2.1　發(fā)展權(quán)及其轉(zhuǎn)移

2.1.1　發(fā)展權(quán)

“Development Right”的概念首次出現(xiàn)在1947年英國(guó)頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（Town and Country Planning Act）中(1)，該法通過設(shè)立土地發(fā)展權(quán)來限制土地私有權(quán)的濫用（Prior, 2005）；國(guó)家對(duì)土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行有補(bǔ)償?shù)臎]收和充公，土地所有者可以使用土地，但政府有權(quán)使土地不被開發(fā)（Eckert, 1968）。《英國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃》（第14版）對(duì)“development”一詞的定義為，“在地上、地面、地下進(jìn)行建筑建造、工程建設(shè)、礦采開發(fā)或其他工作，或在對(duì)任何建筑、土地的使用過程中所進(jìn)行的各種實(shí)質(zhì)性改變”。到2004年，“development”引入一個(gè)頗為不同的概念，其不是指一種物質(zhì)上的變化，而是一幢建筑或一塊土地在使用功能上的轉(zhuǎn)變。美國(guó)紐約州的《一般城市法》（General City Law）將其定義為，“根據(jù)分區(qū)法規(guī)或地方法規(guī)，在某片、塊或區(qū)域的土地上允許實(shí)現(xiàn)特定用途、范圍、強(qiáng)度、容量和建筑物高度等的權(quán)利”。

在英美法系財(cái)產(chǎn)法的背景下，產(chǎn)權(quán)被看作“一把木條”（a buddle of sticks），每一根“木條”代表一種不同的權(quán)利，如使用權(quán)、租賃權(quán)、抵押權(quán)、出售權(quán)等。同樣，“property”可發(fā)展的權(quán)利被稱為“development right”（Pruetz and AICP, 2003）。學(xué)者普遍認(rèn)為，發(fā)展權(quán)是一種可以從權(quán)利束中分離出來，并在市場(chǎng)上被利用、轉(zhuǎn)移或出售的權(quán)利（Barrows and Prenguber, 1975；Wiebe and Meinzen-Dick, 1998），且可以將該權(quán)利從較小的建筑物轉(zhuǎn)移到新的建筑物上（Richards, 1972；Costonis, 1973）。

由于中國(guó)語(yǔ)境下的發(fā)展權(quán)是一個(gè)舶來品，相比于美國(guó)對(duì)發(fā)展權(quán)較為統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，中國(guó)國(guó)內(nèi)學(xué)者以不同的視角對(duì)發(fā)展權(quán)進(jìn)行了解讀。

第一個(gè)視角認(rèn)為，發(fā)展權(quán)即為農(nóng)地發(fā)展權(quán)。沈守愚（1998）較早從法學(xué)角度將其界定為“農(nóng)地變更為非農(nóng)用地的變更利用權(quán)”。江平（1999）、王小映（2003）、周建春（2005）進(jìn)一步將其界定為“農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的權(quán)利”。汪晗、張安錄（2009）認(rèn)為，農(nóng)地發(fā)展權(quán)包含三個(gè)層次：在農(nóng)地性質(zhì)不變的條件下進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的權(quán)利、變更為集體建設(shè)用地、國(guó)家建設(shè)用地的權(quán)利。

第二個(gè)視角認(rèn)為，發(fā)展權(quán)是涉及土地用途變更和對(duì)土地原有集約度進(jìn)行改變的權(quán)利（王萬(wàn)茂、臧俊梅，2007；臧俊梅等，2008）。比如，在土地上興建建筑改良物的權(quán)利，可以用“容積率”的高低來表現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)價(jià)值的大小（林元興、陳貞君，1999）。還有學(xué)者認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)是對(duì)土地利用進(jìn)行再發(fā)展的權(quán)利，其中土地發(fā)展權(quán)的客體涉及地上、地下、地面上空的開發(fā)和利用（胡蘭玲，2002；季禾禾等，2005；劉明明，2008）。杜莖深、靳相木（2012）認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)是土地權(quán)利人在分區(qū)規(guī)劃許可范圍內(nèi)對(duì)其所有土地進(jìn)行建設(shè)或開發(fā)的權(quán)利。梁發(fā)超（2015）提出新型土地發(fā)展權(quán)的概念，即在遵從土地用途管制制度的前提下，對(duì)土地原有使用用途或利用強(qiáng)度進(jìn)行改變而獲得利益的權(quán)利，并提出將土地發(fā)展權(quán)中具有公益屬性的部分讓渡給政府，具有利益屬性的部分交于農(nóng)民。

