一、問題的提出

（一）電子支付的發(fā)展及其風(fēng)險(xiǎn)

支付是付款人向收款人轉(zhuǎn)移可以接受的貨幣債權(quán)的過程，[1]因此支付的本質(zhì)在于貨幣價(jià)值的轉(zhuǎn)移。支付借由支付工具完成，支付工具是指?jìng)鬟_(dá)付款人支付指令、實(shí)現(xiàn)債權(quán)債務(wù)清償和資金轉(zhuǎn)移的載體，包括現(xiàn)金貨幣、紙質(zhì)票據(jù)、電子支付工具等。支付系統(tǒng)支撐各種支付工具應(yīng)用，可以實(shí)現(xiàn)資金結(jié)算并完成資金轉(zhuǎn)移，承擔(dān)加密、認(rèn)證、處理多方支付等功能。

支付工具創(chuàng)新、支付系統(tǒng)擴(kuò)張構(gòu)成支付沿革發(fā)展過程。技術(shù)發(fā)展和交易結(jié)構(gòu)的優(yōu)化推動(dòng)了支付變革，而這種變革的內(nèi)在動(dòng)力主要來自克服經(jīng)濟(jì)交易在時(shí)間上的差異、空間上的隔離以及信息上的不完備。[2]在現(xiàn)代社會(huì)中，電子化支付工具——記載賬戶資金變化的電子數(shù)據(jù)形式，改變了支付信息和支付業(yè)務(wù)的處理模式，使得面對(duì)面支付發(fā)展為遠(yuǎn)程支付，手工操作發(fā)展為電子化自動(dòng)處理，現(xiàn)金、票據(jù)等實(shí)物支付媒介發(fā)展為虛擬化支付工具。[3]根本而言，現(xiàn)代支付是支付信息的傳輸和賬戶余額的變化，即通過電子報(bào)文的傳輸聯(lián)動(dòng)賬戶余額變更，完成資金結(jié)算和清算。[4]現(xiàn)代電子支付過程以支付賬戶為核心，延展了支付在傳統(tǒng)上所承擔(dān)的債務(wù)清償功能，使得支付賬戶應(yīng)用也具有了交易擔(dān)保、融資信貸、投資理財(cái)?shù)裙δ堋?/p>

本書所稱“電子支付”是指單位、個(gè)人直接或授權(quán)他人通過電子終端發(fā)出支付指令，實(shí)現(xiàn)貨幣支付與資金轉(zhuǎn)移的行為，[5]此種表述從行為視角對(duì)電子支付進(jìn)行了界定。而基于支付服務(wù)提供者這一主體視角，電子支付主要可劃分為商業(yè)銀行與非銀行機(jī)構(gòu)通過電子終端發(fā)起的支付。我國電子支付發(fā)展歷程呈現(xiàn)典型的“主體二元化”特征：商業(yè)銀行的電子支付由政府予以一定的引導(dǎo)和扶持，而非銀行機(jī)構(gòu)的電子支付發(fā)展具有自發(fā)性——支付機(jī)構(gòu)借鑒國外業(yè)務(wù)模式進(jìn)行本土改造，由市場(chǎng)主導(dǎo)并最終發(fā)展出自發(fā)成型的產(chǎn)業(yè)模式。從中國人民銀行發(fā)布的商業(yè)銀行電子支付發(fā)展數(shù)據(jù)（見圖0-1）可以看出，盡管電子支付業(yè)務(wù)總金額偶有回落，但業(yè)務(wù)總筆數(shù)呈逐年上升趨勢(shì)，表明電子支付市場(chǎng)的快速增長。

