第一章　緒論

一、研究背景和問(wèn)題提出

全國(guó)第七次森林資源清查結(jié)果（2004—2008年）顯示，我國(guó)集體林地面積27.37億畝，占全國(guó)林地面積的60%左右。如何建立健全集體林權(quán)制度，把這27億多畝集體林經(jīng)營(yíng)好、管理好，對(duì)建設(shè)生態(tài)文明、維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全、應(yīng)對(duì)氣候變化、保障木材供給和安全、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展都具有重要的意義。1949年以來(lái)，隨著政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變革，農(nóng)村耕地、林地、草地等土地資源經(jīng)歷了土地改革、集體化、家庭承包經(jīng)營(yíng)制度、“三權(quán)分置”等多次變革，產(chǎn)權(quán)制度發(fā)生了重大的變化。其中，改革開(kāi)放以來(lái)，將集體林所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分離”的改革歷經(jīng)波折。經(jīng)過(guò)20世紀(jì)80年代初期林業(yè)“三定”改革（穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)、劃定自留山、確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制）和新一輪集體林權(quán)制度改革，到2012年，除少數(shù)村集體保留有部分集體管理的林地以外，全國(guó)集體林區(qū)基本完成了明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的改革任務(wù)。

關(guān)于中國(guó)集體林權(quán)制度變遷，有待回答的一個(gè)重要問(wèn)題是，同樣是推行承包到戶改革，為何集體林地呈現(xiàn)出與耕地迥然不同的進(jìn)程和效果？改革歷程中，集體林權(quán)政策變動(dòng)頻繁，一波三折。20世紀(jì)80年代初期，受耕地承包到戶啟發(fā)，集體林區(qū)推行了以穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)、劃定自留山、確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制為主要內(nèi)容的林業(yè)“三定”改革，但林業(yè)“三定”改革在承包到戶取得顯著進(jìn)展的情況下，因放開(kāi)木材市場(chǎng)導(dǎo)致嚴(yán)重亂砍濫伐問(wèn)題而被迫叫停，部分地區(qū)甚至不得不將已承包到戶的林地收回村集體。2003年，新一輪集體林權(quán)制度改革在福建、江西、遼寧等省份開(kāi)始試點(diǎn)，并于2008年在全國(guó)推行，計(jì)劃用5年時(shí)間基本完成明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶改革任務(wù)。2012年，在各地基本完成明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶改革任務(wù)的同時(shí)，各級(jí)林業(yè)部門面對(duì)林地細(xì)碎化、林地拋荒、森林經(jīng)營(yíng)效率不高等問(wèn)題，開(kāi)始大力號(hào)召發(fā)展林業(yè)合作組織、社區(qū)林業(yè)股份合作組織等合作經(jīng)營(yíng)形式，推動(dòng)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)和森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)。在改革成效上，林業(yè)“三定”改革時(shí)期，出現(xiàn)了新中國(guó)成立以來(lái)的第三次亂砍濫伐浪潮。新一輪集體林權(quán)制度改革取得了較大成功，沒(méi)有發(fā)生林業(yè)“三定”改革那樣的亂砍濫伐問(wèn)題，但也被質(zhì)疑產(chǎn)生了諸如林地細(xì)碎化、林權(quán)分配不公、村莊財(cái)政瓦解、林權(quán)沖突等問(wèn)題。任何改革政策都有其背后的理論邏輯。以分山到戶為主要內(nèi)容的集體林權(quán)制度改革到底在理論邏輯和實(shí)踐上有何局限性？至今為止，鮮有研究在理論和經(jīng)驗(yàn)上系統(tǒng)反思以分山到戶為核心內(nèi)容的集體林權(quán)制度改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，而對(duì)上述問(wèn)題的回答將直接關(guān)系到集體林權(quán)制度的未來(lái)走向。

