第三節　我國投資項目社會評價存在的主要問題

盡管我國在社會評價的方法研究方面取得了重要進展，但仍存在許多不容忽視的問題。主要表現在以下方面。

一、對社會評價重要性的認識仍顯不足

我國開展投資項目社會評價方法的系統研究已經經歷了十多年的歷史，但各方面對社會評價的重視還僅僅局限于可行性研究等項目前期準備階段，目前還沒有形成包括項目監測與評價及涵蓋項目管理全過程的投資項目社會評價體系，其根本原因在于人們對社會評價重要性的認識還很不足。在市場經濟取向的改革過程中，一般比較重視如何提高項目投資的財務效益、降低財務風險，建立適應市場經濟要求的財務管理模式，對與項目投資有關的社會問題，卻很少予以考慮，既沒有單獨的法律法規進行約束，也沒有單獨的機構進行管理。在這種情況下，不可能使人們對社會評價的重要性予以足夠的重視。因此，在今后的投資項目中，推廣和普及社會評價的任務還十分艱巨。

另外，目前人們對社會評價的理解，還僅限于項目的社會效益評價。這種片面的理解，其根源在于傳統的投融資體制。在過去的投融資體制及國家資源的配置方式下，人們進行可行性研究，主要目的就是要獲得項目的審查批準，為求“可批性”、戲說“可行性”，測算出一些理想的所謂財務盈利能力評價指標，以表明項目的可行性。在項目的市場前景實在太差、實在難以計算出理想的財務效益評價指標的情況下，惟一剩下的辦法就是強調項目雖然財務效益不好，但可以產生巨大的社會效益、環境效益等等，并以此來增加項目的可批性。在這種背景下所產生的所謂“社會評價”，只能是扭曲的社會評價，與真正意義上的社會評價相去甚遠。因此，要想從根本上提高人們對社會評價重要性的認識，糾正人們對社會評價的片面理解，還需要開展大量的實際工作，如通過一系列的研討會、輿論宣傳等多種方式，傳達社會評價的正確信息。同時，還要重視社會評價教材、指南、操作規范、手冊等的編寫和傳播工作。

二、從事社會評價工作的機構薄弱、人才短缺

目前，我國投資項目社會評價的組織機構體系還沒有形成。中央政府投資管理部門（國家發改委等）及行業管理部門（鐵道部、交通部、農業部、水利部、建設部、國務院扶貧辦、國家林業局等）沒有相應的機構進行投資項目社會評價的政策、標準、規范制定，以及資質審查和行業管理，地方各級政府也沒有類似的管理機構。參與投資項目前期準備、規劃設計、實施管理的機構，也沒有專業人員負責投資項目社會評價工作，缺乏社會評價的專門人才。我國目前雖然已經聚集了少量素質較高、具有豐富理論和實踐經驗的社會評價專門人才，但與投資活動對社會評價人才的需求相比，仍然存在很大差距，人才培訓的需求十分強烈。

我國的一些社會科學研究機構及高等院校雖然也開展社會學等與社會評價有關的專題研究，但普遍不具備項目投資規劃、分析的專業知識及工作背景，缺乏投資項目社會評價的經驗和能力，也缺乏有關投資項目社會影響調查、分析評價、監測與評價的實際工作技能。在我國投資項目的前期論證及項目管理中，社會學家的參與力度很弱。

在我國從事投資項目前期準備、咨詢評價的專業機構中，少數機構已經開始做出各種措施，努力推動我國的投資項目社會評價能力建設，如中國國際工程咨詢公司，但類似這樣的機構在我國還為數不多。

在項目的執行層面上，機構及人員能力不足的問題更加突出。項目執行機構一般都沒有專門的人員處理社會評價事務。如在許多大型基礎設施建設項目（公路、鐵路、能源等）中，國內的項目規劃設計及運營管理機構一般不具備對項目進行全面社會評價的能力，甚至不具備能力進行某一方面的社會評價工作（如減貧、社會性別、少數民族發展等）。項目的設計、實施及管理機構沒有社會評價的專業人才。

機構的能力不足，很大程度上表現為人才的缺乏及培訓能力的不足。我國目前還沒有專門的社會評價培訓機構和理想的培訓教材，具有培訓能力的師資非常缺乏。高等學校沒有相應的社會評價專業，投資項目社會評價的人力資源缺乏長期的和穩定的人才來源渠道，加強人力資源能力建設及人才培訓工作迫在眉睫。

三、缺乏社會評價的管理規定和操作規范

目前，還沒有全國統一的投資項目社會評價管理辦法，缺乏投資項目的社會經濟調查、社會評價報告編制、社會監測與評價及對社會評價實施管理等方面的操作規范。

在原國家計委2002年初批準實施的《投資項目可行性研究指南》中，雖然已經將社會評價作為可行性研究的重要組成部分，但還處于起步階段，還沒有可操作性的實施細則，急需對《投資項目可行性研究指南》中社會評價的內容進行細化，形成具有操作性很強的社會評價工作手冊。

我國目前還缺乏各行業的社會評價操作規范。鐵路、水利、民航等行業雖然也制定了相應的社會評價辦法，但缺乏部門之間的協調規范，也不能準確地反映各行業社會評價的具體要求。因此，我國今后要在全國投資項目統一規范要求的指導下，分別逐步制定反映本部門特點的各行業投資項目社會評價手冊。

缺乏理想的社會評價培訓教程。目前雖然已經出版了一些社會評價的手冊、指南等，但缺乏系統性、全面性，而且適合用于社會評價專業培訓的教材還是一片空白。根據培訓人才的不同需要，應逐步開發出不同檔次的、分別反映不同行業項目特點的、適應不同培訓對象要求的系列化培訓教程，這方面的工作還基本沒有起步。

四、缺乏對項目周期全過程的監測評價

目前，我國所開展的社會評價，主要局限于項目的前期準備階段。事實上，社會評價應貫穿于項目周期全過程的各個環節。在項目的可行性研究階段，可能出于審批項目的需要，而在可行性研究報告的編寫中包括了社會評價的內容。但是，在項目的實施、監控、運營等階段如何進行社會評價，也是我們面臨的一個重要課題。解決問題的根本途徑，在于如何將社會評價變成人們的一種自覺行動，而不是為了應付審批而被迫為之，這就涉及到項目投資體制的深層次變革等問題。

目前，除少數世界銀行、亞洲開發銀行貸款項目以外，沒有要求對國內投資項目進行投資項目社會監測與評價的國家法規或者行業規定。監測和評估在絕大部分國內投資項目中或者很弱或者不存在。過去由非專業人員進行的世界銀行與亞洲開發銀行的少數投資項目社會監測與評價工作，在一部分項目中流于形式，很難向業主和實施機構提供有價值的建議。其原因在于，目前有能力從事投資項目社會監測與評價的機構數量仍然很少，大部分研究機構、規劃設計機構缺乏社會評價專業人才。由于缺少投資項目社會監測與評價，使投資項目社會評價的實施缺少外部監督機制，也使得投資項目社會評價變得困難。