第二節(jié) 公共部門人力資源管理

一、公共部門的界定

要明確公共部門人力資源與公共部門人力資源管理的定義，需先闡釋和界定“公共部門”，因?yàn)椤肮膊块T”或“公共組織”幾個(gè)字在一定程度上決定了公共部門人力資源與公共部門人力資源管理所具有的特殊性。根據(jù)組織的目標(biāo)及其行為的不同，組織通常劃分為政府組織、私人部門，以及介于二者之間的“準(zhǔn)公共部門”即“第三部門”。而在公共部門人力資源管理界，對公共部門還沒有達(dá)成共識，主要的分歧點(diǎn)在于第三部門是否屬于公共部門或者第三部門中的哪些主體屬于公共部門。

滕玉成、于萍編著的《公共部門人力資源管理》^[1]一書中寫道：從概念上看，公共部門是指這樣一種提供服務(wù)和產(chǎn)品的部門，其所提供的服務(wù)和產(chǎn)品的范圍與種類不是由消費(fèi)者的直接愿望決定的，而是由政府機(jī)構(gòu)決定的，在民主社會，是由公民的代表來決定的。該定義雖然沒有概括公共部門的全部活動，但它揭示了公共部門的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，即公共部門是公共決策的產(chǎn)物，而非市場運(yùn)作的結(jié)果。它與私營部門的重要區(qū)別在于兩個(gè)方面：一是經(jīng)營公共部門的負(fù)責(zé)人所擁有的職務(wù)的合法性直接或間接從政治選舉過程中產(chǎn)生；二是政府被賦予一定的強(qiáng)制力，這種權(quán)力是私人機(jī)構(gòu)所不具有的。簡單地講，公共部門與私營部門的核心差異在于其是否擁有合法的強(qiáng)制力，政府是社會中唯一可以合法使用暴力的機(jī)關(guān)。當(dāng)然，雖然政府擁有這種強(qiáng)制權(quán)，但在民主社會中，“政府仍依賴于各方面的自愿服從”。所以，公共部門是相對于私營部門而言的一種組織形態(tài)，是以公共權(quán)力為基礎(chǔ)的，而這種公共權(quán)力產(chǎn)生于社會，并凌駕于社會之上，具有明顯的強(qiáng)制性。公共部門存在的合法性來源于公眾的信任與支持，它們依法管理社會公共事務(wù)，不以市場取向或營利為存在的目的，其目標(biāo)是謀取社會的公共利益，對社會與公眾負(fù)責(zé)，而不偏私于某個(gè)政黨或集團(tuán)的獨(dú)特利益。因此，其產(chǎn)出是維持社會存在與發(fā)展的公共物品、公共秩序與安全、社會價(jià)值的分配。根據(jù)這樣的界定，一般將擁有公共權(quán)力、執(zhí)行國家法律、管理社會公共事務(wù)、裁決各種糾紛等職能的部門，視為主要的公共部門。在一個(gè)國家中，國家立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法檢察機(jī)關(guān)等，即構(gòu)成國家政權(quán)的組織體系，構(gòu)成了最核心的公共部門。

但是隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是20世紀(jì)30年代，在世界范圍內(nèi)，隨著國家行政權(quán)擴(kuò)大和行政機(jī)構(gòu)在社會經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方面管理功能的放大，行政組織的作用越來越突出。第二次世界大戰(zhàn)后，各國行政權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大，政府由傳統(tǒng)的“守夜人”和社會生活的仲裁者，直接進(jìn)入社會生活的各方面：直接投資辦企業(yè)，建立眾多國有企業(yè)，提供公共物品；直接開辦公立學(xué)校，使更多的公民接受國民教育；設(shè)置公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)，主持公共醫(yī)療事務(wù)；政府的社會保障項(xiàng)目不斷增加；等等。因而，具有公共部門性質(zhì)的組織的范圍擴(kuò)大了。在廣義上，它既包括依靠國家財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)的國家政權(quán)組織，尤其是管理國家政務(wù)與社會公共事務(wù)的行政組織，同時(shí)也包括由政府直接投資，在所有制形式上屬于國有的公營企業(yè)、公立學(xué)校、公立醫(yī)院與相當(dāng)數(shù)量的得到行政授權(quán)并靠國家財(cái)政資源運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)構(gòu)或公共事業(yè)性組織等。但在今天，隨著新公共管理運(yùn)動更多地遵循政府職能削減和分權(quán)化原則，在民營化浪潮下，公共部門的范圍和表現(xiàn)形式又發(fā)生了變化。第三部門迅速興起，而“公共部門”與“私人部門”的界限變得越來越模糊，政府通過契約外包和分包公共服務(wù)，使越來越多的私人部門介入公共服務(wù)之中。在這種社會大背景下，關(guān)于“公共部門”的定義出現(xiàn)分歧也屬正常。如孫柏瑛認(rèn)為：“公共部門包括了國家政權(quán)組織系統(tǒng)、第三部門及國有企業(yè)和公共公司。”^[2]蕭鳴政則認(rèn)為：“在現(xiàn)代社會中，公共領(lǐng)域和非公共領(lǐng)域成為社會管理的兩大基本領(lǐng)域。在公共領(lǐng)域，代表社會公共利益、承擔(dān)社會公共事務(wù)的政府和非政府組織是主要組織形式，其運(yùn)行遵循著公共生活的制度和規(guī)則。在非公共領(lǐng)域，企業(yè)構(gòu)成其主要組織形式，作為市場主體，其運(yùn)行依照著市場的制度和規(guī)則。按照這兩大領(lǐng)域及其主體組織形式，可把人力資源的管理分為公共部門人力資源管理和企業(yè)人力資源管理兩大類型。”^[3]因此，公共部門應(yīng)包括“純粹的”公共部門和第三部門。具體闡述如下。

第一類公共部門，是指擁有公共權(quán)力，制定與執(zhí)行國家憲法、法律，維持社會秩序，依法管理或參與管理國家和社會公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，謀取公共利益，不以營利為目的的組織，其運(yùn)營經(jīng)費(fèi)全部來源于國家公共財(cái)政。這是“純粹的”公共部門，如立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、中國人民政治協(xié)商會議、各民主黨派和工商聯(lián)機(jī)關(guān)等，其公共性、合法性、權(quán)威性等決定其既是政治組織，又是公共管理組織。在傳統(tǒng)意義上，它們構(gòu)成“公域”的中心，是公共部門最重要的組成部分。

第二類公共部門，是指由政府委托或授權(quán)或投資的，提供準(zhǔn)公共物品或服務(wù)，不以營利為目的的組織，其運(yùn)營經(jīng)費(fèi)一部分來源于國家公共財(cái)政的撥款，一部分來源于為收回成本向服務(wù)接受者收取的費(fèi)用，這是準(zhǔn)公共部門。它們有的管理有關(guān)社會公共事務(wù)或從事公共服務(wù)，其職能與純公共部門近似，如人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體等群團(tuán)組織、中國青少年基金會等。有的部門是立足社會公益、提供公共服務(wù)的事業(yè)單位。政府對其實(shí)行行政管制，為其服務(wù)或產(chǎn)品定價(jià)，要求其活動必須優(yōu)先體現(xiàn)政府的意圖，乃至直接服務(wù)于政府的目標(biāo)。它們一般不實(shí)行企業(yè)化管理。如公立的醫(yī)院、學(xué)校、療養(yǎng)院、養(yǎng)老院、幼兒園、文化館、圖書館、美術(shù)館、博物館、科研機(jī)構(gòu)、公益組織、社會福利機(jī)構(gòu)等。盡管這些組織越來越多地采用企業(yè)化經(jīng)營的模式，形成了企業(yè)式的運(yùn)營過程，但是，由于它們的基本性質(zhì)是提供公共服務(wù)，并且與私人企業(yè)不同，它們不以營利為目的且獲得的利潤不用作投資人個(gè)體營利性分配，而用作擴(kuò)大公益事業(yè)，所以也是公共部門的一部分。

