秦始皇的這一決策意義深遠。從此，“封建制”退出歷史，“郡縣制”登上舞臺。它的特點，是“天下一統，四海一家，中央集權，分級管理”，上面有中央政府，下面有各級政權。這種國家制度，一直延續至今。這就是秦始皇的歷史貢獻，所以說“百代都行秦政治”。然而，秦始皇雖然斬斷了爭論，問題卻沒有真正得到解決，新興的帝國制度仍然面臨嚴峻的考驗。畢竟，新制度的建立不是一蹴而就的事情，舊制度的復辟則往往在所難免。何況西周創立的封建制，也并非當真就一無是處。它也有它的道理。實際上就連一些有頭腦的人，也認為秦王朝二世而亡的原因之一，是未能“裂地分民以封功臣之后，建國立君以禮天下”。這話是賈誼說的，而司馬遷以為然。《史記·秦始皇本紀》在引述《過秦論》時，就說“善哉乎賈生推言之也”。我們知道，賈誼和司馬遷都是漢人。此二人在世時，郡縣制幾乎已成定論，他們還這么說。不難想象，秦末漢初之際恢復封建制的呼聲有多高。
事實上，大秦王朝剛剛滅亡，封建制就在項羽手中復辟。項羽定都彭城之后，一口氣封了十八個諸侯王（其中就有后來滅了他自己的漢王劉邦），天下從此戰斗不休，被憂慮重開戰端的李斯不幸言中。西漢初年，劉邦迫于習慣的壓力，不得不調和折中，在天子直轄的“畿輔”設郡縣，畿輔之外封王侯，這就是郡縣與封國并行的“郡國制”。顯然，這是新舊兩種制度討價還價和政治妥協的結果。
這種不倫不類的制度給西漢統治集團帶來了不小的麻煩，不是異姓王造反，就是同姓王叛亂。柳宗元在他的《封建論》中列舉了這些事實：公元前201年，韓王信反。漢高祖前往平叛，被困七天。這就是“困平城”。公元前196年，淮南王英布反，高祖又前往平叛，被流矢所中，一命嗚呼。這是“病流矢”。此后，惠帝劉盈、文帝劉恒、景帝劉啟，居然“陵遲不救者三代”。朝廷不得不殫精竭慮，軟硬兼施，又是“削藩”（削減藩國支郡），又是“推恩”（分封藩王子弟），直到漢武帝元封五年（公元前106年），才算解除了帝國的心腹之患。柳宗元認為，這就是封建制的弊病。
相反，中央集權的郡縣制卻很快就體現出它的優越性。柳宗元說，秦末天下大亂，有叛逆的民眾，沒有叛逆的官員（有叛人而無叛吏）。漢初天下大亂，有叛逆的封國，沒有叛逆的郡縣（有叛國而無叛郡）。中唐天下大亂，有叛逆的將領，沒有叛逆的州府（有叛將而無叛州）。柳宗元認為，這就是郡縣制的好處。因此，封建制不可恢復，郡縣制不可廢除——“州縣之設，固不可革也”（《封建論》）。
始皇和李斯的立論，主要著眼點于當時的政治需要（休兵）；柳宗元的立論，則主要著眼點于政權的鞏固和社會的安定。然而郡縣制的意義卻遠不止于此。西漢武帝之后，各封國名存實亡，郡縣與封國并存的“郡國制”退出歷史舞臺，以州領郡、以郡領縣的“三級地方制度”開始浮出水面（漢初只有郡縣二級，州也有一個由武帝所設之監察區變成行政區的過程，此處不細論）。州有刺史（后為州牧），郡有郡守，縣有縣令，中央政府直接任命的地方官，完全取代了分封的諸侯。皇帝冊封的藩王，不再有獨立主權。此后，這一制度一直為歷朝歷代所采用。粗略地說，唐，是道、府、縣三級；宋，是路、府、縣三級；元明清，是省、府、縣三級（中國古代地方行政建制多變，郡取消，州降格，層次也未必就是三級，此處也不細論）。郡縣制，貫穿了帝國的始終。從這個意義上可以說，無郡縣制，即無帝國制。
那么，帝國又是一種什么樣的制度？
