二 “市政”概念辨析

“市政”概念關乎本書宏旨，故有必要予以辨析。

近代意義上的市政源自歐洲，并由歐洲流播至世界其他國家或地區。近代中國市政就曾深受歐美等西方國家市政的影響。不過，如果從歷史演進的角度來看，市政在西方有著自身的當然主要是西歐的傳統，在中國亦有著自身的發展歷程。故筆者認為，對“市政”概念的界定，應基于中西歷史基礎而取中西市政的“最大公約數”。

（一）西方歷史上的城市與市政

追溯西方近代市政的源頭，則言必稱古希臘、古羅馬。在古希臘的城邦時代，單個城市即單個國家，是獨立的行政實體，市政即國政。雅典是繁榮的希臘城邦的代表，奴隸主民主政治發達，“或許有理由說，雅典民主比其現代形式運用得更充分”[1]。雅典城邦時代的市政深受城邦奴隸主政治民主的影響，是毫無疑問的。

在古羅馬，城市趨于繁榮，“除羅馬市外，所有其他各城市……既為自治團體，又屬于帝國行政分區，對于辦理地方自治事業，各城市除受羅馬京都中央政府之監督外，尚有自主之權……各城市系效仿羅馬市之辦法”[2]。從《尤里烏斯自治城法令》的內容來看，自治城的官員均參與了城市道路、交通、公共工程等方面的建設與管理。[3]由于城市平民通過斗爭取得了參政權，其權利還以法律的形式得到承認，城市民主在有限定范圍內得以發展。因此，古羅馬時期的市政也體現出一定程度的民主。在西羅馬帝國時代，城市衰落了，西歐市政亦由此衰落。

進入中世紀后的10—11世紀，西歐工商業中心城市迅速興起，“市民爭取城市自治運動一浪高一浪地前進”，城市的權益日漸擴大，一部分城市取得了自治權，一部分城市成為脫離君權支配的“自由市”——獨立的城市共和國，市民選舉產生市議會、法官等管理人員，行使行政、司法、財政大權。其中，有的城市建立了“市政廳”，有的城市只取得了不完全的自治權，還有的城市仍處于封建領主的直接統治之下。[4]到中世紀晚期以后，王權逐漸加強，國王又以自治權作為交換條件，聯合市民以削弱封建領主的權利，城市成為所謂“獨立市”。及至17、18世紀封建制度徹底衰落，君主中央集權制強化，城市又逐漸喪失了獨立地位。之后，由于自由民主思想的影響，資產階級革命的興起，城市自治在歐洲再度成為現實，以英國、普魯士、法國為首的歐洲國家紛紛以法律形式承認城市自治，城市自治在歐洲逐漸確立了下來，并影響到美國。[5]作為一級擁有自治權的行政機構，城市政府內部形成分權制衡的權力格局，市政府成為市政的主導力量。而且，這種由自治的城市政府主導市政的城市管理體制，逐漸成為歐美國家的一種普遍的市政管理體制。

由此可見，古代和中世紀歐洲城市自治權和城市政府機構分權，作為一份豐厚的城市遺產被繼承了下來，而近代歐美市政就是在這樣的民主傳統下不斷地發展進步的。[6]

（二）中國古代的城市與市政

據《周禮》所載，西周城市建筑布局為“前朝后市”，并設有專官管理“市”——“凡會同師役，市司帥賈師而從，治其市政，掌其買儥之事”[7]，此所謂“市政”，就是對城中集市的管理。秦漢以后，市仍舊作為城中單列的區域被管理。漢代對城市商業場所——市不僅有一定的區劃，而且在市中設有市吏、市長、市丞、市嗇夫等管理人員，由他們來完成“市政”。魏晉南北朝時期，城市規劃一直實行里（住宅區）市（商業區）分設制度，各城市中的市均設有專職的主管官員，諸如市長、市丞、市魁等。[8]隋唐時期不僅規定1縣1市，市須設在縣城（大的城市有設2市如長安，甚至3市如洛陽），而且對城市實行坊市分離制。唐制，“凡有市之地皆置市令，下有丞、佐、史、帥，掌管市廛交易，禁斥非違之事”。[9]在坊市隔離的情況下，市區依然只是城市的一部分。唐朝中期之后，一方面，城市不斷地商業化——城內的非市之區的市（場）化加速發展，甚至城郊也開始市（場）化，城市的非市區尤其是居民區開始與市混一；另一方面，新興的市因不斷發展壯大而城鎮化，由市而鎮而城，形成新的城市。因此，唐中期以后，市區開始超越早先的范圍，城區逐漸市區化或市場化，城與市逐漸趨向一體化。兩宋時期，隨著商品經濟繁榮，城市坊市制度徹底崩潰，同時，市、鎮經濟得到迅速發展，城市化進程呈現出加速發展態勢。明清時期的城市發展在此基礎上進一步“擴大和強化”[10]。