第三類公共部門，是指由政府出資組建，提供（準(zhǔn)）公共物品或服務(wù)，以社會效益為主要導(dǎo)向的企業(yè)化運(yùn)營的組織，即公益類國有企業(yè)，一般由政府投資，政府壟斷其生產(chǎn)并制定價(jià)格，但實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營，自負(fù)盈虧，必要時(shí)政府給予補(bǔ)貼。這也是準(zhǔn)公共部門，主要是指各種國有企業(yè)和公共公司。在內(nèi)部經(jīng)營方式上，國有企業(yè)與私人企業(yè)區(qū)別不大，但由于其產(chǎn)權(quán)性屬于國有，運(yùn)營資源來源于公共資源，又受到政府主管部門或授權(quán)主管部門的監(jiān)督管理，所以可被視為公共部門的一部分。

二、公共部門人力資源管理

（一）公共部門人力資源的含義

公共部門人力資源是指一切受雇于公共部門，而且為社會公眾提供公共服務(wù)、管理公共事業(yè)、配置公共資源的人力資源。公共部門人力資源作為社會公共資源的代理人、公共政策的制定者、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供者，在公共管理、公共領(lǐng)域中發(fā)揮著重要的作用。根據(jù)公共部門的定義，公共部門人力資源不僅包括政府公務(wù)員，還包括不具備公務(wù)員身份的第三部門工作人員。政府組織是公共部門的核心與主體，因此政府公務(wù)員是公共部門人力資源的主體。根據(jù)《中華人民共和國公務(wù)員法》的相關(guān)規(guī)定，公務(wù)員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。因此，公務(wù)員是指依法代表國家進(jìn)行社會公共事務(wù)管理，行使國家行政權(quán)力，執(zhí)行國家公務(wù)的人員。當(dāng)然，第三部門工作人員也屬于公共部門人力資源的范疇；公共部門人力資源還包括政府系統(tǒng)內(nèi)部的事業(yè)編制人員、工勤人員和臨時(shí)工作人員等。事業(yè)編制人員是任職于各級政府機(jī)關(guān)，特別是在其下屬事業(yè)單位之中的人員，他們中的小部分參照《中華人民共和國公務(wù)員法》管理，其余的大部分實(shí)行聘任制管理。工勤人員是指在政府系統(tǒng)中擁有正式工人身份的人員，他們是過去政企不分時(shí)期遺留下來的工作人員，現(xiàn)在已為數(shù)不多，且很少招錄。政府系統(tǒng)的臨時(shí)工作人員主要包括兩部分：一部分是沒有國家正式編制，但與政府單位簽訂臨時(shí)雇用合同的臨時(shí)工作人員；另一部分是“借用人員”，即政府為完成某項(xiàng)重要工作而從社會上或向別的部門“借用”的工作人員，相關(guān)任務(wù)完成后這些工作人員仍回原單位工作。此外，我國公務(wù)員隊(duì)伍中還有少部分的聘任制公務(wù)員。聘任制公務(wù)員是政府為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要而對公務(wù)員制度進(jìn)行改革探索的產(chǎn)物，是指政府機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)省級以上公務(wù)員主管部門批準(zhǔn)，對不涉及國家秘密的專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位，按照平等自愿、協(xié)商一致的原則以合同的方式聘用而產(chǎn)生的公務(wù)員。

（二）公共部門人力資源管理

公共部門人力資源管理是指公共部門中的各類組織依據(jù)相應(yīng)目標(biāo)，對所屬人力資源展開的戰(zhàn)略規(guī)劃、招聘錄用、任用培訓(xùn)、職業(yè)發(fā)展、薪酬管理、績效評估及權(quán)利保障等一系列事務(wù)的管理活動和過程。

在整體上，公共部門人力資源管理包括宏觀管理和微觀管理兩部分。前者指在整個(gè)公共部門系統(tǒng)中，為保證人力資源整體結(jié)構(gòu)的匹配和發(fā)展需要，依據(jù)法律規(guī)定對公共部門內(nèi)外人力資源的供求狀況進(jìn)行宏觀的中長期的統(tǒng)計(jì)、預(yù)測和規(guī)劃，建立公共部門人力資源的基本制度和相應(yīng)對策，對公共部門人力資源的發(fā)展進(jìn)行戰(zhàn)略性規(guī)劃，保持良性的人才市場秩序和前瞻性的人力資源規(guī)劃。后者則指具體的公共組織依法對本部門進(jìn)行人力資源開發(fā)和管理的活動和過程。兩者互為條件，相互保障。

（三）公共部門人力資源管理的職能

美國學(xué)者羅納德·克林格勒和約翰·納爾班迪將公共部門人力資源管理所涵蓋的內(nèi)容概括為四個(gè)方面：一是公共部門人力資源管理各種必備功能的組合；二是使公共工作得以分配的管理過程，它同時(shí)成為某種政治導(dǎo)向與管理取向的具體反映；三是基本社會價(jià)值之間的互動關(guān)系，這些價(jià)值在由誰得到公共工作職位以及如何分配公共工作職位等問題上存在著經(jīng)常性的沖突；四是包括一系列法律、規(guī)則、組織、程序的人事制度，在履行人事管理職能的過程中，被用于具體表達(dá)那些抽象的基本社會價(jià)值。

由此可見，公共部門人力資源管理是民主社會和高效公共行政中十分關(guān)鍵的要素，在具體實(shí)踐中折射出不同價(jià)值間的競爭與沖突。某個(gè)特定公共部門的人力資源管理常常體現(xiàn)出一種居于主導(dǎo)地位的價(jià)值取向。

在我國，公共部門人力資源管理的具體職能包括人力資源的獲取、保持、發(fā)展、紀(jì)律與保障等方面。

一是公共部門人力資源的獲取。這一職能包括科學(xué)地確定組織結(jié)構(gòu)，進(jìn)行公共部門人力資源的預(yù)測和規(guī)劃，為組織培養(yǎng)和最終獲取所需人員創(chuàng)造條件；設(shè)計(jì)與實(shí)施公共部門人力資源選拔和錄用程序，以公正合理地選用最適合于組織系統(tǒng)的人員。在公共部門錄取人員的過程中，組織系統(tǒng)的合理設(shè)置與合格人員被科學(xué)公正地錄取成為重要環(huán)節(jié)。

二是公共部門人力資源的保持。其核心內(nèi)容為更好地招聘、使用、留任、激勵公共部門人力資源而建立有效的激勵機(jī)制，保持良好的工作環(huán)境，具體包括建立科學(xué)合理公正的任用、升降與測評機(jī)制，有合理的工資待遇、暢通的溝通渠道與良好的組織氛圍。在公共部門人力資源的保持過程中，部門的主導(dǎo)價(jià)值取向、制度結(jié)構(gòu)以及管理水平與使命愿景發(fā)揮著重要作用。

三是公共部門人力資源的發(fā)展。這一職能具體體現(xiàn)在為推動組織發(fā)展和組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、由部門主導(dǎo)或予以支持的旨在提高公共部門人員素質(zhì)的活動上，包括提高員工知識、技能、道德、專業(yè)素養(yǎng)和綜合素養(yǎng)等。通過對公共部門人力資源包括一般工作人員和管理人員的工作引導(dǎo)、職業(yè)培訓(xùn)、道德與心理訓(xùn)練等去保持和增強(qiáng)工作人員的工作能力，以推動公共部門工作的開展。