該視角下的發(fā)展權(quán)是一個(gè)相對(duì)寬泛的概念，多數(shù)學(xué)者基于土地用途變更和土地集約度提高兩個(gè)方面對(duì)發(fā)展權(quán)進(jìn)行了分類，其主要有以下分類方式：

（1）土地發(fā)展權(quán)分為農(nóng)地、建設(shè)用地和未利用地三類發(fā)展權(quán)（范輝、董捷，2005；侯華麗、杜艦，2005）。其中，農(nóng)地發(fā)展權(quán)是指由農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時(shí)的權(quán)利上升；未利用地發(fā)展權(quán)變更為農(nóng)用地或建設(shè)用地的發(fā)展權(quán)。

（2）土地發(fā)展權(quán)分為農(nóng)地和市地兩類發(fā)展權(quán)（王萬(wàn)茂、臧俊梅，2006；臧俊梅，2007；朱一中、曹裕，2012）。其中，農(nóng)地發(fā)展權(quán)為農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的權(quán)利；市地發(fā)展權(quán)包括開發(fā)密度或強(qiáng)度的加大等權(quán)利。臧俊梅（2007）依據(jù)不同的分類標(biāo)志，將農(nóng)地發(fā)展權(quán)劃分為普遍的與具體的農(nóng)地發(fā)展權(quán)，虛擬的與可轉(zhuǎn)移的農(nóng)地發(fā)展權(quán)，國(guó)家的、集體的與個(gè)人的農(nóng)地發(fā)展權(quán)。

（3）土地發(fā)展權(quán)分為農(nóng)地、未利用地和投入三類發(fā)展權(quán)。其中，農(nóng)地發(fā)展權(quán)是農(nóng)地變更為非農(nóng)用地的權(quán)利；未利用地發(fā)展權(quán)是未利用土地被開發(fā)利用的權(quán)利；投入發(fā)展權(quán)是在農(nóng)用地上擴(kuò)大投入的權(quán)利和在建設(shè)用地上進(jìn)行建設(shè)的權(quán)利（王順祥等，2008）。

（4）土地發(fā)展權(quán)分為實(shí)地、轉(zhuǎn)用和市地三類開發(fā)權(quán)。其中，轉(zhuǎn)用開發(fā)權(quán)與土地用途變更相關(guān)；市地開發(fā)權(quán)與建筑物密度和容積率相關(guān)（萬(wàn)江，2012）。

（5）土地發(fā)展權(quán)分為基本、超額和虛擬三類土地發(fā)展權(quán)。其中，基本土地發(fā)展權(quán)是由國(guó)家賦予土地產(chǎn)權(quán)人的；虛擬土地發(fā)展權(quán)是由各個(gè)經(jīng)濟(jì)主體主動(dòng)創(chuàng)造的（高波、張鵬，2013）。

第三個(gè)視角認(rèn)為，發(fā)展權(quán)是一種可以與土地所有權(quán)分割而進(jìn)行單獨(dú)處分的財(cái)產(chǎn)權(quán)（物權(quán)）（柴強(qiáng)，1993；梁慧星，1998；胡蘭玲，2002；李世平，2002；劉國(guó)臻，2005），組織或個(gè)人可通過變更土地用途獲得額外收益（杜業(yè)明，2004）。楊明洪、劉永湘（2004）認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)是一種針對(duì)用途管制提出的可以從土地所有權(quán)分離出來的物權(quán)。此外，還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)是土地所有權(quán)人基于社會(huì)公共利益需要所擁有一種超市場(chǎng)性質(zhì)的權(quán)利，是我國(guó)土地所有權(quán)的一項(xiàng)特有的權(quán)利內(nèi)容，社會(huì)公共利益需要時(shí)，由土地所有權(quán)人單方收回土地使用權(quán)的權(quán)利，或土地使用權(quán)再流轉(zhuǎn)時(shí)，獲得收益分享的權(quán)利（劉俊，2006；郜永昌，2009）。