電子支付在發(fā)展的同時(shí)也面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)，主要包括以下五類。（1）技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，電子支付所依賴的信息技術(shù)具有傳遞性、復(fù)雜性、隱蔽性和突發(fā)性特點(diǎn)，[6]電子信息載體和終端設(shè)備的軟件、硬件系統(tǒng)發(fā)生技術(shù)錯(cuò)誤時(shí)，可能引發(fā)資金損失風(fēng)險(xiǎn)。具體的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)包括出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)病毒（例如木馬病毒被植入用戶計(jì)算機(jī)以竊取用戶賬號(hào)、密碼等信息），黑客攻擊（利用網(wǎng)絡(luò)漏洞和缺陷非法入侵計(jì)算機(jī)系統(tǒng)而竊取信息、發(fā)送錯(cuò)誤指令等），信息污染（無關(guān)或失真信息占據(jù)網(wǎng)絡(luò)資源、堵塞網(wǎng)絡(luò)通道、加重網(wǎng)絡(luò)負(fù)擔(dān)而影響支付信息的發(fā)送和接收效率）等。（2）操作風(fēng)險(xiǎn)，即便自動(dòng)化電子支付也可能需要人工參與，內(nèi)部人員錯(cuò)誤或欺詐操作，控制程序不完善等也可能導(dǎo)致支付損失。[7]（3）信用風(fēng)險(xiǎn)，電子支付服務(wù)提供機(jī)構(gòu)以其自身信用經(jīng)營業(yè)務(wù)時(shí)，可能發(fā)生破產(chǎn)或挪用客戶資金而無法及時(shí)為客戶辦理支付相關(guān)業(yè)務(wù)。（4）市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，電子支付服務(wù)提供機(jī)構(gòu)利用所接收而未兌付的客戶資金進(jìn)行投資，可能遭受市場(chǎng)波動(dòng)帶來的流動(dòng)性和安全性風(fēng)險(xiǎn)。（5）法律風(fēng)險(xiǎn)，新興電子支付業(yè)務(wù)的運(yùn)營還將受到法律規(guī)范調(diào)整的影響。這些風(fēng)險(xiǎn)均可能導(dǎo)致電子支付服務(wù)接受者遭受損失，并引發(fā)市場(chǎng)秩序混亂等問題。

說明：數(shù)據(jù)來源于中國人民銀行官方網(wǎng)站發(fā)布的歷年支付體系運(yùn)行總體情況報(bào)告，http：//www.pbc.gov.cn/zhifujiesuansi/128525/128545/128643/index.html，2022年7月18日最后訪問。圖中僅為我國商業(yè)銀行的電子支付發(fā)展數(shù)據(jù)，包括客戶通過網(wǎng)上銀行、電話銀行、手機(jī)銀行、自動(dòng)柜員機(jī)（ATM）、銷售終端（POS）和其他電子渠道，從結(jié)算類賬戶發(fā)起的賬務(wù)變動(dòng)類業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)。中國人民銀行也統(tǒng)計(jì)了非銀行支付機(jī)構(gòu)的電子支付數(shù)據(jù)，但由于統(tǒng)計(jì)口徑多次調(diào)整，歷年發(fā)展情況無從比較。

（二）電子支付規(guī)制現(xiàn)狀

為應(yīng)對(duì)電子支付風(fēng)險(xiǎn)，有必要設(shè)計(jì)合理的規(guī)制策略，選擇妥適的規(guī)制路徑，優(yōu)化規(guī)制結(jié)構(gòu)配置，實(shí)現(xiàn)電子支付市場(chǎng)的有效治理。“規(guī)制”（regulation）可被概括為公共機(jī)構(gòu)依法采取措施干預(yù)市場(chǎng)的行為，[8]其中的“干預(yù)”指介入、控制和調(diào)整，并非貶義。規(guī)制被劃分為多種類型，例如經(jīng)濟(jì)性規(guī)制與社會(huì)性規(guī)制，[9]前者主要針對(duì)經(jīng)濟(jì)類事務(wù)，包括反壟斷、矯正市場(chǎng)失靈等，后者主要針對(duì)社會(huì)性事務(wù)，包括維護(hù)生命健康和環(huán)境安全等；再如宏觀規(guī)制與微觀規(guī)制，[10]前者針對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行調(diào)節(jié)，后者針對(duì)企業(yè)生產(chǎn)行為進(jìn)行控制。本書討論的電子支付規(guī)制是指對(duì)電子支付市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)性微觀規(guī)制，但不限于政府監(jiān)管，還包括司法規(guī)范。為便于表述，本書語境下的“規(guī)制”在寬泛意義上使用，涵蓋或等同于“管理”和“規(guī)范”等詞義[11]，包括行政（金融）監(jiān)管和司法治理（后文第一章將詳述此理論基礎(chǔ)）。

