一、行政區劃的產生

在秦朝以前實行分封制，還沒有行政區劃的必要，因為從最高統治者（王）開始，就把土地分封給下一層級的諸侯（侯）；諸侯之間，又由大諸侯分給小諸侯，小諸侯還可以分封給自己的家臣。所以，每一個統治者自己直接管理的地方是很有限的。比如王，雖然他是最高統治者，是天下共主，“普天之下，莫非王土”，理論上說，“天下”即所有已知的地方都是屬于他的，但實際由他管理的只是他自己所居住的那座城——王畿，或稱為京城、國都，以及周圍的一片地方。而且也用不到上通下達：諸侯對上一級一般只要貢獻，執行供奉制就可以了。比如，諸侯對家臣，規定每年上繳多少糧食或多少物資，至于家臣自己怎么安排生產、怎么攤派，諸侯是不管的。而周天子也只是規定了每一個諸侯國對他的義務，比如派多少人為他服役、貢給他多少糧食、貢給他多少土特產就可以了。所以，當時并不存在一個分層級的行政管理制度，下面的層級發生了什么事，由該層級自己解決；而下面的層級在向上級繳納糧食物資等貢獻后，剩余的部分怎么支配，也是下一層級自己的事。下一層級對自己的臣民奴隸、對再下一級的臣民奴隸實施什么法律，只要沒有超過特定的底線，具體的內容也無須向上一級報告。所以，在實行分封制的時候，是沒有行政區劃的，實際上也沒有必要。

另一個原因是，當時社會的生產力相當低下，交通運輸手段落后，不足以支持大范圍或遠距離的物流、人流。早期的儒家學者曾經設想過要建立“五服制”，將每半徑500里的土地分成一塊，第一層500里，第二層1000里，第三層1500里，以此類推，每500里之中再分成每100里一塊，并規定對每一“服”實行不同的貢獻辦法。距離越近的，被要求貢獻的東西就越多，分量越重，因為當地到中心的交通相對比較容易。最遠的“荒服”“要服”（蠻荒之地）不需要貢獻，只要遵守禮儀、態度恭順即可。