第四個(gè)視角認(rèn)為，發(fā)展權(quán)在經(jīng)濟(jì)層面直接表現(xiàn)為農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的增值部分（黃祖輝、汪暉，2002；楊明洪、劉永湘，2004；周誠(chéng)，2007；臧俊梅、王萬(wàn)茂，2007；王永慧、嚴(yán)金明，2007；王順祥等，2008；陳柏峰，2012；程雪陽(yáng)，2014）。由于土地征收是我國(guó)農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的最主要途徑，發(fā)展權(quán)進(jìn)一步表現(xiàn)為征地過程產(chǎn)生的巨大土地增值。

2.1.2　發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移

發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移產(chǎn)生于嚴(yán)格的分區(qū)規(guī)劃管制（zoning）背景下，地方政府為實(shí)現(xiàn)保護(hù)農(nóng)地、生態(tài)脆弱區(qū)、歷史標(biāo)志性建筑、開敞空間等目的，通過土地分區(qū)管制將轄區(qū)內(nèi)的土地規(guī)劃為不同的利用類型，并對(duì)不同地塊發(fā)展做出不同的開發(fā)限制，這侵害了私人土地發(fā)展的權(quán)利（Carpenter and Heffley, 1982），導(dǎo)致了所謂“暴利—暴損”困境，即被規(guī)劃為開發(fā)區(qū)的土地所有者獲得了非個(gè)人努力所帶來的收益，而開發(fā)受限的土地所有者則面臨著潛在的損失（Hagman, 1974；Barrows and Prenguber, 1975；Hagman and Misczynski, 1978；Barrese, 1983）。分區(qū)規(guī)劃管制作為政府行使警察權(quán)（police power）(2)的一種方式，它不同于征收權(quán)（eminent domain），通常情況下，在保障“公共健康、安全、福祉和道德水平”的范圍內(nèi)，政府無(wú)須為土地所有者因分區(qū)規(guī)劃管制帶來的不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值減損進(jìn)行補(bǔ)償（Fischel, 1978）。針對(duì)分區(qū)規(guī)劃管制造成的“暴利—暴損”困境，學(xué)術(shù)界和政府規(guī)劃部門不斷探索更公平且更具彈性的土地分區(qū)規(guī)劃管制政策，發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移便在這一背景下產(chǎn)生。

發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度作為一種創(chuàng)新的土地利用工具，幫助社區(qū)實(shí)施增長(zhǎng)管理計(jì)劃和政策，解決傳統(tǒng)分區(qū)過程中產(chǎn)生的“暴利—暴損”困境（Barrows and Prenguber, 1975；Fischel, 2003；Bratton et al.，2008）。隨著美國(guó)部分州啟動(dòng)發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目的應(yīng)用和實(shí)施，學(xué)者對(duì)發(fā)展權(quán)的界定轉(zhuǎn)為發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的實(shí)踐層面。所謂發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移，實(shí)質(zhì)是被指定為發(fā)送區(qū)的土地產(chǎn)權(quán)擁有者，將從土地權(quán)利束中分離出來的發(fā)展權(quán)，轉(zhuǎn)移到被指定為接收區(qū)的另一塊土地上，使之獲得更大的開發(fā)強(qiáng)度；發(fā)送區(qū)土地產(chǎn)權(quán)擁有者受限制的發(fā)展權(quán)由此獲得補(bǔ)償，且發(fā)送區(qū)的土地在轉(zhuǎn)讓發(fā)展權(quán)之后將會(huì)受到嚴(yán)格的開發(fā)限制，其用途必須保持不變（Costonis, 1973；Field and Conrad, 1975；Berry and Steiker, 1977；Hahn, 1984；Danner, 1997）。

發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移在探索中，既可以由發(fā)送區(qū)土地所有者轉(zhuǎn)讓給接收區(qū)土地所有者行使，也可以由政府或其他非政府組織贖買而消滅，前者被稱為發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移（Transfer of Development Rights，TDR），后者被稱為發(fā)展權(quán)購(gòu)買（Purchase of Development Rights，PDR）。無(wú)論是發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目，還是發(fā)展權(quán)購(gòu)買項(xiàng)目，受限制的發(fā)展權(quán)均得到了補(bǔ)償，并實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)地、生態(tài)脆弱區(qū)、開敞空間等的永久保護(hù)。由于發(fā)展權(quán)購(gòu)買項(xiàng)目的實(shí)施受作為購(gòu)買主體的政府或者其他非政府組織的財(cái)力限制，故發(fā)展權(quán)購(gòu)買項(xiàng)目相對(duì)較少，而發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目則因不受這一限制而大行其道。發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目的實(shí)踐與其理論探索相互推動(dòng)和促進(jìn)，形成了大量的研究成果（Field and Conrad, 1975；Mills, 1980；Barese, 1983；Thorsnes and Simons, 1999；Pruetz and AICP, 2003）。

