三 遏制環境惡化態勢、加大治理力度階段（2002～2011年）

2001年12月11日，中國經過長達15年的談判后成為WTO第143個正式成員單位，全方位參與世界分工，中國經濟開始新一輪上升期，開始探索“新型工業化”道路。2001～2010年，GDP年均增長10.5%，增速高于20世紀80年代的9.3%、90年代的10.4%，中國經濟總量于2010年全面超過日本，成為世界第二大經濟體。

中國積極順應全球產業分工不斷深化的大趨勢，充分發揮比較優勢，承接國際產業轉移，實施出口拉動外向型經濟，大力發展對外貿易、積極促進雙向投資，開放型經濟實現了迅猛發展，綜合國力不斷增強。汽車產業等資本和技術密集型的產業在居民消費結構升級的促進作用下實現了快速發展，成為我國重要的支柱產業，并帶動了鋼鐵、機械等相關產業的發展。

此間，我國環境狀況總體惡化的趨勢尚未得到根本遏制，環境矛盾凸顯，壓力繼續加大。一些重點流域、海域水污染問題突出，農村環境污染加劇，重金屬、化學品、持久性有機污染物以及土壤、地下水等污染顯現，部分區域和城市大氣灰霾現象嚴重。許多地區主要污染物排放量超過環境容量。部分地區生態遭到嚴重破壞，生態系統功能退化，生態環境脆弱。核與輻射安全風險增加。突發環境事件數量居高不下，環境問題已成為一個威脅人體健康、公共安全和社會穩定的重要因素。同時，隨著人口總量的持續增長，工業化、城鎮化快速推進，能源消費總量不斷上升，污染物產生量繼續增加，經濟增長的環境約束日趨強化。氣候變化和生物多樣性保護等全球性環境問題的壓力不斷加大。

曲格平曾說，“大家都說中國只用30年時間就走完了西方200多年的發展路，但環保方面我國也只用30年時間就走完了西方100多年的污染路。”“1992年以后重化工業的大發展，使得中國進入了環境壓力最大的時期。”[7]尤其是在2002～2012年，中國上馬了大批重化工項目，這些多為“三高”（高污染、高排放、高耗能）項目，包括鋼鐵、水泥、化工、煤電等，重化工業的大規模發展帶來了巨大的能源資源壓力，也造成了大量污染物排放。雖然自2006年起我國開始實施節能減排計劃，但重化工業擴張勢頭不減，污染物上升趨勢也難以遏制。盡管政府減排力度不斷加大，并輔以市場化手段，主要污染物逐步下降，但環境質量并沒有隨之好轉，污染事故仍然此起彼伏，由此引發的公眾事件頻繁發生。

2001年加入WTO后，中國經濟開始全面與世界接軌。中國的環境問題日趨嚴峻，能源消費和碳排放的快速增長，也引起國際社會的廣泛關注，中國環境威脅論的論調增多，中國在應對氣候變化方面面臨巨大的國際壓力。進入21世紀，中國的工業化步入重化工階段，CO₂排放總量隨之急速上升。2003年，中國的CO₂排放量達到40.52億噸，首次超過歐盟28國39.42億噸的排放量。2006年中國的CO₂排放量達59.12億噸，超過美國56.02億噸的排放量，由此成為世界第一大碳排放國。此間，中國碳排放呈現明顯的“趕超效應”，從超越歐盟到超越美國，僅用了短短三年時間。2012年，中國CO₂排放總量已超過了美國和歐盟28國的總和,作為世界工廠、以煤為主的能源消費結構，以及人口第一大國，中國排放量高也不足為奇，但以國家為單元計量的數據，也彰顯出中國作為排放大國的責任。從人均水平來看，2006年中國的碳排放總量躍居世界第一，人均排放量超過世界平均水平；2012年，中國的碳排放總量超過美國和歐盟28國之和，人均超過歐盟28國水平。[8]

面對碳排放形勢的日益嚴峻，中國不斷提高減排責任意識，相應出臺了一系列減排措施。例如，中國在“十一五”規劃中將降低單位GDP能耗作為約束性指標，在“十二五”規劃中將降低單位GDP碳排放作為衡量低碳發展的主要指標，這些舉措充分展現了中國政府節能減排的政治意愿和決心。

進入新世紀，黨中央國務院提出以人為本、全面協調可持續的科學發展觀。2003年，胡錦濤總書記在中央人口資源環境工作座談會上強調，環保工作要著眼于讓人民喝上干凈的水，呼吸清潔的空氣和吃上放心的食物，在良好的環境中生產生活，集中力量先行解決危害人民群眾健康的突出問題。直到2005年的中央人口資源環境座談會，都將民生作為環境保護的目標。2008年國務院機構改革，原國家環保總局升格為環境保護部，正式成為國務院組成部門。主要職責為“擬訂并組織實施環境保護規劃、政策和標準，組織編制環境功能區劃、監督管理環境污染防治、協調解決重大環境問題等”。

“十五”期間，各地區、各有關部門不斷加大環境保護工作力度，淘汰了一批高消耗、高污染的落后產能，加快了污染治理和城市環境基礎設施建設，重點地區、流域和城市的環境治理不斷推進，生態保護和治理得到加強。但是“十五”環境保護計劃指標沒有全部實現，二氧化硫排放量比2000年增加了27.8%，兩控區增加2.9%，煙塵排放量比2000年增加1.9%，工業粉塵比2000年下降16.6%，化學需氧量僅減少2.1%。“十五”環境指標沒有完成，很大程度上催生了環境約束性指標的出現。在國民經濟和社會發展“十一五”規劃中，提出了單位GDP能源消費下降20%、主要污染物排放總量減少10%、森林覆蓋率達到20%的目標。“十一五”期間，在認識、政策、體制和能力等方面都取得了重要進展。“十一五”環境保護目標和重點任務全面完成，尤其是節能和污染減排兩項指標都超額完成規劃目標。進而在“十二五”規劃中提出了節能降碳和污染物總量控制的新目標。

總的來說，相較1992～2001年，2002～2011年，環境狀況惡化的趨勢尚未得到根本遏制，環境矛盾凸顯，不斷接近生態環境承載能力的上限。1992年通過改革建立社會主義市場經濟體系，2001年中國加入WTO，向進一步擴大開放邁出具有里程碑意義的一步。改革開放為經濟增長帶來巨大動力。但長期以來，各地發展的政績評估指標，一直是圍繞GDP增速、投資規模和財政稅收等側重于反映經濟數量和增長速度的指標。而對于地方領導干部的任用考核，GDP數據也最有“發言權”——GDP發展得快，領導就提拔得快。從而導致一些違背科學發展的現象時有發生，大搞“政績工程”，以犧牲環境為代價換取經濟增長速度。這種考核體制，在主觀上極大地削弱了抵御“先污染、后治理”發展模式的認知基礎。工業化、城市化等進程給生態環境帶來的壓力不斷增大，逼近生態環境的承載極限。這一階段中國雖在完善生態環境保護制度上取得了重大進展，包括在2008年將國家環保總局升格為環境保護部，但仍未能扭轉生態環境質量急劇惡化的局面，各種環境污染事件頻發。