帝國制度是從邦國制度過渡而來的。所謂“邦國”，是指西周封建到春秋戰國時期所實行的一種特殊的國家制度，是我們民族國家形態的初級階段。當時，中華大地上遍布著許多大大小小的諸侯國（封國）。它們各自獨立，相互交往（通婚、通商、結盟、戰爭），又共同擁戴其中一個（具體地說就是周），作為名義上的“天下共主”（天子），組成號稱“天下”的松散的聯邦或邦聯。這就是“邦國制度”。它的建立，如前所述，就是“封建”（封土建國）；它的特點，則是“一個天下，許多國家”。天下只有一個天子（共主），各國卻有各自的國君（君主），因此又是“一個天子，許多國君”。由于這些國家和國君其實是有獨立主權的，因此“邦國”類似于聯邦或邦聯。
邦國與聯邦或邦聯的不同之處，在于有一個名義上的天下共主，諸侯各國也由這個所謂的天子“封建”而成，因此史書上一般都把諸侯國稱為“封國”。但我們要說清楚，封建也好，共主也好，都只是名義上和禮儀上的。各國的領地，其實不少是他們自己打下來的。而且，要擴大地盤，還得再打，只不過打下來以后，要到周天子那里去辦個手續罷了。但這個手續仍很重要。沒有這道手續，就不是邦國制度了。
這些國家在封建之初大多還很幼稚，是否成形也尚待商榷。所謂“夏禹萬國，商湯三千”，豈能都是國家？恐怕不少是部落。周武時八百諸侯，也多半有些是國家，有些是部落國家。這樣的狀態，與其叫做“國”，不如叫做“邦”。邦，可以理解為介乎國家與非國家之間的政治組織，即“準國家”。比如聯合起來組成“美利堅合眾國”的那些State（舊譯為州），就是邦。正因為是邦，這才先是組成邦聯，后又組成聯邦。封建之初的那些諸侯國，就多少有這么點意思。只不過在美國人那里，是十三個邦組成“合眾國”。立憲以后，“邦”就變成了“州”。而在周，則是天子“分封天下”。封建以后，“邦”就變成了“國”。
因此我認為，單指這些諸侯國時，可以叫“封國”；由于它們是諸侯之國，也可以叫“侯國”。但如果指制度，則不如叫“邦國”。事實上，這些諸侯國原本就叫“邦”，“邦”的本義也原本就指諸侯封國。比如“周雖舊邦，其命維新”；比如“邦有道，則知（智）；邦無道，則愚”；而諸侯國之間的交往，當時就叫“邦交”。邦，既有國家（《說文》：“邦，國也”）的意思，又有分封（《釋名》：“邦，封也”）的意思，賈公彥就說“凡言邦國者，皆是諸侯之國”（《〈周禮·天官·大宰〉疏》）。所以，西周之所封建，就既可以叫“國”，也可以叫“邦”。或者再具體一點，城郭之內曰國，四境之內曰邦（《六書故》），合起來就是“邦國”。
邦國與郡縣是完全不同的。邦國有獨立國家的性質，郡縣則不過是帝國的構成部分和中央的派出單位（這一點后面還要細說）。總之，封建與郡縣相對應，邦國與帝國相對應；封建指成因（形成原因），邦國指成形（存在形式）；封國指單體（比如齊為呂尚的封國），邦國指制度。秦始皇以郡縣代封建，其實也就是以帝國代邦國。因此，要討論郡縣制和帝國制，就必須討論邦國制度。
邦國與城邦
邦國制是中國人的發明，正如城邦制是希臘人的創造。
所謂城邦，就是以一個城市為中心的獨立主權國家，希臘語叫“波里斯”（Polis）。一個城市或城堡加上周邊不大的一片鄉村區域就算一個國家，這樣的國家當然小得可以。除斯巴達以外（斯巴達嚴格說來不算城邦國家），最大的一個城邦雅典不過一千平方英里（約兩千六百平方千米），相當于中國縱橫百里的一個大縣，其他的城邦都不過只有雅典的三分之一甚或十分之一那么大，有的則只相當于中國的一個鄉。歷史上通常所謂古希臘，就是由這些蕞爾小邦構成的。