對(duì)于電子支付的規(guī)范現(xiàn)狀，[12]在法律、行政法規(guī)層面，《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《票據(jù)法》《反洗錢法》《人民幣管理?xiàng)l例》《外匯管理?xiàng)l例》等對(duì)支付活動(dòng)予以基本規(guī)范。2019年施行的《電子商務(wù)法》首次從法律層面對(duì)電子支付作出了較為具體的規(guī)定。盡管金融類產(chǎn)品和服務(wù)不適用于《電子商務(wù)法》，[13]但鑒于電子支付是電子商務(wù)流程的重要環(huán)節(jié)，屬于電子商務(wù)合同訂立及其履行的必要內(nèi)容，《電子商務(wù)法》對(duì)電子支付相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行了原則性規(guī)定。《電子商務(wù)法》草案中曾設(shè)立專節(jié)規(guī)范電子支付，但考慮到該法與其他既有法律以及未來可能的專門立法的協(xié)調(diào)，尤其是為快速發(fā)展的電子支付監(jiān)督管理留下靈活空間，最終出臺(tái)的《電子商務(wù)法》僅在電子商務(wù)合同的訂立與履行章節(jié)設(shè)置了五條電子支付相關(guān)條文。[14]值得注意的是，《電子商務(wù)法》更關(guān)注支付行為規(guī)范，未區(qū)分商業(yè)銀行與非銀行支付機(jī)構(gòu)，而是將所有電子支付服務(wù)提供者視為同類主體。

與法律、行政法規(guī)相比，電子支付的金融監(jiān)管規(guī)范（主要為部門規(guī)章、部門規(guī)范性文件）數(shù)量眾多。自1991年我國開始建設(shè)現(xiàn)代化支付體系以來，支付技術(shù)及其應(yīng)用創(chuàng)新飛速發(fā)展，監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取了回應(yīng)型法律規(guī)制策略。早期的綜合性規(guī)范包括《支付結(jié)算辦法》（銀發(fā)〔1997〕393號(hào)）、《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》（中國人民銀行令〔2003〕第5號(hào)）等。2005年發(fā)布的《電子支付指引》（第一號(hào)）專門對(duì)電子支付進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)范，但該指引僅屬于部門規(guī)范性文件，效力層級(jí)較低，也僅適用于商業(yè)銀行的電子支付業(yè)務(wù)，規(guī)制范圍有限。此后頒布的《電子銀行業(yè)務(wù)管理辦法》（中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)令2006年第5號(hào)）進(jìn)一步詳細(xì)規(guī)定了商業(yè)銀行的網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)規(guī)范。

對(duì)于非銀行支付機(jī)構(gòu)的電子支付業(yè)務(wù)規(guī)范，2005年發(fā)布的《支付清算組織管理辦法（征求意見稿）》[15]并沒有正式頒布實(shí)施。在2009年4月，中國人民銀行發(fā)布公告要求從事支付清算業(yè)務(wù)的非金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行登記。[16]至2010年末，共有371家非金融機(jī)構(gòu)向中國人民銀行提交了支付業(yè)務(wù)登記材料。[17]2010年頒布實(shí)施的《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》（中國人民銀行令〔2010〕第2號(hào)）正式規(guī)定非金融機(jī)構(gòu)開展支付業(yè)務(wù)應(yīng)取得支付業(yè)務(wù)許可證。截至2022年4月，已獲得支付業(yè)務(wù)許可證的非銀行支付機(jī)構(gòu)共計(jì)224家，因違法違規(guī)、合并收購、主動(dòng)注銷等事由被注銷的許可機(jī)構(gòu)有47家。[18]為有效實(shí)施《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》，中國人民銀行相繼頒布了一系列制度規(guī)范，包括《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法實(shí)施細(xì)則》（中國人民銀行公告〔2010〕第17號(hào)）、《支付機(jī)構(gòu)預(yù)付卡業(yè)務(wù)管理辦法》（中國人民銀行公告〔2012〕第12號(hào)）、《銀行卡收單業(yè)務(wù)管理辦法》（中國人民銀行公告〔2013〕第9號(hào)）、《非銀行支付機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)管理辦法》（中國人民銀行公告〔2015〕第43號(hào)）、《非銀行支付機(jī)構(gòu)分類評(píng)級(jí)管理辦法》（銀發(fā)〔2016〕106號(hào)）、《非銀行支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管辦法》（中國人民銀行令〔2021〕第1號(hào)）等（詳見附錄1）。

