋的較為簡單和粗略，但也是首次將這一概念引入國內。魯毅教授在1997年所著的《外交學概論》中進一步分析和詮釋了這一概念，明確公共外交包括兩大類：一是對外傳播，二是發展國際文化關系。”[7]但上述闡釋都只局限于知識性的介紹，而不能算作深入的學術研究。

國內對公共外交進行系統化研究應當是進入21世紀以后。2000年，韓召穎所著的《輸出美國：美國新聞署與美國公共外交》一書，是首次對公共外交做出系統研究的學術著作。該書以美國新聞署為研究切入點對美國公共外交進行了研究。此后，公共外交研究逐年升溫。根據筆者對中國知網的統計，自2001年至2021年，發表的涉及公共外交的論文（包括碩士和博士學位論文），共計5265篇。其中，在國際政治類核心期刊[8]中刊文300篇。如圖1所示，2010年至2013年是我國公共外交研究的爆發期，2014年以后研究熱度趨于平穩。

圖1 2001—2021年國內公共外交論文數量統計

從文章的性質來看，大體可以分為三類。其一是實踐操作類。這類文章側重于對不同國家的公共外交的實踐分析，包括目標、政策、途徑等。這其中又以“對美國的公共外交政策研究占很大一部分”[9]，且學界正逐步涉及日本、加拿大、澳大利亞、德國、法國等發達國家的公共外交政策研究，并開始關注歐盟、上合組織等國際組織公共外交的發展特點和政策趨向。值得注意的是，隨著“一帶一路”倡議的提出，基于“一帶一路”背景下的公共外交研究呈井噴式增長，其中又以中國同周邊國家的公共外交為主。其二是理論構建類。這類文章側重于對公共外交的理論闡述，它們或者是對公共外交基本概念的界定、歷史發展、產生背景等方面，或者利用現有的理論對公共外交實踐加以分析，再或者是從公共外交的實踐入手凝練新的概念或分析框架，探討其在理論方面的建樹等。其三是會議綜述類，總結不同學者在專門學術會議上對公共外交的基本觀點、看法等。

結合上述文章性質，歸類如表1所示。

表1 國際政治類核心期刊涉及公共外交論文性質分類

據不完全統計，對公共外交的經驗研究占據所有研究的七成。這不僅直接暴露出了理論研究的嚴重不足，更突顯出了理論研究的迫切性。同時也從一個側面表明，公共外交的理論化探索恐怕難以從經驗研究中直接提煉獲得，需要站在更高的理論視野和跨學科的視角下尋找答案。

（二）國外公共外交研究整體現狀

20世紀60年代起，“公共外交”這一名詞率先吸引了美國學者的關注。研究表明，1965年塔夫茨大學弗萊徹法律外交學院設立愛德華·R.默羅（Edward R.Murrow）公共外交中心時，該學院院長埃德蒙·格里恩（Edmund Gullion）首次使用了“公共外交”一詞，并將其解釋為“公共外交指的是公眾態度對外交政策的形成和執行所造成的影響。它涵蓋了超越傳統外交的國際關系領域，包括‘一國政府在其他國家境內培植輿論；一國利益集團與他國利益集團的互動；有關外交事務及其影響的通訊報道；職業外交官和國外受眾之間的聯絡與溝通和跨文化溝通的過程’”[10]。此后，“公共外交”一詞逐漸流行開來。

作為一種超越傳統外交范疇的外交形式，公共外交的研究起源于美國且大部分理論研究都與美國有關。美國國務院編纂的《國際關系詞典》中認為公共外交是指“由一國政府支持的通過出版物、電影、文化交流、廣播和電視等形式影響他國的公眾的一種外交方式”[11]。在這一定義中，公共外交與對外宣傳無異。根據1987年美國官方的規范定義，公共外交指的是“由政府發起交流項目，利用電臺等信息傳播手段，了解、獲悉和影響其他國家的輿論，減少其他國家政府和民眾對美國產生的錯誤觀念，提高美國在國外公眾中的形象和影響力，進而增加美國國家利益的活動”[12]。因此，公共外交指的是一國營建該國總體國際形象的過程，其目的是增強該國實現其外交目標的能力。