四是公共部門人力資源的紀(jì)律與保障。這是當(dāng)今公共部門人力資源管理中應(yīng)特別予以關(guān)注的問題。首先，在公共部門與工作人員之間建立合理的期望和權(quán)利義務(wù)關(guān)系，它成為公共部門管理者與員工之間的人事契約和心理契約關(guān)系。其次，在公共部門中建立和完善懲戒與申訴控告程序及相應(yīng)權(quán)利義務(wù)保障機(jī)制。公共部門管理者與員工之間，既要構(gòu)建良好的人際關(guān)系，也必須以合理有效的制度加以保證，通過科學(xué)、合理、公正的組織制度去約束組織行為者，協(xié)調(diào)組織行為者之間的關(guān)系，保持組織秩序。

總之，公共部門人力資源管理所關(guān)注的是實(shí)施公共管理的主體——人的問題，目的在于最大限度地發(fā)揮人力資源的作用，從而最大限度地實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。廣義的公共部門人力資源管理涉及國家、地區(qū)公共人力資源的獲取、保持和發(fā)展；狹義的公共部門人力資源管理則涉及隸屬于國家的各部門內(nèi)部的人力資源管理。

（四）公共部門人力資源管理的特點(diǎn)

公共部門人力資源管理是建立在全新的現(xiàn)代人力資源理論和管理思想上的，它是對公共部門人事行政管理理論和實(shí)踐的全面更新，是體現(xiàn)習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想的人力資源管理思想。

公共部門人力資源是整個(gè)國家人力資源總體中的一部分，除了具有人力資源的一般性質(zhì)之外，還具有由國家政權(quán)組織自身的性質(zhì)所決定的特殊性質(zhì)，主要有以下幾點(diǎn)。

第一，政治性。公共部門人力資源掌握著國家和公民賦予的公共權(quán)利，執(zhí)行著國家的法律和重大決策，在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中起著重要的作用。這就要求公共部門人力資源必須擁有較高的理論水平、政策水平、法制觀念和政治水準(zhǔn)。

第二，公共性。公共部門不同于企業(yè)組織，公共部門特別是政府組織的一切行為，都必須符合和有利于公民的意志、利益和需求，否則將喪失存在的基本依據(jù)。公共管理著眼于社會全局的公共性特征，以及關(guān)系到社會大多數(shù)成員的切身利益和生活質(zhì)量，這與企業(yè)追求自身利潤最大化的要求完全不同。因此，公共部門人力資源管理必須緊緊圍繞為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的組織目標(biāo)來進(jìn)行。公共性是公共部門人力資源管理的根本屬性所在。

第三，道德品質(zhì)性。公共部門人力資源由于自身所處的位置和作用，決定了其行為及結(jié)果直接影響到政府的地位與形象。所以，公共部門人力資源的政治品德和職業(yè)道德素質(zhì)直接影響到國家公共部門的形象。因此，公共部門人力資源的政治素質(zhì)和道德品質(zhì)應(yīng)高于國家人力資源整體的平均水平，這要求國家公共部門員工要有高尚的職業(yè)道德，熱情的工作態(tài)度和良好的工作作風(fēng)。

第四，法治性。公共部門人力資源管理活動是在國家法律法規(guī)限定的范圍內(nèi)進(jìn)行的，比企業(yè)人力資源管理具有更多的約束條件，因此其政策性很強(qiáng)。公共部門人力資源，特別是公務(wù)員作為特定的職業(yè)群體，其權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任是由法律和法規(guī)加以規(guī)范的；公共部門人力資源管理機(jī)構(gòu)的行為也是由法律、法規(guī)確定的。公共部門人力資源管理活動受到社會公眾的密切監(jiān)督，以保證其行為符合公眾要求。

第五，復(fù)雜性。與私營部門相比，公共部門組織和人員績效的測量更加困難。公共部門的完成責(zé)任和目標(biāo)具有一定的抽象和符號意義，為了達(dá)成公共利益和社會效益，不能完全以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為衡量的主要依據(jù)；一些產(chǎn)出是無形的，無法用價(jià)格計(jì)算，或無法在短時(shí)期內(nèi)看到成效；有的是部門之間和公職人員之間共同合作的成果。政策目標(biāo)的復(fù)雜性，服務(wù)對象的多元性、差異性和公眾期望的不同，使之對公共部門組織和人員的績效評價(jià)不一。因此，公共部門人力資源的績效管理是非常復(fù)雜而難以精確評判的。

第六，穩(wěn)定性。由于公共部門人力資源管理受到更多的法律法規(guī)約束，而且公共部門的組織結(jié)構(gòu)很少發(fā)生變化，管理模式也難以發(fā)生根本性變革，所以公共部門人力資源管理具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性，主要表現(xiàn)為管理理念、管理職能、管理過程、管理工具和管理方法等相對于企業(yè)而言更加穩(wěn)定，缺乏靈活性。

（五）公共部門人力資源管理的任務(wù)

習(xí)近平總書記曾說，人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)。要想實(shí)現(xiàn)人民的期許，國家就必須要擁有一支強(qiáng)有力的隊(duì)伍來為人民提供服務(wù)。公共部門人力資源，特別是公務(wù)員隊(duì)伍，是提供公共服務(wù)的主要力量，怎樣吸引高素質(zhì)的人才到公共部門中來是關(guān)鍵。從這個(gè)意義上講，公共部門人力資源的有效管理就尤為重要。因此，公共部門人力資源管理的任務(wù)是艱巨的。公共部門人力資源管理的任務(wù)，是根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對公共部門提出的要求而設(shè)立的。它既要滿足公共部門實(shí)行社會管理、社會服務(wù)、實(shí)現(xiàn)公共組織管理與發(fā)展目標(biāo)的人才需求，獲取與開發(fā)各類、各層次人才，也要滿足公共部門工作人員個(gè)人成長與發(fā)展的需求。為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，公共部門人力資源管理的基本任務(wù)如下。

第一，創(chuàng)造一個(gè)有利于人才脫穎而出的環(huán)境。人的生存與發(fā)展是離不開環(huán)境的，公共部門人力資源的環(huán)境是人力資源健康成長和合理使用的基礎(chǔ)。良好的環(huán)境將有助于公共部門人力資源的開發(fā)與使用；惡劣的環(huán)境將阻礙人才的成長，甚至是扼殺人才。所以公共部門人力資源管理的基本任務(wù)之一，就是要創(chuàng)造和提供良好的環(huán)境，有助于人力資源開發(fā)與管理。

第二，改革舊的人事行政管理體制。公共部門人力資源管理體制是國家政治體制的重要組成部分，它決定了公共部門如何選才與用才，決定了公共部門人力資源成長的方式與途徑。良好的人力資源管理體制，是國家政權(quán)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，陳舊落后的人力資源管理體制將會影響到整個(gè)社會人力資源的成長與供應(yīng)，甚至將阻礙社會的進(jìn)步。所以公共部門人力資源管理的首要任務(wù)之一就是要改革我國過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下舊的人事行政管理體制。

第三，建立符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的管理機(jī)制。建立符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的、有助于公共部門人力資源開發(fā)與管理的現(xiàn)代人力資源管理機(jī)制，是目前公共部門人力資源管理的首要任務(wù)和迫切要求。積極實(shí)施和完善我國公務(wù)員制度，在公共部門人力資源管理中引入競爭機(jī)制、保障機(jī)制、激勵機(jī)制、新陳代謝機(jī)制、監(jiān)督管理機(jī)制等行之有效的管理方法與管理手段，將有助于推動我國經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革。

