第一章 城市發展與鄰避問題凸顯

第一節 城市化進程中的鄰避風險

城市承載著人們對美好生活的向往，人類對于城市的追求源遠流長。在數千年歲月的雕刻中，城市不斷變換并豐富著自己的形式和內涵，它顛覆了人類的生活，也形塑著歷史。自工業革命以來，現代意義上的城市化進程逐漸開啟，多元化的城市議題競相上演，在不同的時代中奏響屬于自己時代的獨特序曲。當前，全球化、信息革命、消費社會等為城市未來的發展增添了無限可能，同時也帶來了更多的不確定性。換言之，人類正在進入風險社會，而這些風險主要來源于人類的決策與行為本身，并且人為風險已經超過自然風險成為風險社會的主導內容¹，由鄰避設施引發的鄰避風險正是風險社會的一種典型表現。

鄰避風險通常包括客觀風險、感知風險和社會風險等，它是在城市化進程中的特定階段出現的，是鄰避設施的客觀負外部性、人們的主觀感知以及其他社會因素綜合作用的結果。全球城市化發展的歷史不斷表明，不同時代中城市都會面臨自身獨特的城市問題，從發達國家到發展中國家都難以避免城市化進程中出現的各種挑戰。為了更好地滿足人類對城市發展的需求，作為城市治理的主體，政府必須尋求一條健康、持續、包容的可持續城市發展之路，這也是從20世紀下半葉以來全球范圍內各個國家和地區以及各種全球組織所達成的共識。風起云涌的社會變遷，更加需要政府精準研判、科學應對，滿足走向和留在城市中的人對美好生活的向往。

一、 波瀾壯闊的城市化

肇始于18世紀下半葉英國的工業革命，推動了人類社會從農業社會向工業社會的轉變；與此同時，現代意義上的城市化進程也得以開啟。城市化，最通常的意義是鄉村人口向城市集聚，從而使得城市人口在總人口中的比例不斷提升，并且推動鄉村社會逐步變為城市社會。聯合國人口基金會在《1996年世界人口狀況報告》的卷首語中提道：“在21世紀，城市的增長將對發展產生最大的影響。”²包括聯合國在內的各種國際組織，以及世界各國和地區各研究領域內的專家學者，都將城市化視為影響21世紀人類社會的重大議題。如今，全人類都正見證著這樣的歷史。

(一) 全球城市化浪潮與城市風險的出現

根據美國北卡羅來納州立大學和佐治亞大學專家統計顯示，在2007年5月23日這一天，世界城市人口為33億399萬2253人，農村為33億386萬6404人，這標志著城市人口有史以來首次超過農村人口。³根據聯合國人居署發布的《 2022年世界城市報告》,2020年全球城市人口達到43. 78億，城鎮人口占比56. 2%;2025年全球城市人口預計將達到47. 74億，城鎮人口占比將達到58. 3%。⁴從工業革命到21世紀的今天，兩個半世紀的時間，在生產力的推動下，全球城市發展取得的成就已超過人類歷史上的任何一個時期。越來越多的人進入并居住在城市，享受著城市提供的優質服務，體驗著城市帶來的美好，尤其是快速增長的大城市，它接納了不同地域、社會和文化背景的人。多元的社會元素在城市中交融，釋放出的社會活力對于城市創造力而言無疑具有不可替代的價值。然而，城市可以提供對多元價值觀的包容，同樣可能導致社會矛盾的尖銳化。在這樣相對短的時間內，人口大量涌入城市，推動城市空間和社會階層發生了眾多的變化，進而導致形形色色的城市問題，比如環境污染、交通擁堵、社會階層的沖突等等。

城市化發展的歷程表明，當城市化水平高于50%時，社會就很容易陷入動蕩不安的風險之中。⁵當然，城市問題和城市化發展的特定階段是相適應的，在先行工業化的國家和地區，由于啟動城市化發展的進程較早，各種類型的城市問題如鄰避現象也會更早出現，這些問題對社會的負面影響會被社會更早地感知，因此政府也更早采取了措施予以應對。后發工業化國家的城市化進程更為迅速，城市人口的快速增加導致城市治理的壓力增大，形形色色的城市問題會在短期內集中爆發，比如在部分拉美國家，虛高的城市化水平掩飾不了城市中并不樂觀的物質生活圖景。當前，不管是發達國家還是發展中國家，城市發展都會面臨各自的現實問題，因此，如何應對好城市化帶來的挑戰，是全球層面都需要予以思考的議題。

