1

1776年，美國在政治上宣布獨立，然而國家貿易仍然受制于根深蒂固的大西洋經濟網絡。法國大革命席卷歐洲的20年間，美法兩國之間的貿易往來受到干擾，從而使雄心勃勃的美國人認識到推進自身工業化的必要性。《奈爾斯周刊》對這段歷史的回顧是充滿自豪的：“面對英法兩國的復雜沖突，我國選擇了中立政策。最終，一場遲來的戰爭為我國指明了工業強國的新方向，越來越多的工廠奇跡般地涌現出來。”但1815年戰爭結束后，各國市場重新開放，急于脫手囤積貨物的外商便有了傾銷之機。英國政界期望恢復與前殖民地美國之間的貿易關系，因而支持繼續將美國作為傾銷地；對于此舉，一位英國議員的解釋是：“戰爭在美國催生了一批與以往情況格格不入的制造業，我國不惜承擔戰后首次出口虧損，為的就是令這些美國的新興制造業供應過剩，把它們扼殺在搖籃中。”這番話激怒了美國媒體，其中包括《奈爾斯周刊》。該周刊編輯宣稱：“美國制造商精益求精，已取得出色進步；但他們還無法比肩那些更富有、更強健的歐洲企業。在一段時間內，他們還需要政府的保護與扶持。”

誰是《奈爾斯周刊》眼中值得保護的制造商？勞倫斯·佩斯金（Lawrence Peskin）指出，法國大革命結束數十年后，“制造業”一詞被賦予了新的定義。曾經，“制造業”一詞涵蓋廣泛的生產活動，包括手工藝和家庭制造；而如今，越來越多人將之定義為大規模生產活動，如工廠、鑄造廠和磨坊的業務。其他類型的生產者仍然存在，保護主義運動將需要他們的支持，同時，也需要生產谷物、大麻和羊毛的農民的支持。但進行大規模生產活動的工廠主才擁有保護主義運動所需的財富、余暇和人脈，所以才能贏得媒體編輯、政治家及其公民同胞的關注。此類企業家階層包括馬薩諸塞州波士頓制造公司（Boston Manufacturing Company）的弗朗西斯·卡博特·洛厄爾等經營者。洛厄爾利用其親自從英國偷學來的經營方案，在美國開創了工廠制來生產棉布；還有杜邦家族（Du Pont clan）的皮埃爾·塞繆爾·杜邦·德·內繆爾（Pierre Samuel du Pont de Nemours）及其兒子維克托·瑪麗·杜邦（Victor Marie du Pont）與埃勒瑟爾·伊雷尼·杜邦（éleuthère Irénée du Pont），他們從法國大革命的戰亂中逃離出來，來到特拉華州，從事火藥和紡織品制造，較早就提倡政府扶持美國工業；此外便是紐約、新澤西、賓夕法尼亞和羅得島的工廠主，他們都算是工業資本主義的早期核心推動者。在往后的時間線上，我們還會讀到更多這類企業家。

這些制造商希望通過提高進口關稅使境外產品的價格高于國內產品，從而削弱境外企業的競爭力。1789年，聯邦政府頒布了美國第一部關稅法令，將“鼓勵和保護國內制造業”列為目標之一，但所征關稅稅率實際上遠低于其取代的曾通過國家立法制定的關稅稅率。隨后對關稅法令的修訂主要出于聯邦政府的收入目的，對貿易保護產生的影響不大，直至1812年美國與英國開戰，國會才將關稅提高了一倍。當時，詹姆斯·羅納德森（James Ronaldson）在費城經營著美國最大的鑄字廠，戰爭結束后，他致信財政部部長提醒道：“大量進口商品塞滿了國內市場，打壓物價，延長企業信貸，因此我敢肯定，不出兩年，80%的現存國內制造廠就會倒閉。但如果它們在戰爭結束之際就得到保護，那么在相同時間內，其規模將擴增至如今的兩倍。”對于國內產業競爭力，賓夕法尼亞州幾家煙草廠的工廠主托馬斯·萊珀（Thomas Leiper）也持悲觀態度，他敦促自己擁護的議員：“你得維持雙倍關稅，我們國家的制造商需要雙倍關稅。你更應該考慮到，如果我們被迫向英國購買大衣、向愛爾蘭購買襯衫，那么我們就稱不上獨立國家。”

正如萊珀在信中所稱，修訂關稅首先是為了確保政府利益，其次是擺脫對外國競爭對手的依賴。1812年英美戰爭結束后，一位著名政客宣稱：“實現絕對獨立，從而使人民溫飽并增強國防，是每個國家的迫切使命”，美國在實現這一抱負前，“只是英國的獨立殖民地，是政治自由的貿易奴隸”。最值得注意的是，前總統托馬斯·杰斐遜也認同這個觀點。向來大力推進農業發展的杰斐遜如今敦促擁護者們“讓制造業與農業攜手并進”。1816年1月，他寫下了一封被后世廣泛流傳的信，解釋：“我們必須通過自主生產才能實現獨立，過上理想的生活。因此，當下反對發展國內制造業的人，定然是想阻止我們擺脫對外邦的依賴——而我絕非其中一員。”

