二 國內外研究現狀

（一）國內研究現狀

為全面了解國內關于檢察民事公益訴訟的研究現狀，筆者對CNKI數據庫和維普中文科技期刊數據庫分別進行了檢索。具體操作方法為：在CNKI數據庫中，以“檢察機關”并含“民事公益訴訟”為主題和“人民檢察院”并含“民事公益訴訟”為主題進行檢索；在維普中文科技期刊數據庫中，以“檢察機關”并含“民事公益訴訟”為任意字段和“人民檢察院”并含“民事公益訴訟”為任意字段進行檢索。結果發現，截止到2019年7月2日，以上數據庫的文獻收錄情況如下（見表0-1）。

表0-1 相關數據庫文獻收錄情況

從檢索結果來看，以檢察公益訴訟改革試點、檢察民事公益訴訟“入法”等時點為界限，學界對檢察民事公益訴訟的研究呈現明顯的階段性。以CNKI數據庫為例，從2000年開始，檢察民事公益訴訟制度逐漸進入學者的視野，之后，學界的關注度逐年上升，自2015年檢察公益訴訟試點開始，學界對檢察民事公益訴訟的研究迅速升溫（見圖0-1）。

圖0-1 CNKI相關文獻數量變化趨勢

通過對以上文獻的分析，筆者發現，國內學者對檢察民事公益訴訟的研究，可以分為三個階段。

1.“檢察公益訴訟試點”之前

這一時期，由于我國尚未確立檢察民事公益訴訟制度，學界爭議的焦點主要在于檢察機關能否提起民事公益訴訟。對此，早在1982年《民事訴訟法（試行）》起草的過程中，學者們就針對檢察機關能否提起民事公益訴訟產生了分歧。在草案前六稿中，都規定了“人民檢察院有權代表國家提起或參加涉及國家和人民重大利益的民事訴訟”的內容，但在對草案第六稿進行審議時，彭真委員長認為，“檢察院還是不參加民事案件的起訴為好”[5]。該觀點當時得到了一些學者的支持，他們認為：“建國三十多年來，檢察院沒有參與過民事訴訟，當前檢察院同刑事犯罪作斗爭的任務很重，事實上沒有多少力量來參與民事訴訟，要求它對民事案件提起公訴，難于做到。”[6]

自20世紀90年代起，司法實踐中開始出現檢察機關提起民事公益訴訟的具體案件，針對這類新的訴訟形式，學界開啟了對檢察機關民事公益訴訟原告資格的研究，主要形成了兩種觀點。

（1）“肯定說”。“肯定說”的主張者認為，“無論從公共利益保護的現實必要性，還是檢察機關的職能角色定位來看，由檢察機關提起公益訴訟都具有妥當性”[7]，應當承認檢察機關民事公益訴訟原告資格，主要理由如下。第一，從檢察機關的性質和法律地位來看，由其作為公共利益的代言人對侵害公共利益的行為提起民事公益訴訟，有利于維護社會公共利益。第二，從檢察機關所履行的職能來看，提起民事公益訴訟是其法律監督職能的題中應有之義，賦予檢察機關民事公益訴訟原告資格，是保證檢察機關正確履行法律監督職能的基本要求。第三，從歷史上來看，早在20世紀初期，我國檢察機關就被賦予了獨立行使“民事保護公益陳述意見”和“遵照民事訴訟律及有其他法令所定為訴訟當事人或公益代表人實行特定事宜”的權力，因而賦予檢察機關民事公益訴訟原告資格也是自清末以來我國檢察機關在公益維護方面的經驗總結。除以上外，賦予檢察機關民事公益訴訟原告資格還能有效克服行政機關在維護社會公共利益方面的先天不足。這是因為，國家機關特別是政府“也具有‘經濟人’的性質，也有自己的特定利益和專門利益，某些地方政府或者其所屬行政機關甚至與威脅、損害公共利益的企業或個人‘捆綁’在一起，往往不愿意為了公眾的共同利益而提起公益訴訟，而且有時它們本身就是侵害公共利益的責任人”[8]。

正是基于上述原因，在這一時期，多數學者認為，賦予檢察機關民事公益訴訟原告資格，不僅能夠有效維護社會公共利益，而且能夠使行政權、審判權、檢察權在國家權力體系中形成良性循環，應當在立法中予以確認。

（2）“否定說”。“否定說”的主張者認為，賦予檢察機關民事公益訴訟原告資格既違背了民事訴訟的基本原理，又缺乏必要性和專業性，主要理由如下。第一，從訴訟原理來看，賦予檢察機關民事公益訴訟原告資格不僅違背了當事人訴訟權利平等原則、辯論原則、處分原則的基本要求，而且破壞了當事人平等對抗、法官居中裁判的民事訴訟基本結構，違背了民事訴訟基本原理。第二，從必要性來看，我國行政機關既享有保護社會公共利益的權力，又具有保護社會公共利益的能力，完全可以通過正確行使行政權力實現社會公共利益的維護，因而在客觀上不具有賦予檢察機關民事公益訴訟原告資格的必要性。第三，從專業性來看，檢察機關并不是社會公共利益維護領域的專家，其日常職能也不能為其提起民事公益訴訟提供職業便利，尤其是在一些專業性較強的環保案件當中，有學者甚至擔心，“賦予檢察機關此項職權可能導致‘外行人指揮內行人’，打亂環保部門的正常工作節奏”[9]。