第四，加強(qiáng)公共部門人力資源管理的法制化建設(shè)。法治化作為現(xiàn)代社會一個(gè)基本的治國原則，它也是現(xiàn)代公共部門人力資源管理應(yīng)堅(jiān)持的原則。加強(qiáng)公共部門人力資源管理的法制化建設(shè)，其目的是為了規(guī)范政府的人事行政管理行為，避免人力資源管理中的失誤與偏差，堅(jiān)持公平、公正、公開的原則，為吸引優(yōu)秀人才、合理使用人才、擁有優(yōu)秀人才提供制度保證。

第五，建立一套科學(xué)的管理方法與管理手段。在公共部門的人力資源管理方法上，仍然還需要建立科學(xué)的現(xiàn)代化的管理方法和管理手段。長期以來我們習(xí)慣于定性分析而忽視必要的定量分析，因此，隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立與不斷完善，我國的公共部門人力資源管理也急需建立一套與之相適應(yīng)的現(xiàn)代化的、科學(xué)的、完善的人力資源管理方法與管理手段，使得人力資源的開發(fā)與管理更趨于科學(xué)化和現(xiàn)代化。

三、公共部門人力資源管理與企業(yè)人力資源管理的異同

人力資源管理是關(guān)于對社會組織中的人如何進(jìn)行科學(xué)管理的學(xué)問，它是一個(gè)獨(dú)立與完整的學(xué)科體系。在現(xiàn)代社會中，公共領(lǐng)域和非公共領(lǐng)域成為社會管理的兩大基本領(lǐng)域。在公共領(lǐng)域，代表社會公共利益，承擔(dān)社會公共事務(wù)的政府或第三部門，其遵循著公共領(lǐng)域的制度和規(guī)則；在非公共領(lǐng)域，企業(yè)構(gòu)成了其主要組織形式，作為市場的主體，其運(yùn)行遵循著市場的規(guī)則和規(guī)律。按照這兩大領(lǐng)域及其主體組織形式，可以把人力資源的管理劃分為公共部門人力資源管理和企業(yè)人力資源管理兩大類型。公共部門人力資源管理是關(guān)于對公共組織中的人如何進(jìn)行科學(xué)管理的學(xué)問，它與企業(yè)人力資源管理有不同之處，也有相同之處。

（一）公共部門人力資源管理與企業(yè)人力資源管理的相同之處

人力資源管理學(xué)是一門具有獨(dú)立體系的學(xué)科，其存在價(jià)值就是要研究資源管理過程中的規(guī)律和方法，以便對與組織管理相關(guān)的人力資源進(jìn)行科學(xué)合理的使用、充分有效的發(fā)揮與最大限度的開發(fā)，從而實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)與人力資源的發(fā)展。因此，公共部門人力資源管理與企業(yè)人力資源管理有著很多相同之處。

第一，兩者的基本理念相同。

從理念上講，無論企業(yè)人力資源管理還是公共部門人力資源管理，都是把員工作為組織中目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的第一資源。“一年之計(jì)，莫如樹谷；十年之計(jì)，莫如樹木；終身之計(jì)，莫如樹人。”創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，創(chuàng)新驅(qū)動實(shí)質(zhì)上是人才驅(qū)動，要充分認(rèn)識到人才對于推動我國經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展的重要性。而在現(xiàn)代企業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，人才是一種無法估量的資本，一種能給企業(yè)帶來巨大效益的資本。把人才作為資源進(jìn)行開發(fā)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然。企業(yè)只有依靠人才智力因素的創(chuàng)新與變革，依靠科技進(jìn)步，進(jìn)行有計(jì)劃的人才資源開發(fā)，把人的智慧能力作為一種巨大的資源進(jìn)行挖掘和利用，才能達(dá)到科技進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)騰飛。由此可見，公共部門與企業(yè)的人力資源管理理念，都是把人力資源作為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的關(guān)鍵性與戰(zhàn)略性的第一資源進(jìn)行管理。兩者都把人力資源管理作為組織管理中的一項(xiàng)基本職能，都是以提高勞動生產(chǎn)率、工作生活質(zhì)量和取得社會的或經(jīng)濟(jì)的效益為目的而對人力資源進(jìn)行獲取、保持、評價(jià)、發(fā)展和調(diào)整等一系列管理的過程。

第二，兩者的目標(biāo)相同。

公共部門人力資源管理和企業(yè)人力資源管理在目標(biāo)上是基本相同的。公共部門承擔(dān)著提供公共產(chǎn)品、維持社會公共秩序的重要職能。公共部門人力資源是公共社會生產(chǎn)力發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是公共部門科學(xué)發(fā)揮職能的關(guān)鍵性要素。公共部門人力資源管理的目標(biāo)與企業(yè)人力資源管理的目標(biāo)，都是使員工通過有價(jià)值的工作創(chuàng)造與工作活動最終實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)與個(gè)人的目標(biāo)，把促進(jìn)組織的發(fā)展與個(gè)人價(jià)值的實(shí)現(xiàn)當(dāng)作每一個(gè)人力資源管理者的義務(wù)與自覺行為，做到組織發(fā)展和員工發(fā)展“雙贏”，提高組織和員工整體的業(yè)績，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

第三，兩者的基本職能相同。

公共部門人力資源管理和企業(yè)人力資源管理的基本活動均可概括為人力資源的規(guī)劃、招聘、培訓(xùn)、考核等。這里面既有人力資源的獲取，也有人力資源的保持，還有人力資源的評價(jià)和調(diào)整。這些活動是任何類型組織的人力資源管理工作都應(yīng)包含的基本內(nèi)容，與組織類型無關(guān)。

第四，兩者的主要理論與方法相同。

無論是公共部門人力資源管理還是企業(yè)人力資源管理，在人力資源開發(fā)與管理的原理與方法上基本一致。它們都是通過工作分析、工作評價(jià)、工作分類、人員規(guī)劃、招聘與測評、選拔與晉升、培訓(xùn)與開發(fā)、績效考評與管理、薪酬設(shè)計(jì)與管理、人員激勵、合同管理、社會保障、人員流動與離退等方式方法，進(jìn)行具體的人力資源管理工作，以滿足組織發(fā)展與個(gè)人發(fā)展的需要。因此，從原理方法上說，人力資源開發(fā)與管理沒有公共部門與企業(yè)組織之分，兩者在人力資源開發(fā)與管理中有共同現(xiàn)象、共同規(guī)律、共同理論和共同方法。

（二）公共部門人力資源管理與企業(yè)人力資源管理的不同之處

公共部門人力資源管理和企業(yè)人力資源管理的不同，主要體現(xiàn)在對于相關(guān)理論與方法應(yīng)用的具體方式上。它們是由公共組織和企業(yè)的不同性質(zhì)、組織活動的不同目標(biāo)以及對人員素質(zhì)的不同要求決定的。對于它們的區(qū)分認(rèn)識，有助于提高不同部門管理實(shí)踐中的針對性與有效性。

