第二節 鄰避治理面臨的挑戰

古希臘先賢亞里士多德在《政治學》中提道，人們來到城市，是為了生活；人們居住在城市，是為了生活得更好。¹當前，中國的城市化發展正處在轉型時期，在從“外延式”的粗獷型發展模式轉向“內涵型”的精細化發展模式的過程中，以鄰避設施為代表的城市設施對于提升城市發展的質量而言必不可少，而基于“不要建在我家后院”的心理而發起的鄰避抗爭可能會延緩中國城市化發展進程，進而影響到人們城市愿景的實現。另外，對城市政府而言，公眾的反對意味著政府決策不被公眾理解和接受，容易導致在政策執行過程中遭遇各種各樣的阻力。

一、 鄰避時代的城市發展挑戰

改革開放以來，中國的城鎮化發展經歷了前所未有的巨變，城鎮化的水平和城市人口的數量快速增長，創造了人類歷史上城市化的奇跡。在為中國城鎮化取得的成就感到驕傲的同時，必須認識到當前中國的城鎮化發展進入到了重要的轉型時期，在這一時期里，城市社會中不同的利益群體已經形成，各種利益沖突日益明顯，而近年來頻發的鄰避事件就是這種轉型時期矛盾和利益沖突的集中體現。風險社會理論宣稱人類正在進入風險社會，貝克( Ulrich Beck)認為，“今天，它們的基礎是工業的過度生產……它們是現代化的風險……可以被界定為系統地處理現代化自身引致的危險和不安全感的方式”²。今日的世界，風險的產生和存在是普遍的，工業化生產的過程、決策和現代文明構成了風險社會的濫觴。³改革開放以來，在經濟發展導向優先的戰略理念指引下，中國城鎮化浪潮也滾滾向前。但伴隨著中國城鎮化的快速發展，諸如公共服務短缺、環境污染等挑戰日益嚴峻。為了解決城市問題而規劃、建設和運營的鄰避設施，卻因其客觀負外部性以及風險社會中易于放大風險的社會心理導致鄰避風險的產生，進而給政府在提供公共服務、促進經濟發展、維護社會穩定以及提升城鎮化發展質量等城市治理領域都帶來了巨大的挑戰。

因此，從某種程度上可以說，工業化的發展使我們進入了一個風險的社會；而對于中國而言，城市在不斷發展轉型之中，正在經歷一個鄰避風險集聚的時代。近年來，國內鄰避現象逐漸呈現出新的態勢，也提出了新的治理挑戰。從宏觀上看，有研究表明，近年來鄰避沖突盡管對抗性有所緩和，但其數量經歷過快速增長后仍居高不下，同時鄰避設施類型多元化，鄰避風險分布擴散化，鄰避現象從大城市向中小城市和農村擴散，從東部地區向中西部地區擴散。⁴從微觀上看，鄰避風險正在向城市建設發展領域廣泛滲透。 2016年河南省18個省轄市市區擬新增110千伏及以上變電站371座，但超過1/3面臨鄰避現象導致的落地難問題；⁵湖北省在2015年共有1473個通信基站建設遇阻，接近全省新建基站總量的1/10，其中828個是由于地方居民展開的鄰避抗爭而受阻；⁶2016年僅江蘇省南京市市區就因居民抗爭而擱淺了4個養老院建設項目。⁷鄰避風險的擴散和轉變，已經超越了風險本身所激化的抗爭、沖突的“維穩”主題，一方面成為制約城市產業布局與升級、阻礙城市基礎設施和公共服務提升的顯性阻力，另一方面則制約著城市建設、發展中制度優勢向治理效能的充分轉化。

二、 城市發展中的政府治理變革

面對鄰避風險等城市發展挑戰，對政府而言深化治理變革就成為必由之路。 2013年11月，黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”⁸十八屆三中全會強調要推進國家治理體系和治理能力現代化，說明中國現存的治理體系和治理能力還相對落后，跟不上社會現代化的步伐，不能滿足人民日益增長的政治、經濟、社會、文化和生態的需求。⁹作為一個有機的系統，國家治理現代化是包含了城市治理與農村治理一體化、頂層治理與基層治理協同化等四個層面的內容，¹⁰城市治理作為國家治理體系中的一個重要組成部分，通常意義上指的是以城市政府為核心的多元主體共同參與城市公共事務管理的過程。作為政府的一項重要職能，城市治理的目標是追求城市的“善治”，在當前的語境下即為在尊重城市居民城市權利的基礎上，讓居民分享更多社會經濟發展和城市建設的成果，擁有更多的獲得感，從而滿足城市居民對美好生活的向往。 2015年年末的中央城市工作會議指出城市工作是一個系統性的工程，做好城市治理工作，需要“建立健全黨委統一領導、黨政齊抓共管的城市工作格局。……要健全依法決策的體制機制，把公眾參與、專家論證、風險評估等確定為城市重大決策的法定程序”¹¹。 2021年發布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中強調，“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”¹²。以上論斷，不僅確立了新時期中國城市治理工作的領導體制，還明確了城市工作的決策機制和工作重點。