以發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目為例，一個(gè)完整的發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目除了設(shè)定發(fā)送區(qū)（sending areas）和接收區(qū)（receiving areas）之外，發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目的設(shè)計(jì)要素還包括基準(zhǔn)分區(qū)規(guī)劃（baseline zoning）、分配比例（allocation rate）、密度獎(jiǎng)勵(lì)（density bonus）、每額外居住單元需要的TDR數(shù)量（TDR per additional dwelling unit）（Wall and McConnell, 2007；McConnell and Walls, 2009）。相關(guān)內(nèi)容見表2-1。

發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移在過程中，要給予對(duì)價(jià)以獲取發(fā)展權(quán)，必須將其量化為交易對(duì)象。美國(guó)主要有兩種量化方式，一種在都市地區(qū)將其量化為容積率，另一種在郊外地區(qū)將其量化為居住單位（杜莖深，2013）。此外，發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移在不同的大陸法系國(guó)家，其量化形式也是不同的。比如，法國(guó)、日本將其量化為容積率（林元興、陳貞君，1999；金廣君、戴锏，2010），意大利則將其量化為建筑容量（Micelli, 2002）。中國(guó)國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，新增建設(shè)用地指標(biāo)是中國(guó)化的土地開發(fā)權(quán)（靳相木，2009），我國(guó)的新增建設(shè)用地指標(biāo)同樣需要購(gòu)買或在土地交易所交易進(jìn)行轉(zhuǎn)讓（王淑華，2011）。有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)的建設(shè)用地復(fù)墾指標(biāo)政策，在耕地所有權(quán)人與用地者之間建立了直接的土地發(fā)展權(quán)交易平臺(tái)，用地者通過購(gòu)買規(guī)劃保護(hù)區(qū)內(nèi)的耕地發(fā)展權(quán)，將其轉(zhuǎn)移到規(guī)劃建設(shè)區(qū)，類似于美國(guó)的發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度（陳佳驪、徐保根，2010）。也有學(xué)者在美國(guó)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移政策與我國(guó)的增減掛鉤政策對(duì)比方面做了較為廣泛的研究，認(rèn)為我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的核心就是土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移，以掛鉤指標(biāo)為載體，實(shí)現(xiàn)了拆舊區(qū)農(nóng)用地的發(fā)展權(quán)向建新區(qū)的空間轉(zhuǎn)移（鄭俊鵬等，2014；邊振興等，2016）。還有學(xué)者從規(guī)劃視角認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)在我國(guó)表現(xiàn)為容積率、建筑密度、建筑高度等（田莉，2007；王莉莉，2017）。

邊振興等（2016）將土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移定義為，在規(guī)劃分區(qū)的基礎(chǔ)上，將發(fā)送區(qū)和接收區(qū)共同組成土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目區(qū)，通過賦予發(fā)送區(qū)土地所有者一定數(shù)量的土地發(fā)展權(quán)，并允許它們被交易到接收區(qū)，最終實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)在發(fā)送區(qū)和接收區(qū)之間的置換。臧俊梅（2008）認(rèn)為，我國(guó)的可轉(zhuǎn)移農(nóng)地發(fā)展權(quán)包括兩種形式：具體農(nóng)地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移和環(huán)境保護(hù)地區(qū)虛擬發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移。王婷（2012）在臧俊梅梳理的農(nóng)地發(fā)展權(quán)分類的基礎(chǔ)上認(rèn)為，掛鉤拆舊區(qū)的農(nóng)地發(fā)展權(quán)屬于一種虛擬的可轉(zhuǎn)讓的發(fā)展權(quán)，而建新區(qū)的農(nóng)地發(fā)展權(quán)是地方政府通過征地獲得的具體發(fā)展權(quán)。