緒論

一 研究背景和意義

（一）研究背景

檢察民事公益訴訟，是指由檢察機關提起的、以維護社會公共利益為目的的各類民事公益訴訟，本質上屬于民事訴訟。在我國，由檢察機關提起民事訴訟的做法最早可溯至清朝末期，早在1907年的《高等以下各級審判廳試辦章程》和1909年的《法院編制法》中，就賦予了檢察官獨立行使“民事保護公益陳述意見”和“遵照民事訴訟律及有其他法令所定，為訴訟當事人或公益代表人，實行特定事宜”的權力[1]。1927年，國民政府頒布的《各省高等法院檢察官辦事權限暫行條例》和《地方法院檢察官辦事權限暫行條例》也明確規定，檢察官有權“依照民事訴訟法規定及其他法令所定，為訴訟當事人或公益代表人實行特定事宜”。革命根據地時期，1939年的《陜甘寧邊區高等法院組織條例》和1941年的《晉冀魯邊區高等法院組織條例》再次賦予了檢察員作為訴訟當事人或公益代表人參與訴訟的權力。

中華人民共和國成立之初，繼續保留了檢察機關作為公益代表人提起民事訴訟的權力。根據1954年《人民檢察院組織法》第4條的規定，地方各級人民檢察院“對于有關國家和人民利益的重要民事案件有權提起訴訟或者參加訴訟”。“文化大革命”時期，隨著各級檢察機關被取消，檢察機關提起民事訴訟制度也被廢止。十一屆三中全會后，各地開始重建人民檢察院，檢察機關提起民事訴訟的權力在相關司法解釋中被重新作了規定[2]。后來，雖然時斷時續，但我國檢察機關一直沒有放棄通過提起民事訴訟維護社會公共利益的實踐探索。自十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》部署“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”以來，以2015年7月1日全國人民代表大會通過的《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》（以下簡稱《授權決定》）為依據，最高人民檢察院和最高人民法院為順利推進公益訴訟試點工作，先后發布了《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》）、《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱《人民檢察院實施辦法》）、《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》（以下簡稱《人民法院實施辦法》）、《關于進一步做好檢察機關提起公益訴訟案件登記立案工作的通知》（以下簡稱《公益訴訟立案通知》）等一系列規范性文件。2017年6月27日，基于兩年的試點經驗，十二屆全國人大常委會通過了《關于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定》，在《民事訴訟法》第55條中增加一款，作為第2款[3]，首次在基本法中規定了檢察民事公益訴訟制度。根據該款規定，人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在“沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下”，可以向人民法院提起民事公益訴訟。在檢察民事公益訴訟制度完成初步構建之后，為解決檢察機關提起民事公益訴訟操作細則的缺失問題，“兩高”于2018年3月聯合發布了《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《檢察公益訴訟解釋》）[4]，對檢察民事公益訴訟程序進行了初步規范。

與此同時，為進一步強化檢察機關的公益訴訟職能，一方面，最高人民檢察院會同國家有關部門制定了一些專門性規范，如最高人民檢察院、生態環境部及國家發展和改革委員會、司法部、自然資源部、住房和城鄉建設部、交通運輸部、水利部、農業農村部、國家林業和草原局于2019年1月2日印發了《關于在檢察公益訴訟中加強協作配合　依法打好污染防治攻堅戰的意見》（以下簡稱《檢察公益訴訟意見》），對檢察機關提起環境民事公益訴訟進行了專門規范。另一方面，一些地方的黨委、人大、政府以及檢察機關為支持和規范檢察民事公益訴訟，也制定了一些地方性規范。例如，中共黑龍江省委辦公廳、省政府辦公廳印發的《關于支持檢察機關依法開展公益訴訟工作的意見》，中共新疆維吾爾自治區區委辦公廳印發的《關于支持檢察機關依法開展公益訴訟工作的意見》，中共銀川市委辦公廳印發的《關于支持檢察機關依法開展公益訴訟工作的意見》，中共德江縣委辦公室、德江縣人民政府辦公室印發的《關于進一步加強檢察公益訴訟工作意見》，中共連云港市委辦公室、市政府辦公室聯合印發的《關于支持檢察機關依法開展公益訴訟工作的意見》，中共天水市委辦公室印發的《關于支持檢察機關開展公益訴訟工作的意見》，普洱市人大常委會出臺的《關于進一步加強全市檢察公益訴訟工作的意見》，陜西省人民檢察院印發的《關于進一步加強和規范公益訴訟案件辦理工作的意見》，甘肅省人民檢察院印發的《關于進一步加強公益訴訟工作的意見》等。這些規范性文件從線索管理、訴前程序、提起訴訟、隊伍建設、取證手段、資金保障等各個層面為檢察公益訴訟的順利推進提供了保障，彰顯了各級黨委、人大、政府以及檢察機關等部門對推進檢察公益訴訟工作的重視。

