第一章 緒論

第一節(jié) 問題的提出

改革開放以來，我國“人口紅利”帶來了大量勞動力供給以及高儲蓄率、高投資率保障了資本的快速積累，勞動要素投入和資本要素投入共同驅(qū)動我國經(jīng)濟(jì)快速增長，使我國經(jīng)濟(jì)保持了近10%的增速，創(chuàng)造了舉世矚目的增長奇跡。但是，要素驅(qū)動經(jīng)濟(jì)增長模式導(dǎo)致的產(chǎn)能過剩問題一直是困擾我國經(jīng)濟(jì)增長的頑疾，是對我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重大挑戰(zhàn)。2008年金融危機以后，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了新常態(tài)：經(jīng)濟(jì)從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)迫切需要優(yōu)化升級，經(jīng)濟(jì)增長模式需要從要素驅(qū)動、投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動。在此背景下，我國又經(jīng)歷了新一輪大規(guī)模的產(chǎn)能過剩危機，多個制造業(yè)行業(yè)被曝出產(chǎn)能利用率偏低、利潤持續(xù)下滑甚至出現(xiàn)嚴(yán)重虧損等問題，隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力加劇，產(chǎn)能過剩問題已經(jīng)開始向全部行業(yè)蔓延，戰(zhàn)略性新興制造業(yè)也已經(jīng)出現(xiàn)或潛藏著產(chǎn)能過剩風(fēng)險，產(chǎn)能過剩治理成為當(dāng)前政府最為重要的議題之一。

圖1-1展示了我國工業(yè)產(chǎn)能利用率在1992～2015年的時間演變趨勢，可以發(fā)現(xiàn)我國工業(yè)產(chǎn)能利用率的時間演變趨勢在2008年出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性拐點。2008年金融危機導(dǎo)致工業(yè)產(chǎn)能利用率迅速下滑，但是2010～2011年又出現(xiàn)短暫反彈，之后又出現(xiàn)下滑趨勢，2015年我國工業(yè)產(chǎn)能利用率約為77%，并且呈現(xiàn)一定的持續(xù)下滑趨勢，產(chǎn)能過剩危機是目前中國宏觀經(jīng)濟(jì)面臨的重大潛在風(fēng)險。2008年金融危機以來的制造業(yè)產(chǎn)能過剩不僅表現(xiàn)為存在產(chǎn)能閑置，同時還表現(xiàn)為存在供給短缺，供求關(guān)系表現(xiàn)為傳統(tǒng)低端制造業(yè)產(chǎn)品的供給過剩，高技術(shù)含量的高端產(chǎn)品有效供給不足，以企業(yè)供給不能滿足需求不斷升級的結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩為主。2008年金融危機以來的產(chǎn)能過剩是在中國經(jīng)濟(jì)與世界經(jīng)濟(jì)進(jìn)入深度調(diào)整期的背景下產(chǎn)生的，國際經(jīng)濟(jì)危機持續(xù)發(fā)酵導(dǎo)致美歐等發(fā)達(dá)國家的市場持續(xù)低迷，國際市場對中國工業(yè)品的進(jìn)口需求大幅下降，同時我國國內(nèi)市場需求增速趨緩，消費需求結(jié)構(gòu)也開始出現(xiàn)明顯轉(zhuǎn)變。總體而言，2008年金融危機以來的產(chǎn)能過剩產(chǎn)生的原因極為復(fù)雜和深刻，產(chǎn)能過剩呈現(xiàn)長期性、全面性的特征，產(chǎn)能過剩治理的任務(wù)十分艱巨。

圖1-1 1992～2015年中國工業(yè)產(chǎn)能利用率的時間演變趨勢

注：一般地，產(chǎn)能利用率是衡量產(chǎn)能過剩程度的常用指標(biāo)，產(chǎn)能利用率越低，說明產(chǎn)能過剩問題就越嚴(yán)重。有關(guān)中國產(chǎn)能利用率數(shù)據(jù)的發(fā)布機構(gòu)有中國人民銀行、國家統(tǒng)計局、國際貨幣基金組織和世界銀行，其中公開的最為權(quán)威的數(shù)據(jù)是中國人民銀行利用全國5000余家工業(yè)企業(yè)的季度調(diào)査數(shù)據(jù)計算的設(shè)備能力利用指數(shù)。此外，國家統(tǒng)計局從2006年開始對工業(yè)企業(yè)產(chǎn)能利用率進(jìn)行了季度調(diào)查，但是該數(shù)據(jù)并未正式地、系統(tǒng)地發(fā)布。對比官方報道的產(chǎn)能利用率和央行公布的設(shè)備能力利用指數(shù)，發(fā)現(xiàn)兩者趨勢接近，我們采用線性擬合的方法得到了1992～2015年中國工業(yè)產(chǎn)能利用率。然而，國家統(tǒng)計局的調(diào)查結(jié)果較其他研究的結(jié)果樂觀，當(dāng)前實際的產(chǎn)能利用率可能低于圖1-1的水平。