再者，修訂關稅也是國庫所需。盡管戰時關稅稅率上升，但與英國對峙也使美國債臺高筑，而政黨各級均已承諾償還這些債務。那么要填補國庫虧空，就必須使關稅至少高于戰前水平。綜合以上考慮，在參議院于1815年2月15日批準《根特條約》（Treaty of Ghent）后，眾議院便迅速采取行動，為廢除雙倍稅率展開部署。短短八天后，隨著第十三屆國會會議即將結束，賦稅委員會主席約翰·W.艾普斯（John W. Eppes）提出動議：“在下屆會議上，由財政部部長匯報對進口貨物、貨品與商品全面征稅的稅則。”在該動議執行過程中，國會遵循了第一屆國會會議將財務領導權交到第一任財政部部長亞歷山大·漢密爾頓手中的先例。該動議未遭到任何反對，說明全體議員都認同，關稅需要視國情而修訂。

負責編寫修訂報告的人是時任財政部部長亞歷山大·達拉斯（Alexander Dallas）。他命令大西洋沿岸的海關征稅員向自己所在社區的企業領導分發通函，征求商業情報以及適當稅率建議，有條不紊地執行了任務。許多收到通函的人的確抓住機會提出了己見，但正如其中一人告訴朋友：“信息提供者有各自的利益或偏見，因此他（財政部部長）收到的建議肯定是五花八門的。” 達拉斯在何種程度上受到這些建議的影響，我們尚不清楚，但他在報告中承認：“在就關稅問題獲取的民眾意見中，既詳盡又準確的信息不算多；而且，提交給國會的報告結果必定是一種概要和估計，不是完整的結論陳述。”不過，達拉斯的努力表明，政策制定者愿意去了解國會以外的公眾意見，這也為今后關稅立法的信息收集工作開創了先例。

報告指出，美國制造業分為三個等級：

一級，久經考驗的制造業，供應國內全部或幾乎全部的相應使用和消耗需求。

二級，近期成立或部分成立的制造業，目前還不能滿足國內相應的使用和消耗需求，但經過適當發展，能夠成為穩健的供應商。

三級，發展程度較落后的制造業，使得國家全部或幾乎全部的相應需求被迫依賴境外供應。

向一級和三級制造業商品征收的關稅主要作為聯邦收入；前者在低稅率的情況下也能蓬勃發展，而后者尚不足以依托高關稅來發展壯大。二級制造業“最有意思”，達拉斯認為，“立法機構有能力通過適時的精心引導與資助，在非常有限的時間內，為它們創造一級制造業享受的有利環境”。這一目的可通過征收從價稅（按商品價值百分比計算）和從量稅（按商品重量或數量來計算）來實現。例如，達拉斯建議對鐵條征收每英擔[1]75美分的從量稅，對鐵條制造品征收其價值22%的從價稅。

達拉斯的報告還闡述了自己所理解的保護主義基本原則，這些內容都非常重要，因為在往后幾十年里，眾多爭議將圍繞它們展開。在達拉斯看來，提供貿易保護毫無疑問是聯邦政府的合法職能。他以1789年《關稅法案》的序言作為依據，指出：“絕大部分國家都會把發展國內制造業作為公共政策的主要目標，美國則向來如此。”不過，政府應該或能夠盡到的事宜也有所限制。達拉斯稱，第一，“關稅數額要同時平衡制造商與進口商的利潤和虧損”。征收關稅不是為了沖擊境外對手，而是為了給國內生產者創造公平競爭的條件。第二，“現行政策旨在保護制造業，而非創造制造業”。有些人認為政府監管經濟是為了人為干預勞動者的生產自由，因此第二條必然是為了安撫民眾。第三，正如財政部部長筆下的二級制造業所示，保護措施將只作為臨時政策，其效用很快就會無處發揮。之后，國會將認可這些原則，擬定出1816年《關稅法案》。

1815年12月4日，第十四屆國會會議召開。會議的第一項流程是詹姆斯·麥迪遜總統（James Madison）年度致辭，他在講話中強調了“關稅對制造業的影響”，并建議“在適當范圍內為目前利益受到威脅的上進公民提供保護”。然而三個月后達拉斯才做好準備提交報告，這一延緩使得一些民眾感到不滿。《曙光報》（Aurora）的編輯威廉·杜安（William Duane）也大力提倡保護政策，他暗諷道：“如果某人是被外國政府收買來破壞我國制造業的，那么對方的目的算是完美達成了。”為了平息民眾擔憂，國會于1816年2月5日通過了一項法案，將戰時征收的雙倍關稅政策沿用至6月底。一周后的2月13日，財政部部長終于把關稅計劃提交至立法部門。該計劃隨即被全美報刊轉載，廣受贊揚。甚至連杜安都承認，財政部部長的“工作成果非常出色，令人意外”。

由于關稅與聯邦收入直接掛鉤，因此美國憲法規定關稅法案必須由眾議院擬定。達拉斯的報告則提交給眾議院的賦稅委員會。從第一屆國會會議開始，參眾兩院為了減輕負擔，已將部分事務交由賦稅委員會處理，由賦稅委員會研究詳細問題并起草合適的法案供議會審定。部分委員會專為特定目的而設，工作完成便解散；其他則是常設委員會，持續存在到下一屆國會會議。賦稅委員會是眾議院中最重要的常委會，負責監督聯邦所有稅收與支出。新上任的委員會主席是南卡羅來納州代表威廉·勞德斯（William Lowndes），根據他的傳記記載，他“被廣譽為國會中最杰出的政治經濟學家之一”。勞德斯與其他六名成員是根據議會慣例選出的各黨派與各地區代表，他們隨即著手將財政部部長的建議以適當形式提交眾議院。之后不久，他們就會在立法工作中邂逅美國最早期的游說者。