第一章 城市發(fā)展與鄰避問題凸顯

第一節(jié) 城市化進(jìn)程中的鄰避風(fēng)險

城市承載著人們對美好生活的向往，人類對于城市的追求源遠(yuǎn)流長。在數(shù)千年歲月的雕刻中，城市不斷變換并豐富著自己的形式和內(nèi)涵，它顛覆了人類的生活，也形塑著歷史。自工業(yè)革命以來，現(xiàn)代意義上的城市化進(jìn)程逐漸開啟，多元化的城市議題競相上演，在不同的時代中奏響屬于自己時代的獨(dú)特序曲。當(dāng)前，全球化、信息革命、消費(fèi)社會等為城市未來的發(fā)展增添了無限可能，同時也帶來了更多的不確定性。換言之，人類正在進(jìn)入風(fēng)險社會，而這些風(fēng)險主要來源于人類的決策與行為本身，并且人為風(fēng)險已經(jīng)超過自然風(fēng)險成為風(fēng)險社會的主導(dǎo)內(nèi)容¹，由鄰避設(shè)施引發(fā)的鄰避風(fēng)險正是風(fēng)險社會的一種典型表現(xiàn)。

鄰避風(fēng)險通常包括客觀風(fēng)險、感知風(fēng)險和社會風(fēng)險等，它是在城市化進(jìn)程中的特定階段出現(xiàn)的，是鄰避設(shè)施的客觀負(fù)外部性、人們的主觀感知以及其他社會因素綜合作用的結(jié)果。全球城市化發(fā)展的歷史不斷表明，不同時代中城市都會面臨自身獨(dú)特的城市問題，從發(fā)達(dá)國家到發(fā)展中國家都難以避免城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的各種挑戰(zhàn)。為了更好地滿足人類對城市發(fā)展的需求，作為城市治理的主體，政府必須尋求一條健康、持續(xù)、包容的可持續(xù)城市發(fā)展之路，這也是從20世紀(jì)下半葉以來全球范圍內(nèi)各個國家和地區(qū)以及各種全球組織所達(dá)成的共識。風(fēng)起云涌的社會變遷，更加需要政府精準(zhǔn)研判、科學(xué)應(yīng)對，滿足走向和留在城市中的人對美好生活的向往。

一、 波瀾壯闊的城市化

肇始于18世紀(jì)下半葉英國的工業(yè)革命，推動了人類社會從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的轉(zhuǎn)變；與此同時，現(xiàn)代意義上的城市化進(jìn)程也得以開啟。城市化，最通常的意義是鄉(xiāng)村人口向城市集聚，從而使得城市人口在總?cè)丝谥械谋壤粩嗵嵘⑶彝苿余l(xiāng)村社會逐步變?yōu)槌鞘猩鐣Ｂ?lián)合國人口基金會在《1996年世界人口狀況報告》的卷首語中提道：“在21世紀(jì)，城市的增長將對發(fā)展產(chǎn)生最大的影響。”²包括聯(lián)合國在內(nèi)的各種國際組織，以及世界各國和地區(qū)各研究領(lǐng)域內(nèi)的專家學(xué)者，都將城市化視為影響21世紀(jì)人類社會的重大議題。如今，全人類都正見證著這樣的歷史。

(一) 全球城市化浪潮與城市風(fēng)險的出現(xiàn)

