二 環境污染加劇、立法加快階段（1992～2001年）

1992年是中國歷史上具有轉折意義的一年，改革提速，開放擴容。隨后的20年是中國經濟高速發展的20年，也是中國環境狀況壓力最大的時期。鄧小平視察深圳、珠海等地，發表了重要的南方談話，對中國20世紀90年代的經濟改革與社會進步起到了關鍵的推動作用。經濟社會建設的快速發展，讓人民群眾看到了脫貧致富的希望，初嘗改革開放帶來的成果，但在由計劃經濟向市場經濟轉型時期，傳統的粗放型增長方式已經成為經濟發展的主導模式，并產生強大的慣性，許多地方的經濟增長都是以破壞生態和犧牲環境為代價的。粗放型增長方式帶來嚴重的環境污染和生態破壞等一系列環境問題，對人民群眾的生產生活和中國經濟社會發展的可持續性造成了嚴重的威脅和危害。

1992年鄧小平同志視察南方之后，中國迎來了一輪經濟建設的高潮。“蘿卜快了不洗泥”，加之80年代鄉鎮企業的無序發展，環境污染問題日益嚴重。江河湖泊水體黑臭和藍藻暴發影響了居民飲用水安全；許多城市霧霾蔽日，城市居民呼吸道疾病急劇上升。這一時期，環境污染范圍進一步擴大，從城市向農村、從東部向中西部擴散，由局部污染擴展到全國范圍，污染事件多發，并逐步成為投訴熱點。污染種類也進一步增加，由原先單一的水污染增加到水、大氣、土壤污染，環境狀況日益令人擔憂。工業和人口的過分集中，工業結構和建設布局的不夠合理，城市環保基礎設施的嚴重滯后，大量城市生活廢物和工業“三廢”的集中排放，致使城市環境污染成為我國環境問題的焦點和難點。

這一時期的環保工作只能做到重點治理，其中最典型的是淮河治理。淮河在1989年和1994年都發生水污染事故，造成安徽、江蘇兩省150萬人飲水困難，國務院提出“在本世紀內讓淮河水變清”的目標，并啟動了淮河治理工作。1994～1998年，中國關閉了淮河流域999家小造紙廠，完成了對1139家污染企業的污染治理改造。治理取得了初步成效，淮河干流一些主要監測斷面水質一度明顯改善，有的已接近三類水的標準。然而，產業結構轉型的不徹底使一些污染性小企業得以重新開業，淮河污染也隨之反彈，治理成果最終未能鞏固。淮河治理出現這樣的結果主要是由于這一時期污染增長的速度遠超過環境治理的速度，這一時期是中國環境大量欠賬的時期。[5]

為了強化環境管理，1996年國務院發布《關于加強環境保護若干問題的決定》，明令取締關停十五種重污染小企業，從源頭上消除技術落后、治理無望但數量眾多、排放量大的嚴重污染源。取締關停“十五小”[6]使得20世紀80年代以來“村村點火、戶戶冒煙”的鄉鎮企業鳳凰涅槃，轉型升級，不僅有效控制了大氣污染、水污染、土壤重金屬污染，而且在一定程度上保護了鄉鎮企業工人的身體健康。

這一時期，中國的環境保護法律也在逐漸完善。1993年，全國人大設立環境保護委員會，1994年改名為環境與資源保護委員會，制定出臺了《清潔生產促進法》《環境影響評價法》等5部法律；修改了《大氣污染防治法》《水污染防治法》等3部法律。形成了由8部環境保護法律、15部自然資源法律、50余項行政法規、近200件部門規章和規范性文件、1600余項地方性環境法規規章組成的環境保護法律體系。

1992年6月12日，聯合國環境與發展大會后，中國提出了《環境與發展十大對策》。《中國21世紀議程》又稱《中國21世紀人口、環境與發展白皮書》于1994年發布，這是中國根據1992年聯合國環境與發展會議上通過的《21世紀議程》而制定的中國可持續發展總體戰略、計劃和對策方案，是中國政府制定國民經濟和社會發展中長期計劃的指導性文件。1995年，繼將環境保護作為基本國策以后，中國又將可持續發展作為國家戰略，使可持續發展成為與科教興國并列的國家戰略。

1998年中國開展國務院機構改革，將國家環保局升格為國家環境保護總局，撤銷環境保護委員會。中國環境與發展國際合作委員會（簡稱“國合會”）于1992年成立，除吸收國外專家對中國環境保護與經濟發展的建議外，也將中國的環境保護政策與態度向國際社會傳播。

總的來說，從1992年起的20年里，中國經濟基本上每年都實現了兩位數增長，經歷了一個飛速增長期。經濟的高速增長和工業化、城市化等進程使生態環境面臨的壓力日益加大，不斷逼近生態系統承載能力的上限。在生態環境保護管理方面，1993年中國開始確立了社會主義市場經濟的基本經濟制度，使側重點進一步偏向經濟增長，生態環境保護管理體制失去“剛性約束”，逐步在執行上變得“富有彈性”。在壓力此消彼長的影響下，環境與經濟的關系越來越失衡。客觀地講，由于政府管理能力不足，市場力量過于強大，環境保護越來越“弱勢”，與經濟高速增長所需的環保約束相比，生態環境保護的力度遠遠不夠。

由于中國正處于工業化和城市化加速發展的階段，也正處于經濟增長和環境保護矛盾十分突出的時期，環境形勢依然十分嚴峻。一些地區環境污染和生態惡化還相當嚴重，主要污染物排放量超過環境承載能力，水、大氣、土壤等污染嚴重，固體廢物、汽車尾氣、持久性有機物等污染增加。發達國家上百年工業化過程中分階段出現的環境問題在中國集中出現，環境與發展的矛盾日益突出。資源相對短缺、生態環境脆弱、環境容量不足，逐漸成為中國發展中的重大問題。