從美國的公共外交歷史看，它確實是始于“對外宣傳”但又不止于宣傳?！肮餐饨贿€包括：公共人物的言行，一國為提升本國形象而開展的類似于商業廣告或商業公關的活動?！?a id="w13">[13]從第二次世界大戰期間創立“美國信息中心”并首播“美國之音”到冷戰時創設主管對外宣傳的“美國新聞署”，美國的公共外交時時刻刻與對外宣傳、搶占輿論高地“捆綁”在一起。隨著冷戰的結束，對外宣傳在美國外交中的作用卻急劇下降，直到1999年“美國新聞署”并入國務院，標志著其難復往日輝煌。進入21世紀，公共外交重回美國決策層的視野。并在伊拉克和阿富汗戰爭爆發后，迫于扭轉國家形象的需要，對公共外交的投入和研究隨之急劇升溫。

從美國對公共外交的研究成果看，可大致分為三個階段。第一個階段是冷戰時期。這一時期的研究主要是突出公共外交的重要性，兼具理論研究。早在1984年，艾倫·漢森就撰文指出，“當今時代的公共外交是為美國代言”[14]?！袄聿榈隆に顾?986年出版《公共外交：美蘇之間的折沖》，戴維·希區柯克1988年出版《美國公共外交》等都是該時期公共外交研究的重要成果?！?a id="w15">[15]格蘭·費舍認為，公共外交與人類學、社會學、社會心理學、政治行為學四個核心學科有密切的關系。[16]阿德爾曼撰文表達了從以計算機為代表的信息技術變革的角度調整美國新聞署地位和職能的文章。

第二個階段是冷戰結束后直到“9·11事件”爆發。面對國際格局劇變，學者們陷入對公共外交特別是美國新聞署地位和目標之間的爭論中。保羅·布萊克布恩“建議美國新聞署在冷戰之后應該重新調整目標并制定適合當下的新政策，因為像其他國家一樣，美國已經不需要把蘇聯作為戰略考慮原則的基礎”[17]。而與他相反，沃爾特·拉克爾批判了美國政府對美國之音、自由歐洲等機構大幅削減預算的做法，并認為在冷戰時期極具價值的公共外交在冷戰后打擊新威脅時一樣重要。[18]這種分歧是后冷戰時代美國的戰略迷茫和徘徊在公共外交領域的體現。美國學者尼古拉斯·卡爾指出：“美國的公共外交總是和國家的迫切需要相伴而行，如美國獨立戰爭、美國內戰、第一次世界大戰，但當危機過后，國會就會關閉國際宣傳的工具。公共外交在二戰后得以復興得益于擁護者們成功地向立法機構游說其在對蘇冷戰中的重要性，但隨著蘇聯的解體，一系列削減公共外交的行為又卷土重來。”直到1999年，美國新聞署并入國務院，標志著一個時代的終結。

第三個階段是“9·11事件”爆發后，美國面對自己的全球“形象危機”，“重拾”公共外交，并加大對公共外交的投入和研究。這一階段突出的特點是對非國家行為體參與公共外交的關注。彼得·皮特森認為公共外交如果僅僅只是由政府部門參與是不夠的，必須讓非政府的社會力量參與進來才能起到理想的效果。因此，他提出了創立一個由總統領導的，融合私人部門在內的、獨立的、非盈利的“公司”來推進公共外交，即“公司公共外交”（Corporation for Public Diplomacy）的概念。[19]相類似地，克里斯托弗·羅斯強調“全球變化”（Global Changes）是公共外交的重要影響因素。其中尤其以“交通、通信技術的發展，覆蓋面的擴大，使人員流動性加大；此外，非政府組織的發展、媒體交流渠道的增多使交流更加頻繁”[20]這些因素最為突出。

與上述情況相對的是，非美國的公共外交研究呈現較為薄弱的態勢?！豆餐饨弧泛汀斗至褧r代的英國公共外交》兩本著作[21]旨在比較全面地論述英國公共外交，尤其是冷戰后英國公共外交理論與實踐。著重于為冷戰后英國的公共外交實踐提供理論支撐和策略指導，國別性明顯；日本學者金子將史和北野充主編的《公共外交——“輿論時代”的外交戰略》一書，對公共外交的理論進行了初步探索，同時以日本為出發點，分別研究了日本對美、對華的公共外交政策，特別是在資料和論據上，較其他一些研究豐富；荷蘭學者揚·梅利森在《新公共外交》[22]一書中從冷戰后外交實踐變化的角度出發，考察公共外交在新的國際關系環境中的理論建設與實踐，認為公共外交的興起與發展表明現代外交的演變已經達到了一個新的階段，并提出了如何提高和運用公共外交的方法和途徑。