根據(jù)美國北卡羅來納州立大學(xué)和佐治亞大學(xué)專家統(tǒng)計顯示，在2007年5月23日這一天，世界城市人口為33億399萬2253人，農(nóng)村為33億386萬6404人，這標(biāo)志著城市人口有史以來首次超過農(nóng)村人口。³根據(jù)聯(lián)合國人居署發(fā)布的《 2022年世界城市報告》,2020年全球城市人口達(dá)到43. 78億，城鎮(zhèn)人口占比56. 2%;2025年全球城市人口預(yù)計將達(dá)到47. 74億，城鎮(zhèn)人口占比將達(dá)到58. 3%。⁴從工業(yè)革命到21世紀(jì)的今天，兩個半世紀(jì)的時間，在生產(chǎn)力的推動下，全球城市發(fā)展取得的成就已超過人類歷史上的任何一個時期。越來越多的人進(jìn)入并居住在城市，享受著城市提供的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，體驗(yàn)著城市帶來的美好，尤其是快速增長的大城市，它接納了不同地域、社會和文化背景的人。多元的社會元素在城市中交融，釋放出的社會活力對于城市創(chuàng)造力而言無疑具有不可替代的價值。然而，城市可以提供對多元價值觀的包容，同樣可能導(dǎo)致社會矛盾的尖銳化。在這樣相對短的時間內(nèi)，人口大量涌入城市，推動城市空間和社會階層發(fā)生了眾多的變化，進(jìn)而導(dǎo)致形形色色的城市問題，比如環(huán)境污染、交通擁堵、社會階層的沖突等等。

城市化發(fā)展的歷程表明，當(dāng)城市化水平高于50%時，社會就很容易陷入動蕩不安的風(fēng)險之中。⁵當(dāng)然，城市問題和城市化發(fā)展的特定階段是相適應(yīng)的，在先行工業(yè)化的國家和地區(qū)，由于啟動城市化發(fā)展的進(jìn)程較早，各種類型的城市問題如鄰避現(xiàn)象也會更早出現(xiàn)，這些問題對社會的負(fù)面影響會被社會更早地感知，因此政府也更早采取了措施予以應(yīng)對。后發(fā)工業(yè)化國家的城市化進(jìn)程更為迅速，城市人口的快速增加導(dǎo)致城市治理的壓力增大，形形色色的城市問題會在短期內(nèi)集中爆發(fā)，比如在部分拉美國家，虛高的城市化水平掩飾不了城市中并不樂觀的物質(zhì)生活圖景。當(dāng)前，不管是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，城市發(fā)展都會面臨各自的現(xiàn)實(shí)問題，因此，如何應(yīng)對好城市化帶來的挑戰(zhàn)，是全球?qū)用娑夹枰枰运伎嫉淖h題。

1996年，第二屆聯(lián)合國人類住區(qū)會議(以下簡稱“人居二” )在土耳其伊斯坦布爾舉行，會議探討的全球議題之一便是“在不斷變化的世界中建設(shè)可行的人類住區(qū)并實(shí)現(xiàn)全面城市化”。在城市化加速發(fā)展的年代，“人居二”的召開說明城市問題已經(jīng)被納入世界各國和地區(qū)的政策議程中。 20年后，在厄瓜多爾的基多，由來自142個國家和地區(qū)代表參加的第三屆聯(lián)合國住房和城市可持續(xù)發(fā)展大會(以下簡稱“人居三”)通過了《新城市議程》，這是涉及城市規(guī)劃和城市治理的新綱領(lǐng)，描繪了更優(yōu)良、可持續(xù)的城市發(fā)展的共同愿景，從而指明了城市化世界未來的發(fā)展方向。聯(lián)合國人居會議對于全球城市發(fā)展的關(guān)注，是在全球化背景下探討城市議題的一個縮影。而在人居會議之外，從南到北、從東到西的不同國度，也上演了一幕幕城市化舞臺劇，有的剛剛響起序曲，有的則已經(jīng)進(jìn)入高潮。

(二) 城市發(fā)展的“中國奇跡”

中國是世界上城市發(fā)展歷史最悠久的國家之一，但是在很長一段時間里，中國城市的發(fā)展并未能引起足夠重視。由于歷史上的種種原因，中國錯過了第一、二次工業(yè)革命的契機(jī)，在工業(yè)化進(jìn)程和城市化發(fā)展的道路上和發(fā)達(dá)國家的差距明顯。改革開放后，中國積極參與到全球化的浪潮中，在百舸爭流的時代里沉著應(yīng)對，演繹著城市化的中國故事。