這就頗有些像我們前面所說邦國時代的狀況。那時的中國，并不是中央集權的統一主權國家。它也不叫“中國”，而叫“天下”。“中國”這個詞，在周代指京師，以后又指都邑或中原地區。用來指中華民族的主權國家，則是很遲的事。
邦國時代的“中國”不是“天下”，邦國時代的“國家”也不是國家，而是“國”和“家”。家、國、天下，是三個不同層次的概念，家是家，國是國，天下是天下。天下屬于天子，國屬于國君（諸侯），家屬于大夫。天下由若干個國組成，國又分解為無數個家（采邑）。家不是家庭，因為它有領土，有疆域，有子民，還有自己的財政收入。大夫對于自己的家（采邑），是有獨立治權的。國也不是國家。或者說，不是完全意義上的國家。因為它雖然擁有一個國家該有的一切（比如領土、疆域、子民、賦稅、軍隊、監獄），擁有實際上的獨立主權，卻沒有產權。或者說，有治權，有主權，無產權。普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣。產權在理論上是屬于天子，甚至是屬于“上天”的（這個問題實際上從來就沒弄清楚過，詳見本書第五章）。由產權派生出來的主權和治權，在理論上也屬于天子。天子的產權、主權和治權，則在理論上屬于“上天”。天子如果沒有“上天”的授權（天命），他的權力、權利和權益在理論上就不合法，別人就可以推翻他（革命）。同樣，諸侯如果沒有天子的授權，則他的治權也好，主權也好，在理論上也不合法，其他的諸侯就可以拿這個作為借口來討伐他。這是國和家的情況。
那么，天下是國家嗎？不是。因為天子雖然有產權，卻又沒有主權，也沒有治權。或者說，沒有諸侯各國的主權和治權。這些權益，在封建之前，天子在理論上是擁有的。封建之后，就沒有了。這時，天子能夠統治的，其實只有他自己的那個國（比如周）。其他的諸侯如何治國，所有的大夫如何齊家，天子在理論上是不能干涉的。當然，一個諸侯如果鬧得“太不像話”，天子也可以發表談話表示譴責，或召集會議進行批判，甚至下達命令要其他諸侯去教訓，但也僅此而已。他并不能像上級對待下級、皇帝對待臣民那樣對待諸侯。為什么呢？就因為周天下并非“統一國家”，而是“國家聯盟”，周天子則不過“聯盟領袖國”的國家元首。他的角色，頗有點像聯合國秘書長。打著天子旗號去討伐別國的諸侯或諸侯聯軍，也有點像得到聯合國授權的維和部隊。問題在于聯合國并不擁有建立國家的權力，也無權任命各國政府，周天子卻有。他可以為各國劃定疆域，指定國君，授權治理，這就是“封建”。所以周天子并不是聯合國秘書長，周天下也不是聯合國或國際社會。
不過邦國時代的“天下”，又多少有些聯合國或國際社會的意思。諸侯各國之間，也和希臘的城邦一樣，有著它們的“國際關系”。它們之間也有談判與結盟、條約與使節、宣戰與媾和，甚至還有國際間的調停（比如召開“弭兵大會”）和通行的“國際關系慣例”（比如“兩國交兵，不斬來使”）。在邦國制度的早期，這些林立的封國規模都不大，有的也就是一個城市或城堡加上周邊不大的一片鄉村區域，即所謂“小國寡民”。國與國之間，是廣闊的無人區，因此不是“雞犬之聲相聞”，反倒可能是“風馬牛不相及”。
但如果說邦國制度即相當于城邦制度，卻是大錯特錯。