從中國古代城市發展的歷程來看，它們一直沒有成為單立的行政區，一直處于政府行政的直接管理之下，從未取得西歐古代城市那樣的自治權，市政管理缺乏民主。

（三）國語“市政”含義的演變及近代以來中國學術界對“市政”的探討

晚清以降，“市政”的詞義發生了演變。民國以后至今，中國學術界對于市政問題均進行了探討，均涉及“市政”的界定問題。

1.晚清以后“市政”詞義的演變

中國傳統之“市政”概念，僅指對城中集市的管理或對在城市固定區域內市場的管理。故民國市政專家張銳指出，元末馬端林所撰《文獻通考》，“言市政，亦僅曰均輸，曰市易，曰和買，而于肆舍之整飭，道路之建筑，疫癘之預防，醫院之提倡各事，均無只字道及。是市政者，僅一取市商之財政而已”[11]。不過，古代文獻在“言市政”時，“于肆舍之整飭，道路之建筑，疫癘之預防，醫院之提倡各事，均無只字道及”，并不等于古代文獻未記載“肆舍之整飭，道路之建筑，疫癘之預防，醫院之提倡各事”——張銳所認為屬于“市政”之事，只是不在古人認定的“市政”之列而已。事實上，晚清以前的中國城市已經有了救火、慈善等相關機構，它們履行著管理城市公共事務的職能。可見，中國傳統“市政”概念的內涵十分單一，其功能所指尚不足以概括當時業已存在的城市的全部公共事務管理功能。

到了晚清，城市的工商業地位更被看重，城市的經濟功能空前強化。同時，隨著西方地方自治思想及市政發展情況被介紹到國內，加之租界市政的示范以及清末憲政運動的發展，許多城市為實踐地方自治而開展市政建設，“自治會”“市政會”“市政研究會”等機構或組織成立了起來，“市政”一詞的內涵發生了重大變化。在1909—1910年的《湖北官報》上，我們可以發現，基于地方自治意義上的西方市政概念，如匈牙利、俄羅斯和德國等國的市政已經介紹到中國內陸城市。“市政”所指，既指市政制度、市政機構如市會、市政廳，又指諸如對城市建筑、公園、街道、飲水、電燈、電車、衛生、濟貧、教育、公墓等具體的市政設施或事業進行的建設與管理，遠遠超出了古義“市政”——對城中特定區域內市場的管理。當時的論者甚至認為，“地方自治尤莫先于市政”[12]，將市政視為實踐地方自治的先著。

進入民國以后，城市更為政府所倚重，而“市政”作為一個富有新意的名詞，進一步隨著城市建設與地方自治運動的展開，借助于蓬勃發展的報刊等現代傳媒，很快成為報章上熱詞。如：漢口的市政建設問題在民初不時成為時人關注的熱點，當1912年漢口面臨城市重建問題時，僅《申報》和《國民新報》有關漢口城市建設狀況的報道中，標題和內容里就多次出現“市政”“市政問題”“市政改良”等詞語。[13]此后，報刊更不乏有關市政的報道，有時一篇報道中頻頻使用“市政”一詞，如：“市政之制，東西各國行之已久，現在內務部對于各大埠已有建設市政廳之計劃。漢口為中國第一商場，市政廳之組織當指顧間。”[14]從這樣的載述可以看出，民初國語中“市政”一詞的內涵，不僅涵蓋了其古典義，還包括了城市規劃、城市公共設施、城市公共事務及與之相關的組織、管理機構和制度等方面的內容，且市政主體也不單指官府，還包括民間力量。

隨著城市社會的發展，國人對市政問題的關注越來越由具體的市政建設轉向城市的自治權和市政體制革新。民初之末，上海、漢口等大城市要求成立特別市（——結果未能如愿），這一變革城市管理體制的訴求活動，把清末新政以來的城市自治運動推進到前所未有的水平，它表明中國的城市已經不滿足于在官治體制之下發展市政了，“市政”的民主內涵更加豐富。