作為一個自古以來就重農(nóng)的國度，盡管有如《清明上河圖》中宋都汴京的繁華，但是在中國古代的歷史上，城市并不耀眼。在被西方列強(qiáng)打開國門以后，中國又一直被內(nèi)部的紛亂和外部的殖民勢力所困擾，城市的發(fā)展同樣舉步維艱。中華人民共和國的成立是中國歷史上開天辟地的大事。然而，從1949年到20世紀(jì)80年代前的大部分時間里，我國主流的城市發(fā)展策略是限制農(nóng)村人口進(jìn)城。當(dāng)然，這也是由我國特殊的國情決定的：該時期我國的工業(yè)化水平不高，生產(chǎn)活動以農(nóng)業(yè)為主，同時還有外部因素的限制等等。因此，在內(nèi)外部因素的綜合作用下，這一階段我國的城市化水平進(jìn)展緩慢且水平低下，城鄉(xiāng)差別也促使二元社會的形成。

1978年，中國政府作出改革開放的偉大決策，開始主動走向世界并積極參與到第三次工業(yè)革命的浪潮中。改革開放后，生產(chǎn)力的提升，產(chǎn)生了大量的農(nóng)村剩余勞動力；同時，工業(yè)化的發(fā)展對勞動力也有著巨大的需求。在這樣的時代背景下，政府開始逐步放開城鄉(xiāng)流動的戶籍限制，浩浩蕩蕩的進(jìn)城運(yùn)動拉開序幕。

數(shù)據(jù)顯示，改革開放之初，中國的城鎮(zhèn)化水平只有17. 92%;2011年，中國的城鎮(zhèn)化正式超過50%，達(dá)到51. 27%，城鎮(zhèn)人口有史以來首次超過總?cè)丝诘囊话耄@標(biāo)志著中國開始步入城市時代；2017年，中國城鎮(zhèn)化水平突破60%，達(dá)到60. 24%；到2020年年末中國的城鎮(zhèn)化水平已達(dá)到63. 89%，在城市中生活的人口由改革開放之初的1. 7億增加到9億以上(見圖1. 1) 。這樣短時間內(nèi)的城市人口快速增長在整個人類歷史上都是獨(dú)一無二的。

改革開放以來，中國走過了發(fā)達(dá)國家數(shù)百年的城鎮(zhèn)化歷程，這樣的成就不可謂不大。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大量人口進(jìn)入城市尋找就業(yè)機(jī)會，參與到城市的建設(shè)和發(fā)展中，享受著城市發(fā)展所帶來的現(xiàn)代化文明成果，體驗(yàn)著城市帶來的種種便利。但是，作為世界有機(jī)體的組成部分，中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展同樣擺脫不了城市發(fā)展的窠臼，尤其是在短時間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了如此高程度的城鎮(zhèn)化，城市發(fā)展質(zhì)量不免受到“城市病”的困擾。在改革開放前期，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向的戰(zhàn)略主導(dǎo)著城鎮(zhèn)化的進(jìn)路，城市大肆擴(kuò)展，建成區(qū)面積飛速增長。但是，城市不僅僅是物質(zhì)空間的變遷，而且是政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等多元要素的結(jié)合體。以資源過度消耗和環(huán)境污染為代價的城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑在新的時代背景中已經(jīng)難以為繼，中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)。