綜上所述，國外學者對公共外交的研究成果較為豐富，但也存在一些不足。第一，相較于美國對公共外交研究的關注度而言，其他國家明顯處于劣勢。造成這種現象的直接原因之一就是“9·11事件”后不斷增長的全球反美主義傾向在國際關系學術界的反映。它使美國政府和學者必須正視這樣一個不容忽視的問題：強大的軍事實力并不能贏得他國民眾的支持，有時甚至會背道而馳。第二，大部分現有研究都側重在實踐經驗上，對公共外交的理論研究明顯不足。第三，大部分研究的關注點聚焦于美國對其他國家的公共外交，反之則基本沒有涉及。這也從側面反映出，現存的公共外交研究過多地從公共外交的施者（發起者）角度出發，而沒有涉及受者國內決策和評價機制的研究。由此可見，對公共外交的研究還有很多有待深入挖掘的地方。

（三）對公共外交理論化研究的探索

公共外交的理論化建設是公共外交研究的必經之路和重中之重。但總體來說，對于公共外交理論的研究還很欠缺，甚至對何為“公共外交”的定義也莫衷一是。現有的國內外學者對公共外交研究中，使用了各種含混不清的定義。其中不乏有學者將視野轉向了交叉學科，但距離一套切實可行的綜合分析框架還相距甚遠。缺少研究公共外交的分析方法，特別是對于公共外交能力難以進行定量評估，致使多數文獻不可避免地停留在主觀判斷上。

國外對公共外交模式探討比較有代表性的有：埃坦·吉爾博阿使用“主要行為體、發起者、目標、媒體的類型、手段和技術”五個變量發展出了三種公共外交模式。[23]凱斯·費茲帕特里克提出應建立一種基于公共關系原則和相互性概念基礎上的關系模式，以強調在改變參與者態度和行為、實現相互獲利的過程中相互關系和對話的重要性。[24]詹姆斯·格魯尼格以“公共關系學”的視野提出了公共外交的“公共關系模式”。[25]但這些模式仍需要進一步的發展、提煉和驗證，以應用于公共外交議題。

從國內的研究成果看，雖然研究起步較晚，但理論探索從未停歇。清華大學趙可金闡述了公共外交理論，并考察了主要國家的六種公共外交模式：即美國的戰略外交模式、以色列對美國的族裔外交模式、日本對美國的經貿外交模式、歐盟國家的文化外交模式、加拿大和挪威的參與外交模式、印度和沙特等國的人民外交模式。不可否認的是，他的研究在很大程度上填補了公共外交系統化研究的空白，但也存在明顯不足。他明確表示公共外交的主體必須是一國的“中央政府或者經由中央政府授權或者委托的地方政府和非政府組織、個人”[26]進行的，言外之意是公共外交的主體一定是有中央政府背景的。但在實踐篇的案例中，卻選取了私有的跨國公司作為實踐主體。與前文對公共外交的定義有出入?？梢?，若不是將非公共外交形式納入了公共外交的研究范圍，就是對公共外交的定義存在漏洞。

此外，高飛、唐小松、王義桅、于朝暉、趙啟正等人對公共外交的理論研究都有所涉獵。唐小松和王義桅肯定了建構公共外交理論體系并將此融入國際關系理論的重要性和可能性。他們運用“主體—客體—過程—系統”作為分析框架，考察公共外交對國際關系理論的沖擊。通過分析認為公共外交已經融合了國際關系理論各派的不同主張，得出公共外交可以實現理論回歸，融入國際關系理論的結論。但并沒有進一步指出如哪些或哪支國際關系理論存在融合的可能、以及如何融合的問題。唐小松與王義桅合著的《公共外交：信息時代國家的戰略工具》《公共外交對國際關系理論的沖擊：一種分析框架》《從“進攻”到“防御”——美國公共外交戰略的角色轉變》《國外對公共外交的探索》《美國公共外交研究的興起及其對美國對外政策的反思》等文章，在公共外交的理論探索上提出了很多引人深思的觀點，但介紹性研究遠遠多于系統性理論研究。

唐小松在《中國公共外交的兩條戰線》一文中指出，中國公共外交存在對美國和日本的“競爭性”公共外交和對中東、東南亞、俄羅斯和非洲等國家和地區的“合作性”公共外交。且從現狀看，競爭性公共外交處于被動局面，合作性公共外交戰線則成效顯著。[27]因此，中國的公共外交實施策略需要根據對象不同進行設計，變被動為主動。這種觀點將公共外交置于功利性、目的性的工具理性視野中，不利于形成統一的中國公共外交戰略，且有可能陷入“自相矛盾”的窘境。