從20世紀20年代開始，全面、系統的西方市政學知識和市政理念已通過留學生和相關譯著輸入中國，并深刻影響著中國市政。中國的城市產生了具有一定自主權和自治權的城市政府，它們主導著市政，中國市政一方面顯現出追隨西方市政的發展趨勢；另一方面又因城市沒有成為西式的自治的公法人團體——“市自治團體”（Municipal Government）[15]，而呈現出不同于西方的發展邏輯，“市政”的含義因之與西方城市自治話語體系下的“市政”的含義有所不同。

總之，進入近代以后，國語中“市政”的內涵大大豐富，它既與中國古代“市政”有著質的不同，又有別于西方城市自治話語體系下的“市政”。

2.民國學術界對于“市政”的探討

從20世紀20年代以后尤其是在20年代至30年代，中國學術界出于研究的興趣及對當時國內市政的關注，就市政問題展開了討論。有關民國學術界對于市政問題的探討，趙可已經進行了較好的論述，他認為，民國“學者們對市政的了解不太一致，但他們討論市政問題所關注的焦點卻是相同的，主要集中于城市的自治權限、城市政府的組織模式、城市基礎設施和公共事務的管理與建設三個方面”，又都深受西方近代市政學的影響。[16]對此，筆者深表贊同。當時，學者們對于歷史上中國市政的認識存在嚴重分歧，而根本分歧在于對城市與自治之間的關系、城市與市政之間的關系的認識。總的來說，他們的觀點大致可以分為以下四種：

第一種認為，中國歷史上很早就既存在城市自治又存在市政。如：學者賀幼吾認為，中國從周代開始就存在市自治和市政，只是到后來“重帝制而忽民治”，市自治沒有得到發展而衰落了，而要“改良市政，則市自治其首務也”[17]。顯然，他認為市自治發育的程度，是影響市政興衰的關鍵因素。

第二種認為，市政在中國的產生是有關市自治的法規產生之后的事情，而此前中國根本就不存在市政。如：著名市政專家董修甲就認為，“素無市政可言”[18]，全中國市政的創興“始于前清光緒三十四年十二月二十七日”[19]，因為這一天清政府頒布了標志地方自治運動開始的法規——《城鎮鄉地方自治章程》，這一法規是中國市行政制度的發端。在他看來，市政就是城市政權所行之政。有的學者雖然沒有像董修甲那樣直接指出中國歷史上根本就不存在市政，但是其對市政問題認識的實質是一致的。如陸丹林認為“市政原為地方自治事業”[20]。

第三種認為，中國歷史上雖然沒有市自治，但存在市政，只不過市政是由官辦的，隸屬于國家行政之下，史書記載市政的范圍僅限于政府對市稅的征收罷了，也就是說，市自治不是市政存在與否的必要條件。如：學者張銳反對“中國素無市政”的觀點，認為中國“自來有市有政而無市自治”，市自治是從光緒末年頒布《城鎮鄉地方自治章程》以后才有的，“中國歷代都市為缺乏市自治的都市。歐洲各國都市，多從自由市展擴而成。及國土既恢，而市政常保持其獨立。故制度可紀者多。中國都市向隸屬于國家行政之下。其特征可載者極稀。……是則市政者僅一取市商之財政而已”。[21]在他看來，“中國素無市政”的觀點是無視中國自身歷史及其發展特點的結果。不過，張銳也認為，倡導市自治對于促進中國市政發展是很必要的。[22]學者顧敦鍒的觀點與張銳的觀點比較一致，他在《中國市制概觀》一文中，開篇這樣說：“我國向來重鄉治而忽市政……雖然在歷史的記載上，也可以找出幾個大城市及很有規模的市政來，但以與鄉及鄉治比較，則其地理的區域，以及政治的成績，都覺得渺乎其小了。”[23]他希望中央政府與市政當局注意提倡自治，發揮民權，完善市制。

還有一種看似矛盾實則比較折中的觀點。這種觀點一方面認為市政是城市自治政府所辦之事；另一方面又認為中國在清末以前就存在市政。市政學家臧啟芳認為，市政是市自治團體所辦的事務，研究市政的程序大概可分為兩層：一層是市政府或是自治團體組織的問題；一層是市任務或各項市政設施的問題。即自治法當歸何方制定，市選民當怎樣發表意見，市政府應該如何組織，市政府各機關的權限應如何分配，市政府與中央政府或省政府的關系應如何處理等；同時，對于中國歷史上的市政狀況，“僅能從市任務一方面來敘述”，并且將中國歷史上的市政劃分為三期，即清末未設立警察學校以前為第一期，但是不能將時間向前追溯太遠（至于為什么不能向前追溯太遠和究竟應追溯多遠，他沒有說明），此后至民國成立之間為第二期，民國時期為第三期。[24]朱月波的觀點與臧啟芳的觀點完全一致。[25]

