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1 緒論

1.1 問題的提出

新安江流域發源于安徽省黃山市休寧縣,橫跨皖浙兩省,是浙江省最大的入境河流,也是其下游的千島湖水資源供給的主要地區。然而,關于上下游如何履行好保護和治理的責任,兩地政府曾多年博弈。已有的監測數據顯示,新安江皖浙交界斷面水體總氮、總磷指標值呈上升趨勢,給千島湖的生態狀況敲響了警鐘,新安江流域的治理工作迫在眉睫。2011年11月,財政部、生態環境部等在新安江啟動了國內首個跨省域生態補償機制試點,2012—2014年作為三年試點期,在監測年度內,每年補償資金為5億元。其中,每年由中央財政出資3億元給安徽省,用于新安江治理,皖浙兩省各出資1億元;以兩省交界處水域為考核標準,上游安徽提供水質優于基本標準的,由下游浙江補償安徽1億元,劣于基本標準的,由安徽補償浙江1億元。新安江實行跨省域生態補償機制試點以來,黃山市累計有170多家污染企業被關停,90多家工業企業陸續搬遷。此外,黃山市實施農村垃圾和污水處理等項目,強化對重點河道的綜合整治,新安江成為國內水質最好的河流之一(1)

在這個案例中,第一種分析認為,保護新安江流域產生了正向生態外溢,使得受益方在不付出任何成本的條件下享受保護該流域所產生的非市場商品和服務(Swinton et al.,2015),需要利益主體之間通過生態補償方式將其外部成本內部化,保障新安江流域生態環境資源的公平分享和永續利用,進而形成良好的流域上下游補償模式(陳瑞蓮、胡熠,2005;鄭海霞,2006;劉錚、張宇恒,2017;馬永喜等,2017);第二種分析認為,發展權是公民自然享有的關于發展機會均等和發展利益共享的權利(汪習根,2004),上游保護水源地會對相關主體的發展權造成影響(馬瑩、毛程連,2010;黃錫生、何江,2017),下游地區對上游地區的經濟補償是實現共享發展理念的具體措施(張啟兵,2012);第三種分析認為,發展權是由于管制或規劃導致的一種權利(張鵬,2010),通過剛性管制將上游劃定為限制發展區域,上游必須承擔資源或環境保護任務,而下游被劃定為可發展區域,就造成了相關主體利益的“暴利—暴損”困境(windfallwipeout dilemma),受益方對受損方進行補償,解決了因土地用途管制造成的利益不均衡問題。盡管不同的學者都使用“發展權”一詞,但其含義及補償原理是迥然不同的。可以看出,第一種分析是基于外部性內部化原理的生態補償,第二種分析將其作為一項基本人權的經濟補償,第三種分析是對因土地用途管制造成的利益損失進行的補償。

本書研究的是由于土地用途管制而形成的發展權補償問題,主要解決的是土地用途管制對產權人權利限制而造成的“暴利—暴損”困境。

目前,中國正處于城鎮化和工業化進程的快速推進階段,非農用地的需求不可避免地將持續增長,耕地非農化速度過快導致耕地資源被大量浪費,勢必對我國糧食安全、生態安全和經濟可持續發展構成威脅。在我國獨特的國情下,“最嚴格”的土地管理制度不僅沒有遏制耕地的流失,還在現實運用中暴露了一系列弊端。在我國的土地用途管制框架下,國家嚴格限制土地開發利用,不同土地用途的相關主體面臨著不同的發展潛力和機會,由此產生了“暴利—暴損”困境。此外,中央政府采用指令性管理下達建設用地計劃指標,并嚴格要求各級政府不得突破計劃指標要求。一方面,該計劃配置方案強調不同區域的“發展權利公平”(汪暉、陶然,2009),沒有對不同區域建設總量規模實行差別化的控制約束,進而造成大量的農業生產空間或自然生態空間被嚴重侵占(王博,2016);另一方面,計劃配置的用地指標與區域的實際需求存在較大偏差,可能產生的結果是,經濟落后地區用地指標相對寬松,容易導致土地利用集約程度低,土地價值得不到充分體現,而經濟相對發達地區則面臨用地指標供給嚴重不足的情況。由于缺乏指標調節機制,分配的指標無法依據需求變化進行二次調整(王克強等,2011),最終導致有些區域的年度建設用地指標用不完,而有些區域超過計劃限制。這種“剛性有余、彈性不足”的管理思路逐漸暴露出與新階段建設用地配置的訴求存在不一致的矛盾(王博等,2016),亟待對其進行轉變。

國內有學者認為,土地發展權能解決土地用途管制造成的利益分配不公問題,主張將其引入我國的土地管理政策中;也有學者認為,發展權是一項與土地所有權分離的財產權,主張將其植入我國法律體系;還有學者認為,發展權是農用地轉為建設用地的增值部分,主張將其引入我國土地征收改革領域。可以看到,國內學者對土地發展權的中國形式有不同的見解,甚至存在對立、沖突、混亂的情況。究其原因,主要是學者對土地發展權尚未形成統一的認識,且在我國現行的制度體系與框架下,土地發展權市場的功能和定位并不明晰。本書試圖對土地領域中的發展權理論“正本清源”,基于國際比較,厘清英美法系土地發展權在我國不同視域下的對應形式,提出土地發展權轉移機制設計的原理,將土地發展權市場引入我國現有的土地用途管制框架中,探索土地發展權轉移機制設計的技術路徑。

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