麥肯錫公司曾在2008年3月發(fā)布的一份研究報告《迎接中國十億城市大軍》中預(yù)測，中國的城市人口將在2030年突破10億。⁶單從城鎮(zhèn)化規(guī)模這一點(diǎn)來看，中國在未來20年將會面臨諸多挑戰(zhàn)，其中兩個核心的問題是：中國城市未來的面貌究竟如何？中國的十億城市居民將過上怎樣的生活？⁷2015年年末中央城市工作會議召開，而上一次的全國城市工作會議還要追溯到1978年3月。時隔37年，中國已經(jīng)歷了足夠多的風(fēng)風(fēng)雨雨，在中華大地上業(yè)已見證了足夠多波瀾壯闊的奇跡。這些歲月里，中國的城市建設(shè)獲得了令世界矚目的成就，也正是在這個過程中，我們逐漸認(rèn)識到城市的發(fā)展不僅僅是摩天大樓帶來的視覺震撼。面對環(huán)境污染、交通擁堵、城市貧困、公共服務(wù)短缺、資源緊張、就業(yè)壓力等城市問題，社會需要更加多元、健康、包容、可持續(xù)的理念和行動，以更好建設(shè)城市并接納選擇在城市落腳的人們。 2015年的中央城市工作會議正是對時代呼喚的及時回應(yīng)。該會議指出：“我國城市發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新的發(fā)展時期”，要“轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，著力解決城市病等突出問題，不斷提升城市環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競爭力，建設(shè)和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市，提高新型城鎮(zhèn)化水平，走出一條中國特色城市發(fā)展道路。”⁸這是在新的時代背景下對中國城市未來發(fā)展方向作出的指引，明確了在當(dāng)前和今后一段時期內(nèi)中國城市建設(shè)和發(fā)展的基本思路：確立了以人為核心的城市化理念，要求尊重市民作為城市建設(shè)和發(fā)展的主體，讓全體市民參與到城市的治理中來。因此，要在盤活存量、優(yōu)化增量的基礎(chǔ)上，努力提高城市發(fā)展的持續(xù)性、宜居性。

二、 鄰避風(fēng)險的出現(xiàn)與擴(kuò)散

在發(fā)達(dá)國家城市化的發(fā)展過程當(dāng)中，出現(xiàn)過形形色色的城市問題，包括環(huán)境污染、人口膨脹、住房擁擠、城市貧困、就業(yè)困難等等，這些問題制約著城市發(fā)展質(zhì)量和人們幸福感的提升。所謂的城市問題，通常指的是城市的各個階級和階層不再只是在生產(chǎn)過程中發(fā)生沖突，而且也圍繞城市空間及其資源進(jìn)行競爭。⁹在中國，快速的城鎮(zhèn)化推動了人口的大量聚集，既有的城市規(guī)劃、功能定位和城市治理方式難以滿足快速城市化的需求。這樣，人們對城市生活的預(yù)期和既有現(xiàn)實(shí)之間產(chǎn)生了巨大落差，這就為社會埋下了諸多不穩(wěn)定的因素。這種理想和現(xiàn)實(shí)之間的落差所導(dǎo)致的典型社會問題之一，便是在中國城市中頻發(fā)的鄰避風(fēng)險問題。

(一) 鄰避風(fēng)險的內(nèi)涵和表現(xiàn)

鄰避風(fēng)險并非指已經(jīng)發(fā)生損害的風(fēng)險，而是一種潛在的威脅，即發(fā)生鄰避行為及其負(fù)面后果的可能性。¹⁰從時間維度來看，鄰避風(fēng)險存在于從人們對可能或者已經(jīng)造成危害的鄰避設(shè)施產(chǎn)生恐懼與不安心理，對政府決策失去信任，到潛在的不滿變成實(shí)際抗?fàn)幨录鱾€階段。而一旦鄰避風(fēng)險演化成鄰避沖突或群體性事件，就會進(jìn)一步引發(fā)社會危機(jī)。因此，鄰避風(fēng)險是指鄰避設(shè)施帶來的社會危機(jī)發(fā)生及造成損害的可能性。鄰避風(fēng)險的出現(xiàn)與鄰避設(shè)施密切相關(guān)，鄰避設(shè)施的負(fù)外部性與成本收益的非均衡性是鄰避風(fēng)險產(chǎn)生的重要前提。¹¹綜合來看，鄰避風(fēng)險至少有兩個基本前提：一是風(fēng)險有著明顯的“時間”要素，是一種面向未來的可能的危險，具有一定的不確定性；二是風(fēng)險是一種能夠帶來損害后果的可能性，是人們所不愿意看到的或違背人們意愿的有害事件或危害結(jié)果出現(xiàn)的概率。¹²鄰避風(fēng)險通常可以分為三類：客觀風(fēng)險、感知風(fēng)險、社會風(fēng)險。客觀風(fēng)險指的是鄰避設(shè)施本身存在的風(fēng)險，不同的鄰避設(shè)施的客觀負(fù)外部性導(dǎo)致其產(chǎn)生特定的客觀風(fēng)險；感知風(fēng)險具有主觀性，指的是由于客觀風(fēng)險的生產(chǎn)和分配導(dǎo)致設(shè)施附近的居民主觀感知到的風(fēng)險；¹³社會風(fēng)險亦稱社會穩(wěn)定風(fēng)險，是客觀風(fēng)險和感知風(fēng)險進(jìn)一步演化形成的風(fēng)險。¹⁴