民國時期學術界對歷史時期中國市政問題的探討，對于我們今天探討“市政”概念和研究中國近代市政史不無啟發。學者們對歷史時期中國“市政”探討的分歧與共識，均顯示出他們對于中國城市民主進程與市政發展之間的關系的一致關注，啟示我們在研究中國近代市政史的時候，不能撇開城市的民主化進程，同時還必須考慮中國前近代城市管理與近代市政之間的關系。

3.當代學術界對于“市政”的探討

近些年來，隨著市政（管理）學、城市學等學科的興起，以及行政學、決策學等相關學科研究的展開，市政和中國市政發展變革的歷史越來越多地納入學者們的研究視野，人們又開始對“市政”概念進行探討。但學術界對于“市政”概念的認識很不一致，如：有的市政管理學研究者認為，“市政是伴隨城市的興起而產生、與城市政府職能相聯系的范疇”[26]。這一界定將市政視為城市的伴生物，注重（廣義的）城市政府在市政中的作用。有的市政學研究者認為，市政是市政主體作用于市政客體及其過程，它有廣義與狹義之分，廣義的市政是城市的政黨和國家機關為實現城市自身利益和國家的政治、經濟、文化和社會發展而展開的各項管理活動及其過程。狹義的市政是指城市的行政機關對市轄區域內的各類行政事務和社會公共事務所進行的行政管理活動。這樣的界定實際上將市政視為近代社會才有的現象，強調政府的行政管理職能。還有其他相同或不同學科的研究者也對市政的概念進行了厘定，諸如：把市政看作城市政權，即國家地方政權的組成部分；把市政理解為城市的行政管理；把市政界定為城市中的政治決策和行政執行活動；把市政簡單地理解為道路交通等市政工程、市政建設、城市公益事業及其管理，如此等等。[27]不同學科的研究者對市政的理解如此歧異，故有人說，“‘市政’一詞在近代已經成為一個內容豐富、用途廣泛的概念……相關學科都可以從各自的學科角度對它進行解讀和界定，不同學科背景之下使用‘市政’概念，會有不同的意義；即使在同一學科背景之下使用‘市政’概念，也會有不同的含義”[28]。

前述除史學之外的當代諸學科對“市政”概念的不同理解，既反映出市政涉及眾多學科和領域，又反映出“市政”概念內涵的豐富性。從各自學科的角度上講，這些理解自有其合理性。不過，它們對于“市政”概念更多的是“學”的界定——現實的關照，而較少“史”的關照。

當代中國史學界對于市政的研究也越來越關注，但是相關研究成果多不注重“市政”概念的厘定；[29]而對“市政”概念進行深入探討的學者，主要有趙可。趙可認為《周禮》所載“市政”與近代市政的含義已大相徑庭，基本沒有歷史淵源關系，他著重從市政學角度結合近代城市發展歷程探討了“市政”的含義，并從行政學的角度界定“市政”，認為“市政是指具有一定自治權或自主權的城市公共權力機關，根據法律所賦予的職權對城市公共事務進行管理的組織活動”，其內容主要包括三個方面：對城市公共事務進行管理是市政的最基本內容；城市公共事務的主體是城市公共權力機關，主要是指城市政府，其職能由法律賦予；一定程度的自治權或自主權是市政的前提。他進而指出，“市政僅僅是近代以來城市成為單立的行政區域或自治區域后出現的事情。它也兼顧了近代歐美國家的城市有自治權利，是一個實行自治的政治實體的歷史事實”。他還曾強調，對“市政”的界定應該充分考慮當時人士的認知情況。[30]因此，趙可所界定的“市政”較前述諸種界定更具“史”的關照。趙可所研究的市政范圍是中國近代市政，他這樣界定“市政”自有其道理。不過，趙可對“市政”的界定也有值得商榷的地方：

