第一章 緒論

第一節 問題的提出

改革開放以來，我國“人口紅利”帶來了大量勞動力供給以及高儲蓄率、高投資率保障了資本的快速積累，勞動要素投入和資本要素投入共同驅動我國經濟快速增長，使我國經濟保持了近10%的增速，創造了舉世矚目的增長奇跡。但是，要素驅動經濟增長模式導致的產能過剩問題一直是困擾我國經濟增長的頑疾，是對我國經濟可持續發展的重大挑戰。2008年金融危機以后，我國經濟進入了新常態：經濟從高速增長轉為中高速增長，經濟結構迫切需要優化升級，經濟增長模式需要從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動。在此背景下，我國又經歷了新一輪大規模的產能過剩危機，多個制造業行業被曝出產能利用率偏低、利潤持續下滑甚至出現嚴重虧損等問題，隨著經濟下行壓力加劇，產能過剩問題已經開始向全部行業蔓延，戰略性新興制造業也已經出現或潛藏著產能過剩風險，產能過剩治理成為當前政府最為重要的議題之一。

圖1-1展示了我國工業產能利用率在1992～2015年的時間演變趨勢，可以發現我國工業產能利用率的時間演變趨勢在2008年出現了結構性拐點。2008年金融危機導致工業產能利用率迅速下滑，但是2010～2011年又出現短暫反彈，之后又出現下滑趨勢，2015年我國工業產能利用率約為77%，并且呈現一定的持續下滑趨勢，產能過剩危機是目前中國宏觀經濟面臨的重大潛在風險。2008年金融危機以來的制造業產能過剩不僅表現為存在產能閑置，同時還表現為存在供給短缺，供求關系表現為傳統低端制造業產品的供給過剩，高技術含量的高端產品有效供給不足，以企業供給不能滿足需求不斷升級的結構性產能過剩為主。2008年金融危機以來的產能過剩是在中國經濟與世界經濟進入深度調整期的背景下產生的，國際經濟危機持續發酵導致美歐等發達國家的市場持續低迷，國際市場對中國工業品的進口需求大幅下降，同時我國國內市場需求增速趨緩，消費需求結構也開始出現明顯轉變。總體而言，2008年金融危機以來的產能過剩產生的原因極為復雜和深刻，產能過剩呈現長期性、全面性的特征，產能過剩治理的任務十分艱巨。

圖1-1 1992～2015年中國工業產能利用率的時間演變趨勢

注：一般地，產能利用率是衡量產能過剩程度的常用指標，產能利用率越低，說明產能過剩問題就越嚴重。有關中國產能利用率數據的發布機構有中國人民銀行、國家統計局、國際貨幣基金組織和世界銀行，其中公開的最為權威的數據是中國人民銀行利用全國5000余家工業企業的季度調査數據計算的設備能力利用指數。此外，國家統計局從2006年開始對工業企業產能利用率進行了季度調查，但是該數據并未正式地、系統地發布。對比官方報道的產能利用率和央行公布的設備能力利用指數，發現兩者趨勢接近，我們采用線性擬合的方法得到了1992～2015年中國工業產能利用率。然而，國家統計局的調查結果較其他研究的結果樂觀，當前實際的產能利用率可能低于圖1-1的水平。

從全局和長遠來看，如果中國政府不能夠有效治理制造業的產能過剩，不僅會繼續造成生產資源低效配置與閑置，甚至還可能會誘發系統性風險。在黨的十八大和十八屆三中全會精神指引下，我國政府已經提出了全面、有力的產能過剩治理思路。為了抑制產能過剩，政府采取了一系列調控政策，化解當前的產能過剩危機，先后實施了諸如暫停批復項目、取消差別電價優惠、懲罰性電價、名單制淘汰、提高準入門檻等措施。2009年9月，國務院發布《關于抑制部分行業產能過剩和重復建設引導產業健康發展的若干意見》，明確指出我國當前的產能過剩矛盾較為突出，在鋼鐵、水泥、平板玻璃、煤化工、多晶硅、風電設備、電解鋁、造船等行業均出現了較為嚴重的產能過剩，提出必須盡快抑制重復建設和化解產能過剩問題，以實現工業經濟的良性發展。2011年，我國工信部發布《工業和信息化部關于抑制平板玻璃產能過快增長引導產業健康發展的通知》，以化解平板玻璃的產能過剩問題。2013年10月，國務院印發了《關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》，同年11月國土資源部發布《嚴禁為產能嚴重過剩行業供地》，通過各種措施化解產能過剩危機。2013年12月，我國召開的中央經濟工作會議，明確提出要充分利用國際金融危機形成的倒逼機制，把化解產能過剩矛盾作為工作重點，加強對各個產能過剩行業發展趨勢的預測，制定有針對性的調整和化解方案。2015年12月，我國召開的中央經濟工作會議明確將“去產能”作為供給側結構性改革五大任務之首，中國制造業產能過剩治理開始全面進入攻堅期。2016年，國務院印發《關于鋼鐵行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》《關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》等一系列文件，針對鋼鐵、煤炭等行業的產能過剩治理提出了具體意見和要求。2016年12月，我國召開的中央經濟工作會議強調，在新的一年，產能過剩治理依然是政府的工作重心，去產能將更注重“精確打擊”。可以說，此輪產能過剩的治理一直是政府的工作重心，產能過剩治理對策的研究具有重要的現實意義。

產能利用不足的現實背景吸引了國內學者對產能過剩治理思路的探討，產能過剩問題研究的主流觀點認為，治理產能過剩應該集中精力糾正體制性扭曲、理順資源要素價格形成機制、強化環境標準抑或是遏制過度的固定資產投資。這種“對癥下藥”的產能過剩治理方式符合我們常規思維的邏輯，也得到了政策制定者的認可。隨著改革進程的不斷深入，政府不斷強化市場機制在資源要素配置過程中的核心地位，以期降低政府干預企業行為的程度、理順資源要素價格形成機制。然而，面對此輪制造業產能過剩危機，這種“對癥下藥”的產能過剩治理方式并沒有取得明顯效果，學者之間就制造業產能過剩的治理邏輯和路徑也開始出現爭論。事實上，這種“對癥下藥”的產能過剩治理方式既忽視了企業應對產能過剩問題的主觀能動性，也沒有認清我國制造業當前產能利用不足的本質。2008年以來，我國制造業的產能過剩產生于資源要素成本不斷提高、國內需求結構不斷升級、全球產業結構重新調整的背景下，突出表現為傳統低端制造業的生產能力不能滿足新形勢下的市場需求，是中國制造業長期鎖定于制造業國際低端價值鏈、研發創新能力不足的后果。

為了克服我國制造業發展的困境，中央政府制定了創新驅動發展戰略和大力發展對外直接投資的“走出去”戰略，以期突破制造業的國際價值鏈低端鎖定、破除企業研發創新能力不足的現狀以及實現產業結構的全球布局。事實上，創新驅動發展和鼓勵企業對外直接投資也是政府化解產能過剩的重要手段，習近平總書記屢次對我國制造業的產能過剩問題進行評論，指出化解制造業產能過剩依賴廣大企業的銳意創新、轉型發展，同時提出有序地向境外轉移產能是化解國內過剩產能的重要途徑。