第一章　緒論

一、研究背景和問題提出

全國第七次森林資源清查結果（2004—2008年）顯示，我國集體林地面積27.37億畝，占全國林地面積的60%左右。如何建立健全集體林權制度，把這27億多畝集體林經營好、管理好，對建設生態文明、維護國家生態安全、應對氣候變化、保障木材供給和安全、促進農村發展和農民增收、實現經濟社會可持續發展都具有重要的意義。1949年以來，隨著政治、經濟和社會變革，農村耕地、林地、草地等土地資源經歷了土地改革、集體化、家庭承包經營制度、“三權分置”等多次變革，產權制度發生了重大的變化。其中，改革開放以來，將集體林所有權與承包經營權“兩權分離”的改革歷經波折。經過20世紀80年代初期林業“三定”改革（穩定山權林權、劃定自留山、確定林業生產責任制）和新一輪集體林權制度改革，到2012年，除少數村集體保留有部分集體管理的林地以外，全國集體林區基本完成了明晰產權、承包到戶的改革任務。

關于中國集體林權制度變遷，有待回答的一個重要問題是，同樣是推行承包到戶改革，為何集體林地呈現出與耕地迥然不同的進程和效果？改革歷程中，集體林權政策變動頻繁，一波三折。20世紀80年代初期，受耕地承包到戶啟發，集體林區推行了以穩定山權林權、劃定自留山、確定林業生產責任制為主要內容的林業“三定”改革，但林業“三定”改革在承包到戶取得顯著進展的情況下，因放開木材市場導致嚴重亂砍濫伐問題而被迫叫停，部分地區甚至不得不將已承包到戶的林地收回村集體。2003年，新一輪集體林權制度改革在福建、江西、遼寧等省份開始試點，并于2008年在全國推行，計劃用5年時間基本完成明晰產權、承包到戶改革任務。2012年，在各地基本完成明晰產權、承包到戶改革任務的同時，各級林業部門面對林地細碎化、林地拋荒、森林經營效率不高等問題，開始大力號召發展林業合作組織、社區林業股份合作組織等合作經營形式，推動規?；洜I和森林可持續經營。在改革成效上，林業“三定”改革時期，出現了新中國成立以來的第三次亂砍濫伐浪潮。新一輪集體林權制度改革取得了較大成功，沒有發生林業“三定”改革那樣的亂砍濫伐問題，但也被質疑產生了諸如林地細碎化、林權分配不公、村莊財政瓦解、林權沖突等問題。任何改革政策都有其背后的理論邏輯。以分山到戶為主要內容的集體林權制度改革到底在理論邏輯和實踐上有何局限性？至今為止，鮮有研究在理論和經驗上系統反思以分山到戶為核心內容的集體林權制度改革的經驗和教訓，而對上述問題的回答將直接關系到集體林權制度的未來走向。

集體林權制度“分分合合”，呈現“三十年河東，三十年河西”的圖景，背后的原因是，決策者、實踐者、學術界和普通農民對于分山到戶還是集體管理沒有達成共識。改革開放之前的30年瓦解了以宗族和地主為基礎的傳統農村林業產權制度，實現了林權私人所有向集體所有的轉變，并在人民公社時期穩定于以生產隊或生產大隊所有和經營為主的體制。改革開放以來，在集體林“分”還是“統”的爭論中，分林到戶的觀點始終占上風，“去集體化”成為集體林權制度改革的主要任務（劉金龍，2006；李周，2008）。許多決策者和研究者把問題著眼點放在產權不明晰上，希望通過明晰各相關主體的產權關系（如承包權、經營權、收益權），尤其是分山到戶，達到解決林產品供給和農民增收的目的，并可像“耕者有其田”一樣實現“耕者有其山”的目標（賈治邦，2007）。實際上，自20世紀80年代起，分山到戶是否適應集體林就廣受爭議，分山到戶與集體管理孰優孰劣的爭論此起彼伏。在實踐上，不少地方政府和村集體出于各種原因堅持采取“分股不分山、分利不分林”的方式明晰產權到戶。這部分采取股均利方式明晰產權到戶的林地仍由村集體（包括行政村、自然村、村民小組）經營和管理，加上尚未分山到戶的生態公益林、糾紛林地，以及村集體與國有林場、自然保護區共同管理的林地等，估計村集體以各種形式（如村委會、村民小組或依托于它們的社區林業股份合作組織、集體經濟組織）管理著30%左右的集體林地（徐晉濤等，2008；魏遠竹和張春霞，2009；賀冬航等，2013）。由此，為什么在政府自上而下推動分山到戶的背景下，農村仍然保留了如此多的集體管理林地？我國不同時期集體管理森林的集體行動是如何演變的？當前村集體（村委會、自然村、村民小組或依托于它們的社區林業股份合作組織）如何對這些森林進行管理？管理效果如何？如果效果不好，要不要繼續分山到戶？這都是學術界和政府亟待回答的問題。