第一，價(jià)值取向不同。

組織管理中的價(jià)值觀主要體現(xiàn)在公平與效率兩方面。首先，很顯然，公共部門由于其公共性，掌握著公共資源的分配權(quán)，在處理各種公共事務(wù)中必須公平和公正，通過手段上的公平和公正，實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會資源分配、獲取資源的機(jī)會分配方面的公平和公正。一個(gè)不公平和不公正的社會，將導(dǎo)致混亂和競爭無序，社會也難以獲得真正的發(fā)展。其次，公共部門的工作應(yīng)該有效率，通過自身效率的提高，為私人部門和其他組織創(chuàng)造良好的發(fā)展條件，實(shí)現(xiàn)社會整體發(fā)展的效率。作為社會資源的獲得者，私人部門考慮的是如何利用所獲得的社會資源創(chuàng)造更大的資源，它主要關(guān)注的是效率和利潤，它所管理和利用的人力資源也服務(wù)于這一目的。價(jià)值觀的差別還體現(xiàn)在組織對政治的關(guān)聯(lián)度。公共部門所追求的價(jià)值與組織的政治目標(biāo)有極大的聯(lián)系。我國的公務(wù)員制度有明確的政治立場，公共部門的一切活動必須服從最高的政治立場，而私人部門的人力資源管理與公務(wù)員制度不同，對政治的關(guān)聯(lián)度遠(yuǎn)不如公共部門高，而是與經(jīng)濟(jì)和市場的關(guān)聯(lián)度更為密切。

第二，服務(wù)理念及強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)有所不同。

公共部門的管理活動稱之為公共管理，它是以公共組織為依托，運(yùn)用公共權(quán)力，為有效實(shí)現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的管理活動。政府是典型的公共部門，在社會生活中負(fù)有承擔(dān)公共服務(wù)的主要責(zé)任，政府進(jìn)行的行政化管理是公共管理的主要形式，非政府的公共組織也是公共管理的重要形式。企業(yè)是以營利為目的而進(jìn)行生產(chǎn)和服務(wù)的經(jīng)濟(jì)組織，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)作為市場的主體，基本是以企業(yè)的個(gè)體身份進(jìn)行活動的，相對于社會公共利益來講，企業(yè)的利益是個(gè)體利益，企業(yè)的管理也是為實(shí)現(xiàn)單個(gè)個(gè)體利益進(jìn)行的管理活動。

公共部門以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，以提供公共服務(wù)（包括管理公共事務(wù)）以及供給公共產(chǎn)品為基本職能，其使命是提供穩(wěn)定的社會環(huán)境，確保社會公平。公共組織關(guān)注的重點(diǎn)在社會效益而非經(jīng)濟(jì)效益，公共管理具有壟斷性；而企業(yè)的目標(biāo)是在實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品價(jià)值的同時(shí)獲取最大的利潤，企業(yè)管理具有競爭性和典型的經(jīng)濟(jì)理性。

由于以上區(qū)別，公共部門人力資源管理和企業(yè)人力資源管理在對員工的價(jià)值取向和服務(wù)理念上強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)內(nèi)容是有較大不同的。公共部門要求員工以維護(hù)和促進(jìn)公共利益為己任，強(qiáng)調(diào)要依法運(yùn)用公共權(quán)力，并接受公共監(jiān)督；而企業(yè)的人力資源管理則要求員工以提高經(jīng)濟(jì)效益和企業(yè)盈利水平為責(zé)任，強(qiáng)調(diào)要處處以市場為導(dǎo)向，以經(jīng)濟(jì)性為最大原則，其對公共利益和公民個(gè)人合法權(quán)利的著眼點(diǎn)是“不損害”。

第三，對人員素質(zhì)的要求不同，基本職能的具體實(shí)現(xiàn)方式有所不同。

首先，公共部門和企業(yè)在人員的工作分析、招聘、選拔、培訓(xùn)、薪酬、考核等方面存在不同。兩種類型的組織對人員素質(zhì)的要求也不同。公共部門行使公權(quán)，對應(yīng)的是公共利益，因此要求有較高的政治素養(yǎng)和道德水準(zhǔn)，其活動對全社會有示范性和導(dǎo)向性，一般要求“講政治”；企業(yè)人員行使的是私權(quán)，其活動從本企業(yè)的要求出發(fā)，更看重的是經(jīng)營能力和市場開拓能力。公共部門的人員，要求相對穩(wěn)定；同時(shí)，由于嚴(yán)格的層級制、指揮與服從的關(guān)系，公共部門工作人員各種個(gè)性的發(fā)揮會受到一定限制；而企業(yè)中被管理者具有更大的主動性和不穩(wěn)定性，個(gè)性發(fā)揮的空間比較大。

其次，工資收入來源不同，這使公共部門和企業(yè)在對員工物質(zhì)激勵方面的依賴程度互不相同。公共部門人員的工資來源于國家財(cái)政支出，是國家征收稅款的二次分配，剛性極強(qiáng)，不經(jīng)法定程序不能增減；企業(yè)人員的工資和工資外收入來源于企業(yè)自身的利潤，企業(yè)可以自由決定分配比例，剛性弱，在物質(zhì)激勵方面靈活性強(qiáng)。

再次，績效考評存在差異。公共部門人員工作的績效多表現(xiàn)為社會公共效益，涉及眾多因素，評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)較主觀，考核評估難度較大；企業(yè)人員的績效可以直接或間接地以利潤形式衡量，考評相對較容易。

最后，公共部門與企業(yè)在晉升留任機(jī)制方面也存在著差異，其主要源于上述幾個(gè)差別。由于組織的價(jià)值觀、目的、管理方法的不同，管理者在觀念、行為方面也有所不同。私人部門管理者比公共部門管理者具有更大的主動性和不穩(wěn)定性。如果不能創(chuàng)造利潤，或其創(chuàng)造的利潤不能達(dá)到組織預(yù)定的目標(biāo)，私人部門管理者就可能主動辭職或被辭退。但是，一個(gè)業(yè)績平平的公共部門管理者往往不會簡單地被撤職或辭退，因?yàn)闆Q定公共部門管理者績效的因素是復(fù)雜的，決定人員去留與升降的因素并非業(yè)績一項(xiàng)，其中存在許多政治因素。

四、公共部門人力資源管理環(huán)境

美國管理學(xué)教授理查德·L.達(dá)夫特將組織環(huán)境定義為“存在于組織邊界之外并對組織具有潛在的或部分的影響的所有因素”。孫柏瑛和祁凡驊則進(jìn)一步指出：“所謂公共部門人力資源管理的環(huán)境，是指直接或間接地影響或作用于公共部門人力資源管理系統(tǒng)及其活動的各種要素的和。”在宏觀層面上，影響公共部門的環(huán)境因素包括國際環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會環(huán)境、文化環(huán)境、人口與教育環(huán)境以及科學(xué)技術(shù)環(huán)境等。這些因素作為外部環(huán)境，影響著一個(gè)國家公共部門人力資源的開發(fā)管理活動。對公共部門人力資源管理產(chǎn)生直接影響的因素包括一個(gè)國家的政治體制環(huán)境、行政法治環(huán)境和組織文化環(huán)境等。這些因素決定了一個(gè)國家公共部門的人事體制狀況、用人的基本價(jià)值以及用人機(jī)制和方式。因此，研究公共部門人力資源管理，離不開對其環(huán)境因素的分析研究。公共部門人力資源管理環(huán)境劃分為外部環(huán)境和內(nèi)部環(huán)境兩大部分。

（一）公共部門人力資源管理的外部環(huán)境

公共部門人力資源管理的外部環(huán)境是公共部門以外的、影響公共部門人力資源管理的所有因素，包括國際環(huán)境、政治與行政環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、法律環(huán)境、文化環(huán)境、社會環(huán)境、科學(xué)技術(shù)環(huán)境、生態(tài)環(huán)境等。