以上舉措雖極大地推動了檢察公益訴訟制度的形成和發展，但總體而言，現階段我國檢察民事公益訴訟制度仍處于初創與探索階段，不論是理論研究，還是具體規則和程序，都存在一定問題。在理論層面，學界對于檢察機關的訴訟地位、檢察民事公益訴訟的受案范圍、“公益訴訟起訴人”的“地域”和“級別”、訴前程序的履行方法、起訴條件、審判組織形式、調查核實權的行使限度以及檢察機關的處分權等問題仍存在較大分歧，需要進一步探討和明確。在立法層面，不論是《民事訴訟法》，還是《消費者權益保護法》《英雄烈士保護法》，對檢察民事公益訴訟的規定都存在條文數量少、內容原則和抽象等問題，如《民事訴訟法》的規定僅有一款。在司法解釋層面，雖然“兩高”專門針對檢察公益訴訟發布了《檢察公益訴訟解釋》，但一方面，檢察公益訴訟程序屬于“訴訟”事項，根據《立法法》的規定，“訴訟”事項理應由法律對其進行規范，當前由“兩高”聯合發布司法解釋規范檢察公益訴訟程序的做法在立法權限方面存在障礙。另一方面，在該司法解釋中，專門針對民事公益訴訟的條文僅有八條，實難對檢察民事公益訴訟程序進行全面規范。至于一些地方黨委、人大、政府、檢察機關等制定的各種地方性規范，則不僅存在效力等級低、缺乏普適性的問題，而且具體內容也不夠科學，甚至各地規定并不完全一致。

在這種情況下，就需要在正確理解檢察機關訴訟地位的基礎上，對檢察民事公益訴訟的受案范圍、起訴主體、訴前程序、起訴條件、審判組織、調查核實權、結案方式等問題進行深入研究，為檢察民事公益訴訟程序規則的完善提供充分的理論支持。值得注意的是，在研究過程中，筆者始終基于一種“現實主義”的立場，立足于具體的現實條件對檢察民事公益訴訟程序規則進行思考，以期最大限度地實現制度預設功能。

（二）研究意義

1.有利于豐富檢察民事公益訴訟理論

迄今為止，檢察民事公益訴訟作為一種“新生事物”，在理論層面還存在很多認識模糊、有待厘清的問題，如“公共利益”的內涵和外延、“公益訴訟起訴人”的“地域”和“級別”、檢察機關民事公益訴權的行使順位、民事公益訴訟與傳統私益訴訟的關系以及檢察機關“雙重身份”在訴訟中的具體體現等。本書以檢察民事公益訴訟制度為研究對象，有利于豐富檢察民事公益訴訟理論。

2.有利于發揮檢察機關的法律監督職能

《民事訴訟法》雖然規定了多元化的民事公益訴訟適格原告，但從近年來的實踐看，檢察機關由于在人力資源、財力支撐、調查取證、訴訟能力以及抑制濫訴等方面具有其他適格原告難以企及的優越性，提起民事公益訴訟已成為其履行法律監督職能的主要手段。本書以檢察民事公益訴訟制度為研究對象，有利于發揮檢察機關的法律監督職能。

3.有利于完善檢察民事公益訴訟制度

前已述及，我國檢察民事公益訴訟制度確立時間尚短，具體制度和程序規則的設計還比較粗糙，立法對檢察機關訴訟地位、受案范圍、起訴主體、訴前程序、起訴條件、審判組織、調查核實權、結案方式等的規定仍存在諸多不完善之處。本書以檢察民事公益訴訟制度為研究對象，有利于完善檢察民事公益訴訟制度。