從宏觀上看，改革開放以來的集體林權制度變遷發生在劇烈的市場化改革和城鎮化進程中，對村集體內部如何形成集體行動以決定是分山到戶還是集體管理提出了前所未有的挑戰。一方面，家庭經營被視為“先進”制度和合法性安排被推廣到集體林地中。土地承包制成為農村土地的基礎性制度安排，《中華人民共和國農村土地承包法》《中華人民共和國物權法》從法律的高度對農民的土地承包關系和地位進行了規定和保護，其潛在含義是集體草原和林地也要盡可能向家庭經營這個方向改革。另一方面，快速的城鎮化、市場化進程瓦解了村莊封閉的經濟系統和社會管理系統，非農就業和非農收入成為主導的就業和收入方式，經濟、社會異質性擴大，農民變得越來越原子化、個人化、離農化，參與村莊集體行動的激勵和能力不斷下降。與此同時，森林作為生態系統，具有規?；⑾到y化經營的需求，提高規?；⒔M織化程度成為解決“誰來管理森林”問題和生態文明建設的重要方向。在此背景下，亟須揭示劇烈經濟社會變遷背景下形成村莊集體行動進行組織創新的可行條件，并引導政策制定者和學術界重視森林管理的基層集體行動實踐。

從國際上看，20世紀80年代以來，當中國持續減少社區在森林管理中的作用并賦予農戶和市場更為充分的權屬時，由小規模使用者群體共有和管理的產權類型卻在許多發展中國家的森林管理和林權安排上扮演了越來越重要的角色。社區如何采取集體行動管理好包括森林在內的公共池塘資源，成為全球自然資源治理研究的熱點和重點。公地悲劇、囚徒困境和集體行動的困境揭示了自然資源管理可能造成的悲劇性結果（Hardin，1968；Ostrom，1990）。對此，早期的經濟學家一般認為，私有化是解決公地悲劇的手段（Demsetz，1967）。自20世紀80年代，以奧斯特羅姆為代表的學術界通過挖掘和整理社區管理公共池塘資源的成功和失敗案例、論證公地悲劇的邏輯缺陷和自主管理的可行性以來，涵蓋不同資源（森林、漁場、牧場、灌溉系統等）的廣泛研究已經表明，在滿足清晰界定邊界、有效監督、積極參與等一系列自然、社區和規則條件下，社區內部能夠組織起有效的集體行動管理并利用好公共池塘資源。自主管理成為政府和市場管理公共池塘資源路徑之外的第三條道路（Agrawal，2001；Ostrom，2010）。在實踐上，社區森林管理是20世紀80年代以來發展中國家森林分權改革的重要結果，在森林資源管理實踐中的重要性逐漸得到認可并在全球廣泛推廣，合作森林管理、社區林業、社會林業、共同林業、參與式林業等概念或倡議在南亞、東南亞、非洲、拉丁美洲一些國家被相繼提出和實施（Charnley and Poe，2007；Agrawal et al.，2008；FAO，2016）。在此背景下，作為全球經濟社會變遷最為劇烈的國家之一，中國社區管理森林的沉浮興衰對檢驗私有林權和共有林權孰優孰劣提供了難得的實驗場所。

由此，一系列問題亟待回答：集體林權制度是如何變遷的？不同時期集體管理森林的內容及其演變有何規律？村莊層面分山到戶的過程和影響因素有哪些？哪些因素影響了村集體是采取“分山到戶”還是“分股不分山、分利不分林”的集體管理方式明晰產權到戶？新一輪集體林權制度改革以后，林業股份合作組織是如何形成的？哪些因素影響了社區林業股份合作組織的績效？如果可以通過完善社區森林管理組織實現良好的生態、經濟、社會效果，那在未來繼續進行以分山到戶為內容的集體林權制度改革是否有必要？中國集體林權制度改革的經驗對公共池塘資源產權理論和其他發展中國家森林分權改革有哪些啟示？本書將基于福建省多個地方集體林權制度變遷的案例調研，結合奧斯特羅姆及其團隊開發的制度分析與發展框架，梳理1949年以來集體林權制度變遷的演進歷程和主要做法，研究影響村莊采取“分山到戶”或“分股不分山、分利不分林”的集體管理方式明晰產權的自然、社區、規則條件，分析社區林業股份合作組織的形成、績效及影響因素，探討集體林權制度變遷的主要邏輯、經驗啟示，并提出生態文明建設和鄉村振興背景下深化集體林權制度改革的方向和政策建議。