國際環(huán)境。當(dāng)今世界，經(jīng)濟(jì)全球化的高速發(fā)展、信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用和人力資源市場的不斷開放，加速了人才的全面流動配置。隨著我國市場開放日益深入，未來一段時(shí)期，一方面，更多的外籍人才將進(jìn)入國內(nèi)更廣泛的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域和地域范圍，人才競爭呈現(xiàn)出“國際競爭國內(nèi)化，國內(nèi)競爭國際化”的特點(diǎn)。另一方面，隨著我國綜合國力不斷提升和國際競爭日益加劇，我國面臨的國際環(huán)境將更加復(fù)雜。復(fù)雜的國際環(huán)境對國家公共管理提出了更高的要求，也對從事公共管理的人提出了更高要求，這都需要我們公共部門以更加開放的全球視野、科學(xué)的管理去吸引和培育最優(yōu)秀的人才到公共部門中去。新加坡前總理李光耀曾給自己制定工作目標(biāo)，“羅致最優(yōu)秀的人才，負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)和治理新加坡的責(zé)任”。在復(fù)雜的國際環(huán)境中，只有通過制度引領(lǐng)，打造良好的職業(yè)發(fā)展空間、提供有吸引力的薪酬待遇、立法保障人才權(quán)益等，才能讓人力資源實(shí)現(xiàn)近者悅、遠(yuǎn)者來。國以才立、政以才治、業(yè)以才興、功以才成。當(dāng)前，世界范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)競爭激烈、知識創(chuàng)新和信息技術(shù)不斷發(fā)展，面對百年未有之大變局，我國只有加強(qiáng)公共部門人力資源的科學(xué)管理，充分開發(fā)利用國內(nèi)外人才資源，努力推動實(shí)施人才強(qiáng)國戰(zhàn)略，大興識才、愛才、敬才、用才之風(fēng)，才能為全面實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興的中國夢，構(gòu)建人類命運(yùn)共同體提供有力的人才支撐。

政治與行政環(huán)境。政治制度包括國家政權(quán)組織的組織形式及相互關(guān)系、政治體制、政治結(jié)構(gòu)、政治權(quán)力集中或分散的程度、政治組織的性質(zhì)及政黨政治的狀況等，行政體制則包括行政權(quán)力的性質(zhì)、行政首腦的權(quán)力、行政職能的配置、行政組織與其他政權(quán)組織的關(guān)系、行政權(quán)力的劃分結(jié)構(gòu)等。公共部門人力資源管理與國家政治制度和行政體制的關(guān)系緊密相連。具體而言，政治制度與行政體制對國家管理權(quán)力劃分的原則和方式，決定了人力資源管理的體制及其人事管理權(quán)的劃分方式，也決定了公共部門人力資源管理的理念，還決定了公共部門人力資源管理的招聘、培訓(xùn)、薪酬、考核、晉升等微觀管理。可以說，公共部門人力資源管理本身就是國家政治制度和行政體制的內(nèi)容和表現(xiàn)形式之一。另外，公共部門人力資源管理通過選人、用人、發(fā)展人，有效維護(hù)了國家政治體系與行政體系的穩(wěn)固和運(yùn)作。

經(jīng)濟(jì)環(huán)境。經(jīng)濟(jì)環(huán)境主要包括國家的經(jīng)濟(jì)制度、經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人民群眾生活水平等。其中，經(jīng)濟(jì)體制是一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的具體方式，集中體現(xiàn)為資源包括人力資源的配置方式；經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r在一定程度上決定了國家對人力資源的需求程度。經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度越高，社會對人力資源需求就越高，對人力資源配置的結(jié)構(gòu)性要求也更高；經(jīng)濟(jì)變化也在客觀上要求人力資源管理方式必須與時(shí)俱進(jìn)，如從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)決定了組織人力資源戰(zhàn)略及人力資源管理活動必須主動調(diào)整和跟進(jìn)；經(jīng)濟(jì)實(shí)力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也決定了人力資源開發(fā)的物質(zhì)基礎(chǔ)和薪酬待遇水平等。

法律環(huán)境。公共部門人力資源管理并非一種單純的技術(shù)和藝術(shù)行為，它也是一種法律行為。在公共部門，人力資源的招聘、考核、薪酬、晉升都有嚴(yán)格的規(guī)定，是一種涉及大量法律事務(wù)的社會性行為，而且公共部門人力資源管理法律體系本身就是國家法律淵源的有機(jī)組成部分。因此，一方面，公共部門人力資源管理必須模范遵守國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)，只有依法管理，才能保障公共部門人力資源管理的公平、公開和公正，才能切實(shí)維護(hù)公共部門及其人力資源管理部門和組織成員的合法權(quán)益，才能維護(hù)公共組織的形象；另一方面，公共部門人力資源管理既受國家法律制度建設(shè)進(jìn)程的制約，同時(shí)，自身的法治化水平建設(shè)也間接反映了國家的法治化水平，當(dāng)然國家法治化水平也會直接影響公共部門的人力資源管理。

文化環(huán)境。文化環(huán)境即國家的社會歷史背景、意識形態(tài)、價(jià)值觀念和社會準(zhǔn)則以及由此生成的社會人際關(guān)系、交往方式的總和。德魯克將管理視為科學(xué)，“但管理又受一定的社會文化的影響，并受到特定社會中的價(jià)值理念、傳統(tǒng)和習(xí)慣等因素的制約……管理越是能夠運(yùn)用社會傳統(tǒng)、價(jià)值觀念和信念，它就越能夠取得成就”。任何管理都是嵌入社會文化中的。作為人力資源管理對象的“人”以及“人”的文化和心理一定是深植于社會中的。而個(gè)體的價(jià)值理念、心理、習(xí)慣以及人際交往的方式都會深深影響管理的效果。隨著社會環(huán)境的大變化，一代又一代人追求的價(jià)值觀念發(fā)生了較大的變化，愿意接受的管理方式也發(fā)生了變化。隨著主體性自由程度的擴(kuò)展，盡管在公共部門員工個(gè)人的張揚(yáng)會受到一定的限制，但是從整體上說，越年輕的員工對傳統(tǒng)的科層管理接受程度就越低，追求個(gè)人價(jià)值實(shí)現(xiàn)的愿望就越強(qiáng)烈，對工作環(huán)境的舒適性、管理的公正性、效階使命的追求性就越高。公共部門的人力資源管理就要注意到員工這些價(jià)值觀念和心理所發(fā)生的變化，就要相應(yīng)地改變策略以達(dá)到最優(yōu)的管理效果。

社會環(huán)境。社會環(huán)境即國家的社會結(jié)構(gòu)、社會制度、社會變遷、社會治理。改革開放四十多年的經(jīng)驗(yàn)表明，我國正在將發(fā)達(dá)國家用幾百年完成的現(xiàn)代化置于幾十年的時(shí)空之中，形成趕超型壓縮式發(fā)展模式，在全球化進(jìn)程中快速推進(jìn)占世界將近20%人口的現(xiàn)代化。社會的快速發(fā)展與急劇轉(zhuǎn)型會引起整個(gè)社會結(jié)構(gòu)及其內(nèi)部各個(gè)組成部分的功能變化。這些變化既生成于原有社會，又形塑當(dāng)前社會，還將規(guī)制未來社會的發(fā)展。社會發(fā)展必然帶來社會結(jié)構(gòu)的變遷。社會發(fā)展的不平衡是社會結(jié)構(gòu)各組成部分變遷之不同步的基礎(chǔ)。社會結(jié)構(gòu)變遷的非同步性必然會造成原有功能的失調(diào)。原結(jié)構(gòu)之原功能，并不會自然繼承于新結(jié)構(gòu)之中并發(fā)揮協(xié)同功能。社會治理的效能，在于適應(yīng)新結(jié)構(gòu)的形成而生產(chǎn)與其結(jié)構(gòu)需要相適配的新功能，并使之在矛盾運(yùn)動中維護(hù)社會穩(wěn)定。從未來我國發(fā)展的大趨勢上說，人口轉(zhuǎn)變與人口負(fù)債的形成、城鎮(zhèn)化與城市內(nèi)部的“新二元結(jié)構(gòu)”、中產(chǎn)階層的形成與中產(chǎn)化特征的強(qiáng)化以及科技革命所帶來的生產(chǎn)生活與組織方式的變革等，既表征社會結(jié)構(gòu)的變遷方向，也奠定社會治理創(chuàng)新的實(shí)踐，還構(gòu)成了公共部門人力資源管理的社會環(huán)境。在社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，公共部門人力資源既需要自身的管理跟得上社會變革的步伐，更需要所管理的人才能夠跟得上社會的變化，讓公共部門的人力資源能有較高的政治素質(zhì)、職業(yè)操守和出眾的能力，能夠?yàn)楣娞峁└玫姆?wù)。