1996年，第二屆聯合國人類住區會議(以下簡稱“人居二” )在土耳其伊斯坦布爾舉行，會議探討的全球議題之一便是“在不斷變化的世界中建設可行的人類住區并實現全面城市化”。在城市化加速發展的年代，“人居二”的召開說明城市問題已經被納入世界各國和地區的政策議程中。 20年后，在厄瓜多爾的基多，由來自142個國家和地區代表參加的第三屆聯合國住房和城市可持續發展大會(以下簡稱“人居三”)通過了《新城市議程》，這是涉及城市規劃和城市治理的新綱領，描繪了更優良、可持續的城市發展的共同愿景，從而指明了城市化世界未來的發展方向。聯合國人居會議對于全球城市發展的關注，是在全球化背景下探討城市議題的一個縮影。而在人居會議之外，從南到北、從東到西的不同國度，也上演了一幕幕城市化舞臺劇，有的剛剛響起序曲，有的則已經進入高潮。

(二) 城市發展的“中國奇跡”

中國是世界上城市發展歷史最悠久的國家之一，但是在很長一段時間里，中國城市的發展并未能引起足夠重視。由于歷史上的種種原因，中國錯過了第一、二次工業革命的契機，在工業化進程和城市化發展的道路上和發達國家的差距明顯。改革開放后，中國積極參與到全球化的浪潮中，在百舸爭流的時代里沉著應對，演繹著城市化的中國故事。

作為一個自古以來就重農的國度，盡管有如《清明上河圖》中宋都汴京的繁華，但是在中國古代的歷史上，城市并不耀眼。在被西方列強打開國門以后，中國又一直被內部的紛亂和外部的殖民勢力所困擾，城市的發展同樣舉步維艱。中華人民共和國的成立是中國歷史上開天辟地的大事。然而，從1949年到20世紀80年代前的大部分時間里，我國主流的城市發展策略是限制農村人口進城。當然，這也是由我國特殊的國情決定的：該時期我國的工業化水平不高，生產活動以農業為主，同時還有外部因素的限制等等。因此，在內外部因素的綜合作用下，這一階段我國的城市化水平進展緩慢且水平低下，城鄉差別也促使二元社會的形成。

1978年，中國政府作出改革開放的偉大決策，開始主動走向世界并積極參與到第三次工業革命的浪潮中。改革開放后，生產力的提升，產生了大量的農村剩余勞動力；同時，工業化的發展對勞動力也有著巨大的需求。在這樣的時代背景下，政府開始逐步放開城鄉流動的戶籍限制，浩浩蕩蕩的進城運動拉開序幕。

數據顯示，改革開放之初，中國的城鎮化水平只有17. 92%;2011年，中國的城鎮化正式超過50%，達到51. 27%，城鎮人口有史以來首次超過總人口的一半，這標志著中國開始步入城市時代；2017年，中國城鎮化水平突破60%，達到60. 24%；到2020年年末中國的城鎮化水平已達到63. 89%，在城市中生活的人口由改革開放之初的1. 7億增加到9億以上(見圖1. 1) 。這樣短時間內的城市人口快速增長在整個人類歷史上都是獨一無二的。

改革開放以來，中國走過了發達國家數百年的城鎮化歷程，這樣的成就不可謂不大。隨著城鎮化的發展，大量人口進入城市尋找就業機會，參與到城市的建設和發展中，享受著城市發展所帶來的現代化文明成果，體驗著城市帶來的種種便利。但是，作為世界有機體的組成部分，中國的城鎮化發展同樣擺脫不了城市發展的窠臼，尤其是在短時間內實現了如此高程度的城鎮化，城市發展質量不免受到“城市病”的困擾。在改革開放前期，以經濟發展為導向的戰略主導著城鎮化的進路，城市大肆擴展，建成區面積飛速增長。但是，城市不僅僅是物質空間的變遷，而且是政治、經濟、社會、文化等多元要素的結合體。以資源過度消耗和環境污染為代價的城鎮化發展路徑在新的時代背景中已經難以為繼，中國的城鎮化發展面臨轉型的挑戰。