2.“檢察公益訴訟試點”期間

2014年10月23日，十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，要“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”。2015年7月1日，全國人大通過的《授權決定》授予了最高人民檢察院在生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等領域開展提起公益訴訟試點的權力。緊接著，最高人民檢察院發布了《試點方案》，再次明確規定，檢察機關在“履行職責中發現污染環境、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起民事公益訴訟”。為順利推進檢察公益訴訟試點工作，提升《試點方案》的可操作性，最高人民檢察院于2015年12月16日通過了《人民檢察院實施辦法》，對檢察機關提起民事公益訴訟的范圍、條件和程序進行了具體規范。最高人民法院也分別于2016年2月25日和2016年12月8日印發了《人民法院實施辦法》和《公益訴訟立案通知》，專門針對檢察機關提起的公益訴訟案件審理程序作了規定。

這一時期，由于全國人大的《授權決定》已經明確賦予了試點地區檢察機關的民事公益訴權，因而學界的研究重點就從檢察機關的民事公益訴訟原告資格轉向了檢察民事公益訴訟制度的具體構建，主要包括以下方面。①受案范圍。對于受案范圍，學界的爭議主要集中在如何理解《民事訴訟法》第55條第2款中的“等”字。多數學者認為，應以社會公共利益保護的必要性為依據，對《民事訴訟法》第55條第2款中的“等”字作出合理解釋；但也有學者認為，檢察機關民事公益訴權范圍不宜過大，應進行具體限制[10]。②訴前程序。對于訴前程序，學界的爭議主要體現在具體履行方式的選擇上，如有學者認為，為保證訴前程序的履行效果，應根據適用對象的不同對訴前程序進行類型化設置，并分別規定“督促”與“建議”兩種履行方式的法律效果[11]；有學者則主張借鑒美國的“訴前通知模式”，通過立法設置訴前告知制度。③調查核實權。學界普遍認為，檢察機關提起民事公益訴訟應當享有調查核實的權力，但對于在調查核實過程中能否采取強制措施，則存在不同觀點。多數學者認為，檢察機關調查核實權應當受到嚴格限制，不能采取限制人身自由以及查封、扣押、凍結財產等強制性措施；但也有學者認為，“應當賦予檢察機關相應的采取強制措施的權力，惟有如此，才能讓調查核實權真正落地，發揮有效作用”[12]。④反訴。針對反訴問題，學界的爭議焦點主要在于：作為民事訴訟的一種特殊類型，檢察民事公益訴訟的特殊性是否足以剝奪被告方的反訴權？如果禁止被告方提出反訴，是否會違背民事訴訟的基本原則？反之，如果允許被告方提出反訴，又會對檢察民事公益訴訟帶來怎樣的消極影響？針對以上問題，多數學者認為，由于檢察機關身份特殊，再加上其在民事公益訴訟中并不存在自身的實體權利，也不存在對被告的實體義務，因而應當對被告方的反訴作出禁止性規定。⑤調解與和解。調解與和解均涉及檢察機關的處分權及其處分范圍問題，對此，學界形成了“肯定說”與“否定說”兩種不同觀點。“肯定說”的主張者認為，在檢察民事公益訴訟中，“通過調解可以固定被告作出超越訴訟請求的讓步，更加有利于公共利益的實現，更好地實現辦案的社會效果與法律效果的統一”[13]，因此，應充分尊重檢察機關的處分權，在立法中明確規定其調解與和解結案的權力；“否定說”的主張者則認為，賦予檢察機關對于公共利益的實體處分權，可能會再次使公共利益處于受到侵害而無人救濟的困境中，因此，“應該得出原告不得與公益訴訟的被告人進行和解和調解的結論”[14]。

3.檢察公益訴訟“入法”之后

隨著檢察公益訴訟順利“入法”，學界對于檢察民事公益訴訟程序的研究開始向縱深發展。這一時期，除持續以往的研究之外，有學者還專門針對檢察機關民事公益訴權的行使順位、不同類型檢察民事公益訴訟的受案范圍、民事公益訴訟判決的既判力、生效判決的執行方式以及刑事、行政附帶民事公益訴訟等進行了研究，研究范圍越來越廣。以檢察機關民事公益訴權的行使順位為例，學者們就分別對檢察機關與“法律規定的機關”“有關組織”“英烈近親屬”以及“普通公民”的民事公益訴權行使順位展開了研究。具體包括以下方面。