其一，將市政主體限定在城市公共權力機關的范圍之內，未必恰當。

從中國歷史的發展進程來看，近代市政的主體就不局限于城市公共權力機關。

從清末地方自治運動在全國展開之后直至民初的這段時間里，中國的一些城市里產生了相當數量的以商人為核心力量、以居民區為組織單位的商人地方自治社團組織及其聯合組織。這些民間社團組織出于穩定城市社會秩序、發展城市工商業的需要以及參與城市管理的自覺，在市政管理中的作用日益凸現，它們或是通過言論干預市政，或是在政府的指導下輔助市政，或是獨立自主地辦理市政的某個或某些方面，成為與官方市政機構相對的市政主體。當時漢口、上海、蘇州等地的商人地方自治團體都曾主導過各自城市的消防事業，修理所在街區街道，參與維護城市公共安全，而其他民間社團組織如商會等、商辦企業如水電公司等也曾積極地參與市政。尤其是在民初，城市里的公共權力機關雖然也主導著城市事務的某些方面，如制定城市建設規劃，制定市政管理法規，但是，它們并沒有能夠絕對主導整個市政建設。即便是在城市成為單立的行政區域（中國近代城市自始至終都沒有成為自治區域）的民國中期以后，市政府也沒有包攬所有的市政事務，城市社團組織和部分企業也參與了諸如消防、水電、防水、公共衛生、公共交通、公共娛樂等市政建設和管理的某些方面。

而清代督撫等機構尤其是晚清一批實力派官員如袁世凱、張之洞等，他們在天津、武漢等地就曾直接辦理市政，這些市政主體也不是“城市公共權力機關”所能夠囊括的。

由此可見，中國歷史上的市政并不等于城市政府所辦市政，也不等于城市公共權力機關所辦市政，市政主體還包括其他公共權力機關和城市社團、企業等民間組織。

其二，將市政產生的時間限定在城市作為單立的行政區域或自治區域之后的近代，未必合理。

首先，從中國歷史的實際來看，租界在中國的一些城市出現后，有的租界開辟國相繼宣布在華租界為“自治區域”（有的人視租界為“國中之國”，有的人認為租界并沒有完全處于中國的版圖之外，它們只是中國境內具有高度自治權利的行政區），其中英國就將英國式的“自治”制度引入上海公共租界，并“按照西方城市自治的模式，成立了市政委員會（Municipal Council）”——中國居民稱為“工部局”，使上海公共租界成為“擁有獨立的市政機構及警察武裝，在行政體系方面近似西方自治城市”。其后，各地英租界采取的行政體制與此為同一模式。[31]故上海公共租界、各英租界實際上早在中國的城市成為單立的行政區域或自治區域之先，就存在現代意義上的市政。而“租界發揮西方文明的示范作用，集中體現在將西方城市模式移置過來，成為現代都會文明的標本”[32]。因此，市政在中國的產生是先于城市作為單立的行政區域或自治區域的。

其次，從邏輯上看，如果將市政僅僅視為近代以來城市成為單立的行政區域或自治區域后出現的事情，那么，西方近代以前就出現了作為單立行政區或自治區域的城市，我們承不承認近代以前的西方就存在市政？如果不承認，我們應該如何指稱這些城市的公共事務的管理職能？

就中國而言，在城市成為單立的行政區域之后，市政府所行使的主要城市公共事務管理職能如道路建設、公用事業管理、公共安全維護等，與城市成為單立的行政區域之前的清末新政至民初時期政府所行使的主要城市公共事務管理職能，并沒有本質差異，它們都朝著市政的現代化方向發展，所不同的只是政府對城市公共事務管理的現代化程度強弱有別而已。但是我們并不能因此說，中國城市在成為單立的行政區域之后所進行的道路建設、公共事業管理、公共安全維護等就屬于市政，在此之前的就全不屬于市政了。

市政不論是作為一種管理行為，還是作為管理行為背后體現國家意志或城市社會公意的制度或體制，說到底，其實質還是城市基本管理功能的體現。盡管城市管理功能會隨著時代的變遷而發生變化，但只要是城市（不是單純的軍事堡壘的城），就會存在城市公共事務，城市就會具有管理公共事務的基本功能，就會有市政。同時，市政作為國家行政的一部分，其功能的實現還受制于整個國家的行政體制。歷史上中西城市盡管都具有管理城市公共事務的功能，但是因其在國家行政體制中的地位存在著巨大的差異，中西城市實現市政功能的模式自然有所不同。如果因為近代西方市政產生于城市成為單立的行政區域或自治區域之后，就認為近代中國市政的產生也應該產生于城市成為單立的行政區域或自治區域之后，那顯然是以西方城市發展來衡量中國城市發展，無視中國城市的實際。