科學(xué)技術(shù)環(huán)境。科學(xué)技術(shù)環(huán)境即全社會科學(xué)技術(shù)的發(fā)展、進(jìn)步和創(chuàng)新水平，以科學(xué)技術(shù)作為新的知識或技術(shù)手段被全社會認(rèn)識、重視并廣泛應(yīng)用的程度。新的技術(shù)也運(yùn)用到公共部門人力資源管理中，一方面是電子政務(wù)、智慧政府、數(shù)字政府的發(fā)展對公共部門掌握新知識、新技術(shù)、新技能的要求越來越高，而且要求公共部門員工能夠?qū)⑿录夹g(shù)運(yùn)用到公共服務(wù)中，能夠在科技的輔助下，提高公共服務(wù)能力和服務(wù)水平；另一方面，科學(xué)技術(shù)也運(yùn)用到公共部門的人力資源微觀管理中，員工招聘中對個(gè)性或心理的測評、組織業(yè)務(wù)流程再造、職業(yè)生涯管理、網(wǎng)格化治理等都能運(yùn)用到現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，人力資源的預(yù)測、開發(fā)，人力資源管理的電子化等將成為常態(tài)，公共部門人力資源擁有的技術(shù)水平也正在成為組織生存和發(fā)展的關(guān)鍵因素。同時(shí)，信息化、網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展，也創(chuàng)造了公眾參與公共事務(wù)治理的條件并強(qiáng)化了公眾的權(quán)利意識，社會要求公權(quán)力越來越透明化運(yùn)行；自媒體的發(fā)展也對公共管理提出了相應(yīng)的挑戰(zhàn)，這都要求公共部門的人力資源管理越來越公正和透明。

生態(tài)環(huán)境。生態(tài)環(huán)境是人類文明存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。歷史上的文明古國都發(fā)源于生態(tài)環(huán)境良好的地區(qū)。“歷史地看，生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰。”這實(shí)際上道出了生態(tài)環(huán)境狀況與文明發(fā)展興衰的直接關(guān)系。按照黨的十九大報(bào)告的部署，堅(jiān)持人與自然和諧共生，堅(jiān)定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)美麗中國，既能為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，也能為全球生態(tài)安全做出貢獻(xiàn)。公共部門人力資源管理必須樹立生態(tài)文明發(fā)展的理念，立足于實(shí)現(xiàn)資源的永續(xù)利用、環(huán)境的不斷改善和生態(tài)的良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)中華民族的永續(xù)發(fā)展。另外，生態(tài)環(huán)境也是公共部門人力資源管理的自然環(huán)境。

（二）公共部門人力資源管理的內(nèi)部環(huán)境

公共部門人力資源管理的內(nèi)部環(huán)境是公共部門內(nèi)部影響其人力資源管理的因素，它包括直接影響公共部門人力資源管理活動各種要素的總和。因?yàn)槭侵苯佑绊懸蛩兀怨膊块T內(nèi)部環(huán)境會對公共部門人力資源管理的成效產(chǎn)生極為重要的影響。公共部門人力資源管理的內(nèi)部環(huán)境主要包括以下幾個(gè)方面。

組織管理制度。公共部門人力資源管理系統(tǒng)只是公共組織管理系統(tǒng)的一個(gè)子系統(tǒng)，是組織管理結(jié)構(gòu)、管理制度的一部分，整個(gè)公共組織管理制度的健全規(guī)范程度，如決策制度、組織架構(gòu)、人事制度、獎懲制度、業(yè)務(wù)流程、智能化水平、辦公流程等，在相當(dāng)程度上決定了公共部門人力資源管理的結(jié)構(gòu)。公共部門的人力資源管理受到組織管理制度的制約和影響，良好的組織制度自然會促進(jìn)人力資源管理的系統(tǒng)化、科學(xué)化。

組織文化。對組織文化的界定，有狹義和廣義之分。狹義的組織文化是指組織成員的共同價(jià)值觀體系，是一個(gè)組織由其價(jià)值觀、信念、儀式、符號、處事方式等組成的其特有的文化形象，簡單而言，就是組織在日常運(yùn)行中所表現(xiàn)出的各方各面。廣義的組織文化是在一定的條件下，組織管理活動中所創(chuàng)造的具有該組織特色的精神財(cái)富和物質(zhì)形態(tài)。它包括組織愿景、文化觀念、價(jià)值觀念、道德規(guī)范、行為準(zhǔn)則、歷史傳統(tǒng)、組織制度、文化環(huán)境。廣義的組織文化主要包括表面層的物質(zhì)文化，稱為組織的“硬文化”，如辦公樓、工作硬件環(huán)境等；中間層次的制度文化，如領(lǐng)導(dǎo)體制、人際關(guān)系以及各項(xiàng)規(guī)章制度和紀(jì)律等；核心層的精神文化，稱為“組織軟文化”，如各種行為規(guī)范、價(jià)值觀念、群體意識、員工素質(zhì)和優(yōu)良傳統(tǒng)等，是組織文化的核心。組織文化，既是組織發(fā)展的精神核心，又決定和影響著各項(xiàng)管理制度，乃至影響著組織所有成員的認(rèn)知、理念和行為。因此，組織文化不僅是環(huán)境要素，還是系統(tǒng)要素，更直接影響著人力資源管理的理念和制度。從系統(tǒng)要素來說，組織文化與人力資源管理有“重疊”關(guān)系，人力資源管理的理念、政策、體制、制度、機(jī)制、技術(shù)、工具等就是組織文化的相應(yīng)部分。從環(huán)境要素來看，組織文化與人力資源管理是互相作用的關(guān)系，組織文化選擇和塑造著組織成員的價(jià)值觀、態(tài)度與行為方式，也決定了組織成員對人力資源管理法律、法規(guī)、政策、制度、措施的態(tài)度與接受程度，進(jìn)而影響著人力資源管理政策的制定與完善，以及人力資源管理各職能的效率和效果。反過來，人力資源管理正是通過其各項(xiàng)職能，推進(jìn)組織成員與組織文化的認(rèn)知、認(rèn)同等，也就是說，優(yōu)秀的組織文化還需要人力資源管理制度去培植，為其提供人力資源管理制度保障，并促其發(fā)揚(yáng)光大，即使人力資源管理成為強(qiáng)化和維系組織文化的基本力量。兩者相互促進(jìn)，能夠形成良性循環(huán)。