鄰避問題緣起于20世紀(jì)60年代的美國，中國對鄰避問題的關(guān)注則是進(jìn)入21世紀(jì)之后。以2007年廈門PX事件為起點(diǎn)，中國城市開始步入“鄰避時代”。鄰避設(shè)施的選址、建設(shè)或運(yùn)營引發(fā)設(shè)施所在地周邊居民的反對，因?yàn)橹T如垃圾焚燒發(fā)電站、核電站、化工廠、養(yǎng)老院等鄰避設(shè)施盡管會對整個區(qū)域的社會發(fā)展產(chǎn)生積極作用，但是其不可避免的負(fù)外部性卻由小部分人來承受。通俗點(diǎn)來講，即鄰避設(shè)施帶來的好處被大多數(shù)人享受而成本和風(fēng)險卻由少數(shù)人承擔(dān)，基于“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，設(shè)施周邊的居民認(rèn)為這不是一種理性的選擇，因此他們通過制度化或者非制度化的途徑來表達(dá)自己的反對，進(jìn)而引發(fā)一樁樁鄰避事件。

(二) 鄰避風(fēng)險產(chǎn)生和擴(kuò)散的影響因素

根據(jù)世界城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律，當(dāng)城鎮(zhèn)化率在30%—50%時，“城市病”處于顯性階段；城鎮(zhèn)化率為50%—70%時，“城市病”可能會集中爆發(fā)。¹⁵2011年，中國城市化水平正式超過50%，進(jìn)入“城市中國”時代，這樣的時間節(jié)點(diǎn)和世界城市化的發(fā)展規(guī)律不謀而合。在鄰避事件此起彼伏的背后，是多方面因素綜合作用的結(jié)果。

第一，快速城市化對鄰避設(shè)施的需求。人們?yōu)榱烁玫纳疃粼诔鞘校鴿M足人們對美好城市生活的向往則需要配備各種類型的公共設(shè)施。從公共服務(wù)的立場來看，城市是優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源高度聚集的地理空間，城市的本質(zhì)和發(fā)展都有賴于優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的供給。¹⁶隨著城市化的快速推進(jìn)，大量人口涌入城市，直接后果就是對城市公共服務(wù)需求的提升。為了更好地滿足城市居民對美好生活的向往，推進(jìn)城市發(fā)展質(zhì)量的提升，諸如垃圾焚燒發(fā)電站、養(yǎng)老院、高架橋等鄰避設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營被納入政策議程。

第二，權(quán)利意識覺醒。馬歇爾( Thomas Humphrey Marshall)關(guān)于公民身份的理論認(rèn)為，公民擁有公民權(quán)利、政治權(quán)利和社會權(quán)利，與此相對的具體化表現(xiàn)可以是公民言論和結(jié)社的自由、投票和選舉的權(quán)利以及享有平等就業(yè)機(jī)會等的權(quán)利，其中前兩項則成為在鄰避事件中公眾持反對意見的理論解釋。由于中國的行政決策體制具有一定的封閉性，公眾在長時期的社會發(fā)展中全程參與的機(jī)會并不充分。隨著權(quán)利意識的覺醒，公眾逐漸認(rèn)識到自己有權(quán)利參與到城市發(fā)展的過程當(dāng)中；而近些年頒布的法律法規(guī)也強(qiáng)調(diào)公眾參與以實(shí)現(xiàn)決策的民主化，這進(jìn)一步強(qiáng)化了公眾作為城市主人翁的地位，使得城市居民有更多的合法性和正當(dāng)性來質(zhì)疑甚至反對封閉性的行政決策。