總的來說，民國以來中國學術界有關“市政”的探討仍然沒有很好地解決“市政”概念的界定問題。如何從歷史與邏輯相統一的角度來認識“市政”，這是我們今天必須解決的問題。

（四）從歷史與邏輯相統一的角度界定“市政”

我們對于“市政”概念的界定，應該從城市作為人類文明載體的基本需要和所具有的最基本的管理功能出發，同時結合中西城市的歷史實際來看待，而不應該建立在某一區域或國度在某一時期所具有的特性之上，對于市政的認識應該本著歷史與邏輯相結合的方法，把歷史時期的市政作為一個整體來看待，同時將某一歷史時段的市政置于市政史的整體中去考察，既不脫離歷史的實際，又不能拘泥于某一歷史時期文獻所載“市政”的范圍。

筆者認為，市政是組織主體針對城市公共事務而進行的管理。其中，市政主體既包括城市公共權力機關，又包括城市社團、企業等組織，還包括承擔相同管理職能的其他公共權力機關；市政主體對城市公共事務進行的管理，既包括具體的市政工程建設及其管理，又包括與之相關的市政組織與市政管理體制。

隨著時代的變化，城市本身在不斷發生變化：城市公共設施規模的大小、公共事務的繁簡在變化，城市主體在變動，其精神面貌在變化，城市的基本管理職能也在延續中發生著變化，如此等等。故市政研究應該以研究城市公共事務為基礎，以研究市政主體、市政組織、市政體制的發生、發展、演變為核心內容，注意市政演進的時代性，揭示不同時期市政的特點。

就近代市政而言，近代城市與古代城市相比，其政治和經濟地位有了很大的變化，城市及其市民的主體意識日益彰顯，市政主體亦發生變化，市政展開的形式和內容自然也有了很大的變化和發展，市政建設和管理又面臨著新的問題，新的市政理念、新的市政建設和管理方式產生并得以應用，新的市政團體或職能機構等產生，城市面貌亦大為改觀，等等。這些變化大大豐富了近代市政的內容，促使市政體制的轉換。因此，近代市政研究在關照市政承續的同時，應該著眼于市政的“轉變”，研究近代城市公共設施的建設、公共事務的管理是如何發展變化的，與之相關的行為主體是如何演化的，尤應注重近代市政體制的民主化進程，盡可能多地尋求近代市政與城市環境變化、經濟興衰、社會演進之間的關聯度，看它們之間是如何互動的。另外，由于中央與地方之間、國家與社會之間的關系發生了改變，近代市政研究也應該關照市政主體與國家政權之間是如何調適或互動的。故而，從史的角度而言，研究近代市政應該立足于城市史，著眼于城市文明的進步和城市社會的近代轉型，在追溯近代市政發展軌跡的同時，揭示近代市政發展的歷史邏輯與特點。

除了“市政”以外，本書的探討還涉及另外幾個重要概念，現分別界定如下：

市政體制，廣義的市政體制是指市政主體對城市公共事務進行管理的組織形式、制度、機制和體系的總稱。狹義的市政體制是指城市政府對城市公共事務進行管理的組織制度。本書論述時選用廣義的市政體制。

地方自治，自治的本義是指主體自己管理自己。通常，自治可以分為一般團體自治和地方自治兩種。地方自治是指在一定的區域之內由本地居民根據法律或中央政府授權，選舉自治團體或自治機關自主決定和處理本地公共事務的一種管理形式和管理制度。它是相對于由國家委任官吏直接處理地方事務的官治而言的，是一種間接處理國家事務的管理體制。地方自治包含三大要素，即區域、居民和自治權。[33]地方自治有多個層級，省、州、市、縣、鄉等都可以成為地方自治的一個層級，省自治、州自治、市自治、縣自治、鄉自治都屬于地方自治。

城市自治，城市自治是指城市作為自治團體相對獨立地處理城市公共事務的一種管理制度或體制，它是地方自治的一種。城市自治包括三大要素，即城市區域、城市居民和城市自治權。城市自治權是由產生于城市內部的有著共同目的而形成的組合體，以城市為施治范圍，以城市全體居民為施治對象，代表城市利益而行使的最高統治權。城市自治是城市管理體制民主化的高級表現形式。