關于城邦與邦國的區別，顧準先生的《希臘城邦制度》有很清楚的描述。首先，就國際關系而言，希臘的城邦是完全獨立的、相互平等的。即便是從一個城邦中分裂出去的“殖民地”，其與母邦之間的關系，也完全平等。母邦不但無權干涉子邦的內政，而且子邦還可能向它的母邦發動戰爭。邦國則是不平等的。公侯伯子男的爵位等級就是不平等的法定依據，大國干涉小國甚至為其代立國君，則是不平等的實際表現。更何況，諸國之上，還有一個實際上或名義上的“天下共主”——天子。天子的權力直接來自于“天”，諸侯的權力則至少在名義上是天子授予的。天子是諸侯的“宗主”，諸侯是天子的“守臣”。他們之間的關系，有尊卑、貴賤、嫡庶等諸多差別，并不平等。在邦國時代中后期（春秋時期），盡管天子已不再是最強大的（最強大的是“霸主”），卻仍然是最尊貴的。諸侯要爭霸，仍然要打出“尊王室”的旗號。也正因為此，諸侯國之間的兼并一直被視為偉大的王業。這與希臘城邦的容忍鄰邦獨立，不愿兼并和擴張，也大相徑庭。
其次，就國內體制而言，城邦實行的是民主制，邦國實行的是君主制。民主制的城邦依法選舉行政長官來管理國家事務。這些行政長官由公民“輪流坐莊”，而且只盡義務，不領薪水。一旦下臺，與普通公民無異。比如彼奧提亞的將軍帕梅農達斯落選后，就以普通戰士的身份參戰。君主制的邦國則依禮冊立國君、大夫，國君和大夫都是世襲的，而且依禮應由嫡長子承襲爵位。一旦襲爵，則諸侯有國（邦），大夫有家（邑），終身受用。城邦的官員既由“民選”，公民當然也有權罷免。邦國的國君既由“天授”，則臣民們自然也無權廢立。即便廢立，也不容一般民眾置喙。
不錯，希臘歷史上也曾有過專制君主（Despot）。但這種專制是不合法的，他們也因此被叫做“僭主”，意謂其專權系由僭竊而來。而在中國，無論是邦國時代還是帝國時代，只要是依禮冊立的國君，就有專制的權力，不專制大家還有意見，還會懇請君王“乾綱獨斷”。只有臣行君權（也包括使用君主的禮儀）才叫“僭越”。這種事情也是有的。比如，用六十四個樂伎排成八行表演樂舞（八佾），是天子之禮。諸侯只能六行，大夫只能四行。魯國大夫季氏（可能是季孫意如）居然“八佾舞于庭”，就是“僭越”了。但這事只可能發生在邦國制度即將解體的時候，而且是讓遵循古禮的“正派人”痛心疾首的事情。比如孔子得知后，就說了“是可忍，孰不可忍”的話。
第三，就國民身份而言，城邦里的人是“公民”，邦國里的人是“臣民”。公民是城邦的主人。作為主人，他們有拿起武器保衛城邦的義務（順便說一句，他們的武器、甲胄和馬匹全都是自費的），也有參加邦內議事和審判的權利（也順便說一句，參加這些工作起先都是不領薪水的，也沒有什么加班費、勞務費、出場費）。在伯里克利時代，雅典的全體公民都要出席“公民大會”，對諸如宣戰與媾和之類的城邦大事，握有最高決策權、監督權和終審裁判權，這就叫“主權在民”。每個公民在公民大會上都有選舉權，也都有被選舉權，都有可能被選為“議事會”成員，也都要輪流參與陪審法庭，這就叫“輪番為治”。“主權在民”和“輪番為治”加起來，就叫“民主”。或者準確一點，就叫“城邦民主”。
城邦里面不但有公民，還有奴隸。奴隸是沒有權利的。邦國里面的臣民卻既不是奴隸，也不是公民。他不是奴隸，因為有功可以授爵。他也不是公民，因為無權參政議政。即便參政議政，也是奉命奉旨，不是他的權利和義務。因為臣民不是國家的主人，而是君主的仆人。這里說的“君主”，還不一定就是國君。國君固然是國內的君主，卻又是天子的臣仆。同樣，大夫之于家臣、父親之于子女，也是君主，是“家君”。所以，在邦國時代，“君”至少有三種：天下之君、國君和家君。這些“君”對于自己的“臣”，在理論上握有絕對的統治權，包括生殺予奪之權（君要臣死，臣不敢不死）。這種君臣關系是不能變動的，不存在“輪番為治”；這種君臣關系也是不容顛倒的，不存在“主權在民”。
邦國與城邦，豈能混為一談？