周慶安提出公共外交研究的四個理論維度。[28]它們分別是作為國際關系對公共外交提供支持的“軟力量”、新聞傳播對公共外交提供支持的“國際傳播”、塑造品牌力量和市場需要的“公共關系”、具有符號文化在國際交往中意義的“文化研究”這四個維度。但缺少對上述四個維度關系及所占比重的進一步分析，因此還未形成具有說服力的分析框架。

在公共外交的規律和機制研究方面，唐小松認為，中國開展公共外交的時間不長，總體來說取得過一定成績，但仍有缺失。主要表現為重硬權力輕軟權力、政策姿態內向、目的意識不強等。為了推進中國公共外交效能的最大化，需要嘗試新的外交思路，構建具有中國特色的公共外交機制；趙可金認為，盡管在實踐中不同國家形成了不同的公共外交模式，但任何國家在實施公共外交時，都必須遵循一般的運作規律。并與本國的外交實際結合起來，開創具有本國特點的公共外交。上述兩位學者不約而同地明確指出了構建中國公共外交機制對我國公共外交發展的重要作用，但并沒有進一步闡明中國公共外交機制是什么，以什么為基礎構建，如何指導公共外交實踐等一系列核心問題。

特別值得注意的是，2013年3月，中國公共外交協會成立。它是由中國公共外交領域專家學者、知名人士、相關機構和企業等自愿參加組成的全國性、非營利性社會組織。具有社團法人資格，接受外交部的業務指導，共有64個創始會員，由外交部前部長李肇星擔任創始會長。協會的宗旨是通過提供專業咨詢、協調服務和國際交流，統籌社會各界資源，發揮民間渠道作用，推動中國公共外交事業發展，以增進中國人民與世界各國人民之間的相互了解和友誼，向世界展示中國文明、民主、開放、進步的國家形象，為中國和平發展營造良好的國際環境。協會的主要任務之一就是致力于公共外交的理論研究和實踐探索。

截至2016年底，中國公共外交協會成立了學術智庫、人文交流、媒體合作、地方及院校、企業公共外交五個專委會。特別是其中由20家地方公共外交協會、院校相關公共外交研究中心以及智庫機構組成的“地方及院校公共外交委員會”，極大地加強了我國公共外交理論研究和人才隊伍建設。

如果將塔夫茨大學設立公共外交研究中心和我國成立公共外交協會的時間進行比較，后者晚了半個世紀，但仍然是中國公共外交發展史上的一大里程碑式事件。它標志著對公共外交的研究不再是學者的個人學術旨趣，而開始向系統化、理論化的學術研究躍升。

（四）交往（溝通）行為理論對國際關系研究的借鑒意義

周琳的《哈貝馬斯的交往行動理論及其對國際關系的影響》與惠耕田博士的《溝通行動理論與國際關系研究》兩篇文章對本文的初步構思有一定啟發。兩篇文章的主題都試圖構建出哈貝馬斯的交往行為理論與國際關系研究的聯系。周琳指出，哈貝馬斯的交往行為理論是當代語言哲學與批判理論的綜合。哈貝馬斯所理解的交往行為是指具有語言能力和行為能力的主體之間的互動，并由此引申出商談理論和構建世界公民共同體的設想。交往行為理論不僅在理論上為處理國際關系理論提供了新思路，而且在現實中也對當今國際關系起著某種程度的促進作用，并為國際社會進一步發展創設了一種理想化的模式。探究哈貝馬斯的交往行為理論對當今世界國際關系的影響是大有裨益的。惠耕田博士論證了交往行為理論應用于國際關系研究的可行性，即國際關系中確實存在“公共領域”和“生活世界”。國際政治的現實表明，主權平等原則已發展成為現代國際社會的重要制度性原則。國際社會制度的合法性則通過國家的社會化（內化國際規范）而得到增強，同時國家通過社會化進一步增強了國際社會各成員的意識，并增強了遵守國際規范的自覺性。因此，文化觀念的制度化、社會制度的合法化以及國家的社會化都是在生活世界中通過溝通行動完成的。

此外，闕天舒博士在《公共外交的危機反應——以災難為媒介的視角》一文中，將哈貝馬斯的“交往理性”思想作為災難外交理論研究的本體論，肯定了交往理性在災難外交中的價值和前景。但災難外交只是公共外交的一種極特殊的表現形式，而闕博士也并沒有將交往理性上升到公共外交的一般原則之意。