組織管理者的認(rèn)知、理念和風(fēng)格。組織管理者的認(rèn)知、理念和風(fēng)格會對組織文化和管理制度產(chǎn)生重要影響，而且對人力資源管理會產(chǎn)生直接影響。組織管理者特別是高層管理者對人力資源的認(rèn)識、管理的理念、管理的方式和風(fēng)格都會直接影響人力資源管理的效果。組織管理者對人力資源的認(rèn)識和評價(jià)都會直接影響人力資源的招聘和留任以及激勵等微觀管理。人力資源管理部門重要，但是管理者的認(rèn)知決定了人力資源管理部門的重要程度，管理者認(rèn)識到人力資源的重要性，就會給予人力資源管理部門支持，人力資源管理部門就被重視，就會在組織內(nèi)部形成重視人才、知人善任的良好氛圍。可以說，管理者的理念也就是人力資源管理的思想理論和價(jià)值取向，能為人力資源管理制度注入核心支持。同時(shí)，管理者的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格也決定了人力資源管理的格調(diào)。

組織其他部門的支持和配合。現(xiàn)代人力資源管理強(qiáng)調(diào)，公共組織內(nèi)的每個(gè)部門都對組織的發(fā)展負(fù)責(zé)，各個(gè)部門互相支持配合、各司其職才能促進(jìn)組織高效地完成任務(wù)。盡管人力資源管理部門對員工的招聘考核管理負(fù)有主要責(zé)任，但組織內(nèi)部的每個(gè)部門特別是管理者直接面對員工，對員工日常工作進(jìn)行管理，員工的日常表現(xiàn)非常清楚，其對員工的評價(jià)也將是人力資源管理部門考核的重要參考。除了管理者，部門同事也是熟悉員工并能對之做出公正評價(jià)的人，這種相互之間的評價(jià)，也對部門良好工作環(huán)境的營造起著重要作用。而工作環(huán)境、人際關(guān)系都是影響人力資源管理的重要因素。因此，每個(gè)部門都應(yīng)該是一個(gè)稱職的人力資源管理者，應(yīng)成為人力資源管理部門的助手和參謀，人力資源管理的各種活動都需要其他部門的密切合作，兩者相輔相成。可以說，各部門的人力資源管理水平影響了整個(gè)組織的人力資源管理水平；人力資源管理部門的管理水平也影響了其他部門解決管理中具體問題的水平，影響了組織整體人力資源管理的效能。

組織成員。在特別強(qiáng)調(diào)以人為本、人職匹配、個(gè)性化管理的今天，組織成員個(gè)體的價(jià)值觀念、個(gè)性將會直接影響人力資源管理的效果。在部門人力資源管理之前，其實(shí)每個(gè)組織成員個(gè)體都是自己的人力資源管理者，都應(yīng)負(fù)起對自己職業(yè)生涯發(fā)展的管理職責(zé)，特別要對自己的工作使命、工作績效、團(tuán)隊(duì)合作等有著清醒的認(rèn)知，對自己的行為有擔(dān)當(dāng)。因?yàn)槊總€(gè)人對工作的態(tài)度、對職業(yè)的認(rèn)知、對價(jià)值使命的理解千差萬別，所以同樣的人力資源管理會產(chǎn)生不同的效果。另外，因?yàn)槊總€(gè)人的追求不一樣，需求不一樣，因此對同樣的人力資源管理激勵的反應(yīng)也不一樣，即使是同一個(gè)人，在其不同的發(fā)展階段，需求也不一樣。這就要求組織特別是人力資源管理部門必須在了解和把握每個(gè)人個(gè)性和需求的基礎(chǔ)上，制定不同的激勵制度，努力實(shí)現(xiàn)人職匹配、人盡其才，職得其才、才得其職。在職業(yè)管理上，人力資源管理部門和員工都要樹立雙贏的契約，努力實(shí)現(xiàn)組織發(fā)展和組織成員成長共進(jìn)。因此，組織成員的個(gè)性、需求、素質(zhì)、行為就在一定程度上成為公共部門人力資源管理的重要影響因素。

非正式組織。非正式組織是伴隨著正式組織的運(yùn)轉(zhuǎn)而形成的。一些正式組織的成員之間的私人關(guān)系從相互接受、了解逐步上升為友誼，一些無形的、與正式組織有聯(lián)系但又獨(dú)立于正式組織的小群體便慢慢地形成了。這些小群體形成以后，其成員由于工作性質(zhì)相近、社會地位相當(dāng)、對一些具體問題的認(rèn)識基本一致、觀點(diǎn)基本相同，或者在性格、業(yè)余愛好以及感情相投的基礎(chǔ)上，產(chǎn)生了一些被大家所接受并遵守的行為規(guī)則，從而使原來松散、隨機(jī)性的群體漸漸轉(zhuǎn)變?yōu)橼呄蚬潭ǖ囊粋€(gè)體系，即“非正式組織”。非正式組織一般沒有明確的組織機(jī)構(gòu)或章程，其中的核心人物由于個(gè)人威望或影響力等而成為自然領(lǐng)袖，其思想基礎(chǔ)與行為準(zhǔn)則往往是一些共同的習(xí)慣、觀點(diǎn)等，組織穩(wěn)固性不強(qiáng)，主要以感情和融洽的關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)，要求其成員遵守共同的、不成文的行為規(guī)則。非正式組織對人力資源管理既有正向的積極作用，也有反向的消極作用。積極作用表現(xiàn)如下：一是彌補(bǔ)不足。任何一個(gè)正式組織無論其人力資源管理政策與規(guī)章如何嚴(yán)密，總難免出現(xiàn)漏洞，非正式組織可與人力資源管理的正式組織相輔相成，彌補(bǔ)正式組織的不足。二是協(xié)助管理。人力資源部門通過建立和宣傳正確的組織文化，獲得非正式組織的支持，則可提高工作效率而促進(jìn)任務(wù)的完成。三是加強(qiáng)溝通。非正式組織可使員工在受到挫折或遭遇困難時(shí)，有一個(gè)自我調(diào)整的通道，而獲得安慰和滿足，人們在非正式組織中的頻繁接觸會使相互之間的關(guān)系更加和諧、融洽，從而易于產(chǎn)生和加強(qiáng)合作的精神。四是糾正管理。非正式組織可促使人力資源管理者，對某些問題做出合理的處置，發(fā)生制衡的作用。反向的消極作用則表現(xiàn)如下：非正式組織的壓力會抵制正式組織的變革，非正式組織往往變成一種力量，刺激人們產(chǎn)生抵制革新的心理，發(fā)展組織的惰性等。既然非正式組織是不以人們意志為轉(zhuǎn)移而客觀存在的，所以它既有積極作用，也有消極作用。因此，公共部門人力資源管理部門應(yīng)該正視非正式組織的存在，創(chuàng)造條件利用正式組織的積極作用，盡可能避免非正式組織的消極作用，以達(dá)到培養(yǎng)集體意識的目的。

公共部門人力資源管理環(huán)境的重要性決定了公共部門人力資源管理必須主動適應(yīng)環(huán)境及其變化，要因地、因時(shí)制宜，揚(yáng)長避短，提高管理的成效；同時(shí)，人力資源管理要隨環(huán)境的變化而變化，通過調(diào)整其目標(biāo)、活動過程和行為方式，滿足環(huán)境提出的新要求。當(dāng)然，公共部門人力資源管理對管理環(huán)境特別是組織內(nèi)部環(huán)境的建設(shè)具有反作用。公共部門人力資源管理的高效，能使公共部門獲得并不斷開發(fā)出高素質(zhì)的人力資源，在外對社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生促進(jìn)作用，對內(nèi)能夠調(diào)動員工的積極性，源源不斷吸引優(yōu)秀的人才到公共部門中來。