集體林權(quán)制度“分分合合”，呈現(xiàn)“三十年河?xùn)|，三十年河西”的圖景，背后的原因是，決策者、實(shí)踐者、學(xué)術(shù)界和普通農(nóng)民對(duì)于分山到戶還是集體管理沒(méi)有達(dá)成共識(shí)。改革開(kāi)放之前的30年瓦解了以宗族和地主為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)農(nóng)村林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，實(shí)現(xiàn)了林權(quán)私人所有向集體所有的轉(zhuǎn)變，并在人民公社時(shí)期穩(wěn)定于以生產(chǎn)隊(duì)或生產(chǎn)大隊(duì)所有和經(jīng)營(yíng)為主的體制。改革開(kāi)放以來(lái)，在集體林“分”還是“統(tǒng)”的爭(zhēng)論中，分林到戶的觀點(diǎn)始終占上風(fēng)，“去集體化”成為集體林權(quán)制度改革的主要任務(wù)（劉金龍，2006；李周，2008）。許多決策者和研究者把問(wèn)題著眼點(diǎn)放在產(chǎn)權(quán)不明晰上，希望通過(guò)明晰各相關(guān)主體的產(chǎn)權(quán)關(guān)系（如承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)），尤其是分山到戶，達(dá)到解決林產(chǎn)品供給和農(nóng)民增收的目的，并可像“耕者有其田”一樣實(shí)現(xiàn)“耕者有其山”的目標(biāo)（賈治邦，2007）。實(shí)際上，自20世紀(jì)80年代起，分山到戶是否適應(yīng)集體林就廣受爭(zhēng)議，分山到戶與集體管理孰優(yōu)孰劣的爭(zhēng)論此起彼伏。在實(shí)踐上，不少地方政府和村集體出于各種原因堅(jiān)持采取“分股不分山、分利不分林”的方式明晰產(chǎn)權(quán)到戶。這部分采取股均利方式明晰產(chǎn)權(quán)到戶的林地仍由村集體（包括行政村、自然村、村民小組）經(jīng)營(yíng)和管理，加上尚未分山到戶的生態(tài)公益林、糾紛林地，以及村集體與國(guó)有林場(chǎng)、自然保護(hù)區(qū)共同管理的林地等，估計(jì)村集體以各種形式（如村委會(huì)、村民小組或依托于它們的社區(qū)林業(yè)股份合作組織、集體經(jīng)濟(jì)組織）管理著30%左右的集體林地（徐晉濤等，2008；魏遠(yuǎn)竹和張春霞，2009；賀冬航等，2013）。由此，為什么在政府自上而下推動(dòng)分山到戶的背景下，農(nóng)村仍然保留了如此多的集體管理林地？我國(guó)不同時(shí)期集體管理森林的集體行動(dòng)是如何演變的？當(dāng)前村集體（村委會(huì)、自然村、村民小組或依托于它們的社區(qū)林業(yè)股份合作組織）如何對(duì)這些森林進(jìn)行管理？管理效果如何？如果效果不好，要不要繼續(xù)分山到戶？這都是學(xué)術(shù)界和政府亟待回答的問(wèn)題。

從宏觀上看，改革開(kāi)放以來(lái)的集體林權(quán)制度變遷發(fā)生在劇烈的市場(chǎng)化改革和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，對(duì)村集體內(nèi)部如何形成集體行動(dòng)以決定是分山到戶還是集體管理提出了前所未有的挑戰(zhàn)。一方面，家庭經(jīng)營(yíng)被視為“先進(jìn)”制度和合法性安排被推廣到集體林地中。土地承包制成為農(nóng)村土地的基礎(chǔ)性制度安排，《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》從法律的高度對(duì)農(nóng)民的土地承包關(guān)系和地位進(jìn)行了規(guī)定和保護(hù)，其潛在含義是集體草原和林地也要盡可能向家庭經(jīng)營(yíng)這個(gè)方向改革。另一方面，快速的城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化進(jìn)程瓦解了村莊封閉的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和社會(huì)管理系統(tǒng)，非農(nóng)就業(yè)和非農(nóng)收入成為主導(dǎo)的就業(yè)和收入方式，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)異質(zhì)性擴(kuò)大，農(nóng)民變得越來(lái)越原子化、個(gè)人化、離農(nóng)化，參與村莊集體行動(dòng)的激勵(lì)和能力不斷下降。與此同時(shí)，森林作為生態(tài)系統(tǒng)，具有規(guī)模化、系統(tǒng)化經(jīng)營(yíng)的需求，提高規(guī)模化、組織化程度成為解決“誰(shuí)來(lái)管理森林”問(wèn)題和生態(tài)文明建設(shè)的重要方向。在此背景下，亟須揭示劇烈經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷背景下形成村莊集體行動(dòng)進(jìn)行組織創(chuàng)新的可行條件，并引導(dǎo)政策制定者和學(xué)術(shù)界重視森林管理的基層集體行動(dòng)實(shí)踐。