（1）“法律規定的機關”與檢察機關的起訴順位。對此，主要形成了“行政機關優先說”和“檢察機關優先說”兩種不同觀點。主張“行政機關優先說”的學者主要從行政機關對公共利益的保護管理職責、檢察機關法律監督者地位、檢察權理論等方面出發，認為行政機關在保護公共利益方面的職責優先于檢察機關，因而行政機關的民事公益訴權也應優先于檢察機關[15]。目前，這種觀點已經被我國《民事訴訟法》第55條第2款的規定所認可，此處不再贅述。

主張“檢察機關優先說”的學者則認為，“行政機關因其自身的職責所在，當問題發生時為避免承擔甚至推卸執法責任，盡可能地文過飾非，提起公益訴訟的動力不足，不能期待行政機關在提起民事公益訴訟上有超越檢察機關的積極性”[16]。主要理由在于：第一，行政機關通常可以通過行政執法手段實現維護社會公共利益的目的，如果其不能積極履行行政職責，也難以期待其能夠通過提起民事公益訴訟維護社會公共利益；第二，對于行政機關而言，其保護社會公共利益的首要手段是行政執法，而非提起民事公益訴訟，因為行政執法相對于冗長的訴訟程序而言，更加契合效率原則；第三，相對于行政機關而言，檢察機關在法律專業知識儲備、調查取證手段等方面更具有優勢，檢察機關的民事公益訴權前置有助于訴訟程序及時進行；第四，行政機關容易受到地方保護主義的影響，而上下級垂直領導的體制使得檢察機關受地方保護主義的影響較小。值得注意的是，雖然該觀點認為檢察機關民事公益訴權應當優先于行政機關，但“檢察機關仍然有權通過檢察建議等方式督促行政機關及時通過行政執法手段保護社會公益，這并不妨礙行政執法高效地發揮作用”[17]。

（2）“有關組織”與檢察機關的起訴順位。對此，主要形成了“檢察機關優先說”和“有關組織優先說”兩種不同觀點。以環境民事公益訴訟為例，“檢察機關優先說”的主張者認為，“國家作為受托人享有環境公益訴訟原告資格的第一順位，其次是公民與社會團體”[18]。而“有關組織優先說”的主張者則認為，“有關組織”的民事公益訴權應優先于檢察機關[19]。“原告資格序位應為環保社會組織優于檢察機關，將來條件成熟如果將公民納入原告資格范圍，則應確定私權利主體優于公權力主體的序位安排。”[20]

（3）英烈近親屬與檢察機關的起訴順位。這主要體現在英烈保護民事公益訴訟中。對此，我國學者普遍認為，英烈近親屬的民事公益訴權應優先于檢察機關。“檢察機關應當后置于英烈親屬（不限于近親屬）、英烈生前所在單位、民政部門的公益性訴訟實施權，作為第四順位的補充性訴訟實施權。”[21]

（4）普通公民與檢察機關的起訴順位。除以上外，還有部分學者認為，如果在未來立法中承認了普通公民的原告資格，就應當將普通公民的民事公益訴權置于第一順位。有學者就指出，在環境民事公益訴訟中，“公民個人作為環境案件中最為直接的利害關系人，理當作為第一序列的原告”[22]。

（二）國外研究現狀

在國外，檢察機關提起民事公益訴訟同樣是維護社會公共利益的重要手段。自20世紀中期以來，不僅學界對民事公益訴訟的原告資格進行了深入研究，而且很多國家立法都賦予了檢察機關民事公益訴訟原告資格。比較法的研究顯示，各主要國家在檢察機關原告資格問題上并沒有統一做法。在法國，法律明確規定或者公共秩序受到損害時，檢察官有權依法或者依據檢察裁量權提起民事公益訴訟；在英國，由于檢察官的職責主要是刑事起訴，公益訴訟主要由政府機構（通常是政府律師）具體負責操作；在美國，無論在聯邦還是各州層面，檢察機關在性質上都隸屬于行政部門，在聯邦層面，由行政部門發起的公益訴訟則由司法部內設的專門機構和檢察官承擔；在巴西，由檢察機關提起的民事公益訴訟已經占全部民事公益訴訟案件的90%以上。由此可見，各國立法者已經充分認識到，在社會公共利益保護領域，檢察機關值得以訴訟主體（原告）的身份加以表現，因而基于技術性考慮而賦予了檢察機關民事公益訴訟原告資格。

基于以上分析，從現有的成果來看，對于檢察民事公益訴訟的具體程序構建，理論界和實務界仍存在較大分歧。本書將對檢察機關的訴訟地位和檢察民事公益訴訟的受案范圍、起訴主體、訴前程序、起訴條件、審判組織、調查核實權以及結案方式等進行系統研究，以期為檢察民事公益訴訟制度的完善提供理論支持。