麥肯錫公司曾在2008年3月發布的一份研究報告《迎接中國十億城市大軍》中預測，中國的城市人口將在2030年突破10億。⁶單從城鎮化規模這一點來看，中國在未來20年將會面臨諸多挑戰，其中兩個核心的問題是：中國城市未來的面貌究竟如何？中國的十億城市居民將過上怎樣的生活？⁷2015年年末中央城市工作會議召開，而上一次的全國城市工作會議還要追溯到1978年3月。時隔37年，中國已經歷了足夠多的風風雨雨，在中華大地上業已見證了足夠多波瀾壯闊的奇跡。這些歲月里，中國的城市建設獲得了令世界矚目的成就，也正是在這個過程中，我們逐漸認識到城市的發展不僅僅是摩天大樓帶來的視覺震撼。面對環境污染、交通擁堵、城市貧困、公共服務短缺、資源緊張、就業壓力等城市問題，社會需要更加多元、健康、包容、可持續的理念和行動，以更好建設城市并接納選擇在城市落腳的人們。 2015年的中央城市工作會議正是對時代呼喚的及時回應。該會議指出：“我國城市發展已經進入新的發展時期”，要“轉變城市發展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，著力解決城市病等突出問題，不斷提升城市環境質量、人民生活質量、城市競爭力，建設和諧宜居、富有活力、各具特色的現代化城市，提高新型城鎮化水平，走出一條中國特色城市發展道路。”⁸這是在新的時代背景下對中國城市未來發展方向作出的指引，明確了在當前和今后一段時期內中國城市建設和發展的基本思路：確立了以人為核心的城市化理念，要求尊重市民作為城市建設和發展的主體，讓全體市民參與到城市的治理中來。因此，要在盤活存量、優化增量的基礎上，努力提高城市發展的持續性、宜居性。

二、 鄰避風險的出現與擴散

在發達國家城市化的發展過程當中，出現過形形色色的城市問題，包括環境污染、人口膨脹、住房擁擠、城市貧困、就業困難等等，這些問題制約著城市發展質量和人們幸福感的提升。所謂的城市問題，通常指的是城市的各個階級和階層不再只是在生產過程中發生沖突，而且也圍繞城市空間及其資源進行競爭。⁹在中國，快速的城鎮化推動了人口的大量聚集，既有的城市規劃、功能定位和城市治理方式難以滿足快速城市化的需求。這樣，人們對城市生活的預期和既有現實之間產生了巨大落差，這就為社會埋下了諸多不穩定的因素。這種理想和現實之間的落差所導致的典型社會問題之一，便是在中國城市中頻發的鄰避風險問題。

(一) 鄰避風險的內涵和表現

鄰避風險并非指已經發生損害的風險，而是一種潛在的威脅，即發生鄰避行為及其負面后果的可能性。¹⁰從時間維度來看，鄰避風險存在于從人們對可能或者已經造成危害的鄰避設施產生恐懼與不安心理，對政府決策失去信任，到潛在的不滿變成實際抗爭事件各個階段。而一旦鄰避風險演化成鄰避沖突或群體性事件，就會進一步引發社會危機。因此，鄰避風險是指鄰避設施帶來的社會危機發生及造成損害的可能性。鄰避風險的出現與鄰避設施密切相關，鄰避設施的負外部性與成本收益的非均衡性是鄰避風險產生的重要前提。¹¹綜合來看，鄰避風險至少有兩個基本前提：一是風險有著明顯的“時間”要素，是一種面向未來的可能的危險，具有一定的不確定性；二是風險是一種能夠帶來損害后果的可能性，是人們所不愿意看到的或違背人們意愿的有害事件或危害結果出現的概率。¹²鄰避風險通常可以分為三類：客觀風險、感知風險、社會風險。客觀風險指的是鄰避設施本身存在的風險，不同的鄰避設施的客觀負外部性導致其產生特定的客觀風險；感知風險具有主觀性，指的是由于客觀風險的生產和分配導致設施附近的居民主觀感知到的風險；¹³社會風險亦稱社會穩定風險，是客觀風險和感知風險進一步演化形成的風險。¹⁴

鄰避問題緣起于20世紀60年代的美國，中國對鄰避問題的關注則是進入21世紀之后。以2007年廈門PX事件為起點，中國城市開始步入“鄰避時代”。鄰避設施的選址、建設或運營引發設施所在地周邊居民的反對，因為諸如垃圾焚燒發電站、核電站、化工廠、養老院等鄰避設施盡管會對整個區域的社會發展產生積極作用，但是其不可避免的負外部性卻由小部分人來承受。通俗點來講，即鄰避設施帶來的好處被大多數人享受而成本和風險卻由少數人承擔，基于“經濟人”假設，設施周邊的居民認為這不是一種理性的選擇，因此他們通過制度化或者非制度化的途徑來表達自己的反對，進而引發一樁樁鄰避事件。