從全局和長遠(yuǎn)來看，如果中國政府不能夠有效治理制造業(yè)的產(chǎn)能過剩，不僅會繼續(xù)造成生產(chǎn)資源低效配置與閑置，甚至還可能會誘發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。在黨的十八大和十八屆三中全會精神指引下，我國政府已經(jīng)提出了全面、有力的產(chǎn)能過剩治理思路。為了抑制產(chǎn)能過剩，政府采取了一系列調(diào)控政策，化解當(dāng)前的產(chǎn)能過剩危機，先后實施了諸如暫停批復(fù)項目、取消差別電價優(yōu)惠、懲罰性電價、名單制淘汰、提高準(zhǔn)入門檻等措施。2009年9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》，明確指出我國當(dāng)前的產(chǎn)能過剩矛盾較為突出，在鋼鐵、水泥、平板玻璃、煤化工、多晶硅、風(fēng)電設(shè)備、電解鋁、造船等行業(yè)均出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩，提出必須盡快抑制重復(fù)建設(shè)和化解產(chǎn)能過剩問題，以實現(xiàn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。2011年，我國工信部發(fā)布《工業(yè)和信息化部關(guān)于抑制平板玻璃產(chǎn)能過快增長引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的通知》，以化解平板玻璃的產(chǎn)能過剩問題。2013年10月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》，同年11月國土資源部發(fā)布《嚴(yán)禁為產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)供地》，通過各種措施化解產(chǎn)能過剩危機。2013年12月，我國召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議，明確提出要充分利用國際金融危機形成的倒逼機制，把化解產(chǎn)能過剩矛盾作為工作重點，加強對各個產(chǎn)能過剩行業(yè)發(fā)展趨勢的預(yù)測，制定有針對性的調(diào)整和化解方案。2015年12月，我國召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確將“去產(chǎn)能”作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革五大任務(wù)之首，中國制造業(yè)產(chǎn)能過剩治理開始全面進(jìn)入攻堅期。2016年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于鋼鐵行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》《關(guān)于煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》等一系列文件，針對鋼鐵、煤炭等行業(yè)的產(chǎn)能過剩治理提出了具體意見和要求。2016年12月，我國召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議強調(diào)，在新的一年，產(chǎn)能過剩治理依然是政府的工作重心，去產(chǎn)能將更注重“精確打擊”。可以說，此輪產(chǎn)能過剩的治理一直是政府的工作重心，產(chǎn)能過剩治理對策的研究具有重要的現(xiàn)實意義。

產(chǎn)能利用不足的現(xiàn)實背景吸引了國內(nèi)學(xué)者對產(chǎn)能過剩治理思路的探討，產(chǎn)能過剩問題研究的主流觀點認(rèn)為，治理產(chǎn)能過剩應(yīng)該集中精力糾正體制性扭曲、理順資源要素價格形成機制、強化環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)抑或是遏制過度的固定資產(chǎn)投資。這種“對癥下藥”的產(chǎn)能過剩治理方式符合我們常規(guī)思維的邏輯，也得到了政策制定者的認(rèn)可。隨著改革進(jìn)程的不斷深入，政府不斷強化市場機制在資源要素配置過程中的核心地位，以期降低政府干預(yù)企業(yè)行為的程度、理順資源要素價格形成機制。然而，面對此輪制造業(yè)產(chǎn)能過剩危機，這種“對癥下藥”的產(chǎn)能過剩治理方式并沒有取得明顯效果，學(xué)者之間就制造業(yè)產(chǎn)能過剩的治理邏輯和路徑也開始出現(xiàn)爭論。事實上，這種“對癥下藥”的產(chǎn)能過剩治理方式既忽視了企業(yè)應(yīng)對產(chǎn)能過剩問題的主觀能動性，也沒有認(rèn)清我國制造業(yè)當(dāng)前產(chǎn)能利用不足的本質(zhì)。2008年以來，我國制造業(yè)的產(chǎn)能過剩產(chǎn)生于資源要素成本不斷提高、國內(nèi)需求結(jié)構(gòu)不斷升級、全球產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重新調(diào)整的背景下，突出表現(xiàn)為傳統(tǒng)低端制造業(yè)的生產(chǎn)能力不能滿足新形勢下的市場需求，是中國制造業(yè)長期鎖定于制造業(yè)國際低端價值鏈、研發(fā)創(chuàng)新能力不足的后果。

為了克服我國制造業(yè)發(fā)展的困境，中央政府制定了創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略和大力發(fā)展對外直接投資的“走出去”戰(zhàn)略，以期突破制造業(yè)的國際價值鏈低端鎖定、破除企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新能力不足的現(xiàn)狀以及實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的全球布局。事實上，創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展和鼓勵企業(yè)對外直接投資也是政府化解產(chǎn)能過剩的重要手段，習(xí)近平總書記屢次對我國制造業(yè)的產(chǎn)能過剩問題進(jìn)行評論，指出化解制造業(yè)產(chǎn)能過剩依賴廣大企業(yè)的銳意創(chuàng)新、轉(zhuǎn)型發(fā)展，同時提出有序地向境外轉(zhuǎn)移產(chǎn)能是化解國內(nèi)過剩產(chǎn)能的重要途徑。