在行政監(jiān)管規(guī)范之外，司法機(jī)關(guān)發(fā)布的統(tǒng)一的裁判規(guī)范也是制度體系的重要組成部分。由于司法裁判是對(duì)私法和公法的適用，因此《合同法》（《民法典》）、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《刑法》等基本法在糾紛審理中廣泛適用。在司法解釋、司法文件層面，最高司法機(jī)關(guān)也發(fā)布了較多規(guī)范，主要包括《最高人民檢察院關(guān)于辦理涉互聯(lián)網(wǎng)金融犯罪案件有關(guān)問題座談會(huì)紀(jì)要》（高檢訴〔2017〕14號(hào)）、《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理妨害信用卡管理刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》（2018修正，法釋〔2018〕19號(hào)）、《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理非法從事資金支付結(jié)算業(yè)務(wù)、非法買賣外匯刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2019〕1號(hào)）、《最高人民法院關(guān)于審理銀行卡民事糾紛案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2021〕10號(hào)）等。

由上述簡要梳理可知，目前我國的電子支付制度以行政監(jiān)管規(guī)范為主導(dǎo)、司法裁判規(guī)范為補(bǔ)充，根據(jù)市場(chǎng)發(fā)展及其產(chǎn)生的問題作出反饋。由于商業(yè)銀行電子支付發(fā)展較早，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在早期即對(duì)銀行卡等電子支付工具進(jìn)行了專門規(guī)范，體現(xiàn)以政府為主導(dǎo)，“先規(guī)范，后發(fā)展，規(guī)范引導(dǎo)發(fā)展”的監(jiān)管思路。相較之下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)并未在非銀行支付市場(chǎng)發(fā)展初期立即予以規(guī)制回應(yīng)，而是采取“先發(fā)展，后規(guī)范，在發(fā)展中逐步規(guī)范”的監(jiān)管思路。寬松的監(jiān)管環(huán)境也成為我國非銀行電子支付迅速擴(kuò)張的重要原因之一。隨著支付技術(shù)和支付業(yè)務(wù)的不斷創(chuàng)新，部分新規(guī)范不再區(qū)分銀行支付與非銀行支付兩者的主體差異，而更加側(cè)重行為監(jiān)管。[19]此外，監(jiān)管機(jī)構(gòu)還發(fā)布了眾多低位階規(guī)范性文件，雖未達(dá)到“一事一立法”的程度，但確實(shí)呈現(xiàn)碎片化規(guī)制形態(tài)。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，僅中國人民銀行發(fā)布的支付規(guī)范性文件已超過兩百項(xiàng)，[20]表明在面對(duì)技術(shù)創(chuàng)新及潛在風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，法律規(guī)制可能陷入政令頻出、疲于應(yīng)付的零散規(guī)制狀態(tài)，同時(shí)反映出目前的電子支付規(guī)制主要是被動(dòng)回應(yīng)市場(chǎng)需求，缺乏包容性監(jiān)管理念，[21]也缺乏對(duì)規(guī)制結(jié)構(gòu)配置的體系性思考。此外，司法機(jī)關(guān)應(yīng)在電子支付規(guī)制結(jié)構(gòu)中處于何種地位、承擔(dān)何種功能、以何種方式進(jìn)行有效規(guī)制，仍需要進(jìn)行整體性考慮。

（三）為什么需要優(yōu)化規(guī)制結(jié)構(gòu)配置

電子支付的創(chuàng)新發(fā)展非常迅速，支付工具變革時(shí)間不斷縮短是重要體現(xiàn)。例如，維薩（Visa）和萬事達(dá)（Master）銀行卡在20世紀(jì)70年代正式使用計(jì)算機(jī)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了聯(lián)機(jī)在線支付交易，開啟了銀行卡電子支付時(shí)代，[22]盡管銀行卡領(lǐng)域隨后也經(jīng)歷了磁條卡、芯片卡、無卡支付等技術(shù)革新，但其技術(shù)更新?lián)Q代頻率相比于非銀行支付業(yè)務(wù)更為緩慢。貝寶（PayPal）、支付寶等非銀行支付工具在最近十幾年內(nèi)從零起步，不斷演變出豐富多樣的支付形態(tài)，出現(xiàn)手機(jī)支付、近場(chǎng)支付、條碼支付等技術(shù)變革。日新月異的支付變革不斷對(duì)制度規(guī)范提出挑戰(zhàn)。目前規(guī)制者基本按照支付業(yè)務(wù)類型予以分類規(guī)制，但碎片化的規(guī)制思路和制度發(fā)展形態(tài)無法有效回應(yīng)實(shí)踐需求，也容易陷入或者過于寬松或者過于嚴(yán)格的規(guī)制困境。如何明確規(guī)制目標(biāo)、確定規(guī)制重點(diǎn)、選擇恰當(dāng)?shù)囊?guī)制路徑從而優(yōu)化規(guī)制結(jié)構(gòu)，是規(guī)制者需要認(rèn)真對(duì)待的議題。