(二) 鄰避風險產生和擴散的影響因素

根據世界城鎮化的發展規律，當城鎮化率在30%—50%時，“城市病”處于顯性階段；城鎮化率為50%—70%時，“城市病”可能會集中爆發。¹⁵2011年，中國城市化水平正式超過50%，進入“城市中國”時代，這樣的時間節點和世界城市化的發展規律不謀而合。在鄰避事件此起彼伏的背后，是多方面因素綜合作用的結果。

第一，快速城市化對鄰避設施的需求。人們為了更好的生活而留在城市，而滿足人們對美好城市生活的向往則需要配備各種類型的公共設施。從公共服務的立場來看，城市是優質公共服務資源高度聚集的地理空間，城市的本質和發展都有賴于優質公共服務的供給。¹⁶隨著城市化的快速推進，大量人口涌入城市，直接后果就是對城市公共服務需求的提升。為了更好地滿足城市居民對美好生活的向往，推進城市發展質量的提升，諸如垃圾焚燒發電站、養老院、高架橋等鄰避設施的建設和運營被納入政策議程。

第二，權利意識覺醒。馬歇爾( Thomas Humphrey Marshall)關于公民身份的理論認為，公民擁有公民權利、政治權利和社會權利，與此相對的具體化表現可以是公民言論和結社的自由、投票和選舉的權利以及享有平等就業機會等的權利，其中前兩項則成為在鄰避事件中公眾持反對意見的理論解釋。由于中國的行政決策體制具有一定的封閉性，公眾在長時期的社會發展中全程參與的機會并不充分。隨著權利意識的覺醒，公眾逐漸認識到自己有權利參與到城市發展的過程當中；而近些年頒布的法律法規也強調公眾參與以實現決策的民主化，這進一步強化了公眾作為城市主人翁的地位，使得城市居民有更多的合法性和正當性來質疑甚至反對封閉性的行政決策。

第三，環境意識提升。改革開放以來，以經濟發展為導向的理念成為社會的主流話語。而今，中國經濟總量已經躍居世界第二，但是長期經濟發展優先的后果開始逐漸顯現，環境污染尤其被公眾所詬病。隨著物質生活水平的提升，公眾越發關注自己的生活環境。作為承載著人們美好生活期望的城市，被諸如PM2. 5等類型的環境污染蒙上陰影，這必然會威脅到公眾生存和發展的權利。因此，公眾構建起一套保護城市環境的話語來表達對鄰避設施的反對。

第四，風險感知強化。鄰避設施的負外部性是客觀存在的，這既是無法否認也是無法避免的，政府和運營商能夠做到的只是通過技術的提升將鄰避設施的負面影響最小化。對此，國家也出臺了一系列的標準，試圖以科學的證據來表明，只要在合理的參數范圍內，諸如核電站、發電站、變電廠等設施的輻射是對人體沒有危害的。但是，人們對于風險的主觀感知并不會因為技術參數的存在而降低，哪怕有1%的風險也要盡可能避免。換言之，城市居民對于風險的容忍度比較低，這就使得任何帶有負外部性的公共設施都會成為被詬病的對象。

第五，自媒體時代與輿論傳播。自媒體時代的到來給信息的制造和傳播帶來了極大的便利，與此同時，在這個全民皆是信息制造者的時代也充斥著諸多讓人不安的信息。發生在某個地方的鄰避事件經由媒介的傳播在幾秒內可以被全網的使用者知曉，這無疑在某種程度上加劇了公眾對于鄰避設施的反對情緒。尤其媒體的放大作用會引導輿論的發展方向，對于處在千里之外屏幕前的信息接收者而言，由于缺少足夠的真實信息，也就難以辨識出孰對孰錯。但是在傳統的思維慣性作用下，公眾相對于鄰避設施運營方或者政府通常會成為弱勢群體，因此“同情票”也就更傾向于投給抗爭的公眾，這又會進一步影響到鄰避問題的最終走向。

城市的發展不僅僅是冰冷的鋼筋水泥搭建成的高樓大廈，更為核心的是城市內涵的提升。恰恰是在追求城市發展轉型的時期，公民權利意識和環境意識的覺醒、公眾對于風險的敏感以及自媒體時代信息傳播對輿論的影響，共同推動了鄰避風險的擴大化。這種風險擴散的趨勢無論是從公眾的微觀日常生活立場來看，還是從城市發展的宏觀視角來看都是弊大于利，而這正是時代給政府提出的現實挑戰。

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