第三，環(huán)境意識提升。改革開放以來，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向的理念成為社會的主流話語。而今，中國經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)躍居世界第二，但是長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先的后果開始逐漸顯現(xiàn)，環(huán)境污染尤其被公眾所詬病。隨著物質(zhì)生活水平的提升，公眾越發(fā)關(guān)注自己的生活環(huán)境。作為承載著人們美好生活期望的城市，被諸如PM2. 5等類型的環(huán)境污染蒙上陰影，這必然會威脅到公眾生存和發(fā)展的權(quán)利。因此，公眾構(gòu)建起一套保護(hù)城市環(huán)境的話語來表達(dá)對鄰避設(shè)施的反對。

第四，風(fēng)險感知強(qiáng)化。鄰避設(shè)施的負(fù)外部性是客觀存在的，這既是無法否認(rèn)也是無法避免的，政府和運(yùn)營商能夠做到的只是通過技術(shù)的提升將鄰避設(shè)施的負(fù)面影響最小化。對此，國家也出臺了一系列的標(biāo)準(zhǔn)，試圖以科學(xué)的證據(jù)來表明，只要在合理的參數(shù)范圍內(nèi)，諸如核電站、發(fā)電站、變電廠等設(shè)施的輻射是對人體沒有危害的。但是，人們對于風(fēng)險的主觀感知并不會因?yàn)榧夹g(shù)參數(shù)的存在而降低，哪怕有1%的風(fēng)險也要盡可能避免。換言之，城市居民對于風(fēng)險的容忍度比較低，這就使得任何帶有負(fù)外部性的公共設(shè)施都會成為被詬病的對象。

第五，自媒體時代與輿論傳播。自媒體時代的到來給信息的制造和傳播帶來了極大的便利，與此同時，在這個全民皆是信息制造者的時代也充斥著諸多讓人不安的信息。發(fā)生在某個地方的鄰避事件經(jīng)由媒介的傳播在幾秒內(nèi)可以被全網(wǎng)的使用者知曉，這無疑在某種程度上加劇了公眾對于鄰避設(shè)施的反對情緒。尤其媒體的放大作用會引導(dǎo)輿論的發(fā)展方向，對于處在千里之外屏幕前的信息接收者而言，由于缺少足夠的真實(shí)信息，也就難以辨識出孰對孰錯。但是在傳統(tǒng)的思維慣性作用下，公眾相對于鄰避設(shè)施運(yùn)營方或者政府通常會成為弱勢群體，因此“同情票”也就更傾向于投給抗?fàn)幍墓姡@又會進(jìn)一步影響到鄰避問題的最終走向。

城市的發(fā)展不僅僅是冰冷的鋼筋水泥搭建成的高樓大廈，更為核心的是城市內(nèi)涵的提升。恰恰是在追求城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的時期，公民權(quán)利意識和環(huán)境意識的覺醒、公眾對于風(fēng)險的敏感以及自媒體時代信息傳播對輿論的影響，共同推動了鄰避風(fēng)險的擴(kuò)大化。這種風(fēng)險擴(kuò)散的趨勢無論是從公眾的微觀日常生活立場來看，還是從城市發(fā)展的宏觀視角來看都是弊大于利，而這正是時代給政府提出的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

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14 鄧集文． 中國城市環(huán)境鄰避風(fēng)險治理的轉(zhuǎn)型[J]． 湖南社會科學(xué)，2019(3):60—68.

15 田俊榮，吳秋余．“城市病”緣何而生？(特別報道·大城市的糾結(jié)①)[N]．人民日報， 2014-05-12(17).

16 楊宏山． 澄清城鄉(xiāng)治理的認(rèn)知誤區(qū)——基于公共服務(wù)的視角[J]． 探索與爭鳴，2016(6):47—50.