從國(guó)際上看，20世紀(jì)80年代以來(lái)，當(dāng)中國(guó)持續(xù)減少社區(qū)在森林管理中的作用并賦予農(nóng)戶和市場(chǎng)更為充分的權(quán)屬時(shí)，由小規(guī)模使用者群體共有和管理的產(chǎn)權(quán)類型卻在許多發(fā)展中國(guó)家的森林管理和林權(quán)安排上扮演了越來(lái)越重要的角色。社區(qū)如何采取集體行動(dòng)管理好包括森林在內(nèi)的公共池塘資源，成為全球自然資源治理研究的熱點(diǎn)和重點(diǎn)。公地悲劇、囚徒困境和集體行動(dòng)的困境揭示了自然資源管理可能造成的悲劇性結(jié)果（Hardin，1968；Ostrom，1990）。對(duì)此，早期的經(jīng)濟(jì)學(xué)家一般認(rèn)為，私有化是解決公地悲劇的手段（Demsetz，1967）。自20世紀(jì)80年代，以?shī)W斯特羅姆為代表的學(xué)術(shù)界通過(guò)挖掘和整理社區(qū)管理公共池塘資源的成功和失敗案例、論證公地悲劇的邏輯缺陷和自主管理的可行性以來(lái)，涵蓋不同資源（森林、漁場(chǎng)、牧場(chǎng)、灌溉系統(tǒng)等）的廣泛研究已經(jīng)表明，在滿足清晰界定邊界、有效監(jiān)督、積極參與等一系列自然、社區(qū)和規(guī)則條件下，社區(qū)內(nèi)部能夠組織起有效的集體行動(dòng)管理并利用好公共池塘資源。自主管理成為政府和市場(chǎng)管理公共池塘資源路徑之外的第三條道路（Agrawal，2001；Ostrom，2010）。在實(shí)踐上，社區(qū)森林管理是20世紀(jì)80年代以來(lái)發(fā)展中國(guó)家森林分權(quán)改革的重要結(jié)果，在森林資源管理實(shí)踐中的重要性逐漸得到認(rèn)可并在全球廣泛推廣，合作森林管理、社區(qū)林業(yè)、社會(huì)林業(yè)、共同林業(yè)、參與式林業(yè)等概念或倡議在南亞、東南亞、非洲、拉丁美洲一些國(guó)家被相繼提出和實(shí)施（Charnley and Poe，2007；Agrawal et al.，2008；FAO，2016）。在此背景下，作為全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷最為劇烈的國(guó)家之一，中國(guó)社區(qū)管理森林的沉浮興衰對(duì)檢驗(yàn)私有林權(quán)和共有林權(quán)孰優(yōu)孰劣提供了難得的實(shí)驗(yàn)場(chǎng)所。

由此，一系列問(wèn)題亟待回答：集體林權(quán)制度是如何變遷的？不同時(shí)期集體管理森林的內(nèi)容及其演變有何規(guī)律？村莊層面分山到戶的過(guò)程和影響因素有哪些？哪些因素影響了村集體是采取“分山到戶”還是“分股不分山、分利不分林”的集體管理方式明晰產(chǎn)權(quán)到戶？新一輪集體林權(quán)制度改革以后，林業(yè)股份合作組織是如何形成的？哪些因素影響了社區(qū)林業(yè)股份合作組織的績(jī)效？如果可以通過(guò)完善社區(qū)森林管理組織實(shí)現(xiàn)良好的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效果，那在未來(lái)繼續(xù)進(jìn)行以分山到戶為內(nèi)容的集體林權(quán)制度改革是否有必要？中國(guó)集體林權(quán)制度改革的經(jīng)驗(yàn)對(duì)公共池塘資源產(chǎn)權(quán)理論和其他發(fā)展中國(guó)家森林分權(quán)改革有哪些啟示？本書將基于福建省多個(gè)地方集體林權(quán)制度變遷的案例調(diào)研，結(jié)合奧斯特羅姆及其團(tuán)隊(duì)開(kāi)發(fā)的制度分析與發(fā)展框架，梳理1949年以來(lái)集體林權(quán)制度變遷的演進(jìn)歷程和主要做法，研究影響村莊采取“分山到戶”或“分股不分山、分利不分林”的集體管理方式明晰產(chǎn)權(quán)的自然、社區(qū)、規(guī)則條件，分析社區(qū)林業(yè)股份合作組織的形成、績(jī)效及影響因素，探討集體林權(quán)制度變遷的主要邏輯、經(jīng)驗(yàn)啟示，并提出生態(tài)文明建設(shè)和鄉(xiāng)村振興背景下深化集體林權(quán)制度改革的方向和政策建議。