根據(jù)業(yè)務(wù)類型從整體上思考規(guī)制結(jié)構(gòu)安排，合理運(yùn)用行政監(jiān)管與司法治理的規(guī)制路徑，可實(shí)現(xiàn)電子支付的有效治理。類型是指單個(gè)具有相同或類似屬性的個(gè)體或元素的集合，類型化分析思維即根據(jù)研究對(duì)象的特征進(jìn)行類屬劃分，遵循類型的邏輯特征，將類似社會(huì)現(xiàn)象和經(jīng)驗(yàn)事實(shí)依據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)劃分為一類，再在各個(gè)不同類型之間根據(jù)其內(nèi)在要素的強(qiáng)弱、影響力的大小等組成一個(gè)統(tǒng)一的系統(tǒng)，最終在類型基礎(chǔ)上進(jìn)行判斷、推理和建構(gòu)理論體系。[23]類型化分析將本質(zhì)特征與具體特征相結(jié)合，兼具開放性（包容技術(shù)創(chuàng)新）和確定性（規(guī)則可操作），同時(shí)還可將法律規(guī)則類推適用于同類新興事物。因此，類型化分析可在立法與司法活動(dòng)中發(fā)揮價(jià)值導(dǎo)向和漏洞補(bǔ)充的作用，特別有利于解決新出現(xiàn)的法律挑戰(zhàn)。

電子支付業(yè)務(wù)類型化分析思維體現(xiàn)為對(duì)于具體法律關(guān)系存在差異但本質(zhì)特征相同的電子支付業(yè)務(wù)，應(yīng)采取同類規(guī)制。在類型化分析基礎(chǔ)之上考量規(guī)制結(jié)構(gòu)配置，有助于確立法律規(guī)范的前后一貫和內(nèi)在統(tǒng)一，超越具體規(guī)定構(gòu)成的情境，對(duì)同類型事務(wù)予以統(tǒng)一研判，形成問題分析的體系框架。[24]鑒于電子支付碎片化規(guī)制發(fā)展形態(tài)，有必要在理論上進(jìn)行統(tǒng)一研究，從根本上克服現(xiàn)有概念的局限性和法律適用的機(jī)械性，從整體上優(yōu)化電子支付規(guī)制結(jié)構(gòu)配置。本書針對(duì)電子支付業(yè)務(wù)所體現(xiàn)的法律關(guān)系及其產(chǎn)生的核心風(fēng)險(xiǎn)與問題逐一進(jìn)行分析，討論規(guī)范本身的建構(gòu)、改進(jìn)及其司法適用，在規(guī)范、執(zhí)行與適用方面構(gòu)建有機(jī)整體。

本書所討論的電子支付業(yè)務(wù)的分類依據(jù)是以付款人所承受的風(fēng)險(xiǎn)為視角，根據(jù)付款人完成貨幣價(jià)值轉(zhuǎn)移的時(shí)間與其獲得產(chǎn)品或服務(wù)對(duì)價(jià)的時(shí)間存在的偏離程度，將電子支付劃分為預(yù)付（先支付后獲得產(chǎn)品或服務(wù)）、即付（實(shí)時(shí)支付）與延付（先獲得產(chǎn)品或服務(wù)后支付）三大基礎(chǔ)類型。不同業(yè)務(wù)的規(guī)制結(jié)構(gòu)配置存在差異，同類業(yè)務(wù)產(chǎn)生的共性問題需要同類規(guī)制，而特殊問題則需采取特殊規(guī)制措施。在類型化分析中，還需注重典型個(gè)體，因?yàn)轭愋托纬捎趥€(gè)體，同時(shí)也是對(duì)個(gè)體的歸納總結(jié)，類型之下呈現(xiàn)事物整體相似性，而類型中的典型則顧及個(gè)體性，是一種類型中最具有象征性和代表性的。因此，本書在各類型電子支付業(yè)務(wù)中挑選最典型的電子支付產(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)行詳細(xì)分析，逐一確立不同類型電子支付業(yè)務(wù)的規(guī)制重點(diǎn)，根據(jù)行為和主體差異配置及改善規(guī)制結(jié)構(gòu)，明確相應(yīng)的規(guī)制目標(biāo)和規(guī)制路徑，嘗試建立電子支付整體規(guī)制框架。