5.數字金融監管重構

談起對金融行業穩定性的擔憂,最不容忽視的就是金融監管,螞蟻金服暫停上市也是由于監管缺位。由于多種原因,數字金融行業的監管框架尚未完善。第一,監管機構最初對數字金融創新表明了友好的立場,因為它們看到了這些新業務中的普惠價值。第二,目前的監管框架在不同監管部門間是相互獨立的——誰頒發許可證,誰就應該負責監管1。目前哪個監管機構應該監管哪個數字金融機構這一問題尚不明確。第三,由于數字金融行業應用先進的數字技術,通過傳統的現場檢查、非現場檢查等監管手段可能難以識別風險。此外,金融監管機構是政府的一部分,監管政策的制定和實施往往受政治決策的影響,這通常會導致“運動式監管”——在完全不采取行動和同時采取所有行動之間劇烈搖擺。

當時,螞蟻金服的數字金融業務整體監管不力,如果IPO按計劃進行,監管政策的變化可能會影響螞蟻金服的業務及其市場估值,因此,停牌對金融行業、資本市場和螞蟻金服自身都有好處。一個值得思考的問題是,為什么監管機構沒有更早地采取統一的監管措施?

數字金融行業監管框架的重構至少應遵循兩大原則。一方面,數字金融行業與傳統金融行業一樣,應全面納入金融監管,以降低包括過度套利在內的金融風險。另一方面,在監管標準一致的情況下,監管者也應積極尋求數字金融監管的創新,以平衡效率和穩定性。

詳細的監管計劃仍在制訂中。一些懸而未決的問題可以在短時間內解決,而另一些則難以解決。第一,整個數字金融行業都應遵守相同的監管規則,最好有一個牽頭的監管機構。由于金融交易的最大問題是信息不對稱,因此對金融業的監管應該最嚴格,數字金融也不應例外。同樣重要的是,傳統金融行業和數字金融行業的監管應該統一,否則可能會導致嚴重的套利行為。監管缺失或監管不力均不利于數字金融行業的健康發展。鑒于不同數字金融業務之間可以進行信息共享,數字金融行業政策的協調性比傳統行業更重要。中國人民銀行自然是統一協調監管者的候選人,但其制定和實施監管政策的職能仍需加強,且有待制度化。

第二,為了跟上數字金融創新的步伐,監管創新也是必要的。由于數字金融線上交易規模龐大、發展速度驚人,傳統的監管方法在管理金融風險方面的效力已經嚴重不足,更不用說化解金融風險了。監管機構應通過應用數字技術來履行監管職責,從而提升其技術能力。當監管機構看到一些創新的好處但不確定其風險和后果時,他們可以采用類似“監管沙盒”的做法,在監管機構的監督下進行實驗。中國人民銀行已于2019年年底啟用了中文版“金融科技創新監管工具”,監管部門也應積極推進監管創新,支持數字金融業快速健康發展。例如,大科技信貸模式非常有效,因為貸款人眾多,獲得貸款的速度快、質量高。然而,大科技信貸的貸方往往面臨一個重要的制約因素:資金供應不足。監管機構可以允許個人和機構遠程開設銀行賬戶,鼓勵大科技信貸的貸方從貨幣市場或資本市場借款,并促進大科技信貸的貸方與傳統銀行合作,以減弱這一制約因素的影響。

第三,中國迫切需要一套完整的數據使用政策。數字金融業務大多都是大數據驅動的。過去,政府頒布了許多關于數據的法律法規(如保護個人隱私的相關條例),然而,大多數條例要么不夠翔實,要么沒有通過正確的方法實施。數據濫用這一現象在中國非常常見,在數字金融行業中也不例外。近年來,中國政府逐漸將數據視為一種與勞動力、資本和土地一樣的生產要素。換言之,數據可能進入生產函數、促進經濟增長。為了實現這一目標,政策制定者需要在許多領域制定明確的規則。 (1)誰擁有數據,個人還是平臺? 如果兩者在數據積累中都有一定的投入和權利,那么決策權和利益應該如何分配? (2)可接受的數據交換方式有哪些? 與勞動力或資本不同,數據可以被多方擁有和使用,理想的交換方式應該能夠保護原始數據所有者的權利。 (3)統一的數據標準是進行數據交換的重要條件,但誰來負責制定數據標準,政府還是私營部門? (4)數據的定價機制是什么? 如果不能有效解決這些問題,數據就很難作為新的生產要素發揮積極作用,數字金融行業也很難實現可持續發展。

第四,中國迫切需要針對包括數字金融行業在內的數字經濟相關行業制定新的反壟斷政策。近年來,中國監管機構開始調查移動支付等領域的壟斷問題。然而,與傳統行業不同,數字金融行業的市場份額可能不是判斷是否存在壟斷的最佳指標。由于數字技術具有規模經濟和范圍經濟的特點,大科技平臺自然而然地成為市場上的“大玩家”。事實上,這是數字金融行業助力普惠金融的技術基礎。判斷行業是否存在壟斷的一個更合適的標準是“可競爭性”——新玩家是否仍然可以進入,并與現有玩家競爭。在中國數字金融行業,可競爭性非常明顯。在電子商務領域,淘寶是第一個領先的平臺,京東緊隨其后。而在最近幾年,一個新平臺拼多多也正在崛起。在社交媒體領域,雖然微信仍然占據主導地位,但它一直在與微博競爭,其市場份額也正在不斷地被字節跳動蠶食。鑒于數字經濟領域的動態特征,特別是商業模式的快速演變,一家企業很難一直保持主導地位和市場力量。在這個階段,監管政策應該更多地關注競爭的公平性和消費者權益,而不是狹義的市場份額。

第五,從長遠來看,當局需要制定數字金融監管的國際戰略。盡管一些領先機構開始“走出去”,但中國大多數成功的數字金融業務都在國內。鑒于中國處于數字金融創新的前沿,國際戰略的制定至關重要。隨著時間的推移,在邊境限制數字金融交易將變得成本更高、有效性更低。國際戰略可以包括有關數字金融創新的經驗交流,監管政策的跨國協調,甚至國際數字金融市場的整合2。金融監管機構或許沒有能力完全掌控中國數字金融國際化的進程,但將中國數字金融行業與世界其他地區永久隔離開來本來就是不可取的做法。因此,促進監管者和從業者與國外的同行互動,從而尋求有效的知識共享和業務合作方式,這一點非常重要。

1 見本書第十一章。

2 見本書第十三章。