三、 鄰避時代政府何以應對

鄰避問題的出現和鄰避風險的擴散給既有城市體制機制提出了重大挑戰，更是對政府的考驗。鄰避風險帶來的時代挑戰與政府治理變革的時代趨勢相互交織，使得考察鄰避時代中政府的應對之道就顯得尤為必要。在城市化發展轉型的時代背景下，作為城市治理的核心，政府亟須在厘清鄰避風險發展現狀、特征、政府既有行動措施及其成效等要素的基礎上，探求并優化城市鄰避風險的處理機制，為順利推進城市化水平和質量的提升，也為實現國家治理體系和治理能力現代化的全面深化改革總目標添磚加瓦。

政府亟須在城市治理的體制、機制、能力等方面作出應變，以尋求鄰避風險的化解之道。鄰避風險治理的理論和實踐表明，政府部門在很大程度上既是鄰避風險形成、擴散、升級、爆發的“系鈴人”，又是削弱、消解鄰避風險的“解鈴人”。前者在國內外大量關于鄰避風險形成邏輯、演化機制的研究中被廣泛涉及；而對后者的研究主要基于個案或跨案例的描述，或作為鄰避治理的對策與展望進行探討。而事實上，不同的社會文化背景、差異化的目標群體結構、多元化的抗爭動機、牽一發而動全身的治理環節交織等因素，使得作為“解鈴人”角色的政府鄰避風險治理過程往往更為復雜。這也是本書關切的問題：面對城市轉型發展中鄰避風險帶來的新的時代挑戰，政府在鄰避風險處置中如何進行治理回應？對這一問題的回答，建立在厘清當前政府在城市發展轉型中所面臨的鄰避風險治理問題的前提之下，建立在考察十余年來鄰避風險治理中的政府運作特征的基礎之上，建立在探討深化面向新時代城市發展轉型的鄰避風險治理路徑之中。

1 唐亞林，陳水生．世界城市群與大都市治理[M]．上海：上海人民出版社，2017:1.

2 〔德〕烏爾里希·貝克． 風險社會[M]． 何博聞，譯． 南京：譯林出版社，2004:18—19.

3 王麗． 全球風險社會下的公共危機治理： 一種文化視閾的闡釋[M]． 北京：社會科學文獻出版社， 2014.

4 鄭旭濤． 改革開放以來我國鄰避問題的演變趨勢及其影響因素——基于365起鄰避沖突的分析[J]．天津行政學院學報，2019 (5):28—37.

5 宋敏． 變電站為何面臨“落地難”[N]．河南日報，2016-10-11(06).

6 汪亮亮． 去年湖北1473個通信基站建設受阻 偽裝成樹仍遭抵制[ EB/OL]. (2016-04-04)[2023-03-10]. http://jiangsu. china. com. cn/html/2016/hubnews_0404/5111387. html.

7 馬道軍． 南京今年主城區4個小區養老項目被迫停建[EB/OL]. (2016-09-12) [2023-03-10]. http://js. people. com. cn/n2/2016/0912/c360303-28985975. html.

8 中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議公報[N]. (2013-11-12) [2023-03-10]. http://politics. people. com. cn/n/2013/1112/c1024-23519136. html.

9 俞可平． 推進國家治理體系和治理能力現代化[J]． 前線，2014(1):5—8.

10 嚴小龍． 國家治理體系和治理能力現代化：一個系統結構的四維特征[C]. //中國國際共運史學會2014年年會暨學術研討會論文集，2014:574—584.

11 中央城市工作會議在北京舉行 習近平李克強作重要講話[ N]． 人民日報，2015-12-23 (01).

12 中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要[M]．北京：人民出版社，2021:152.