第二節(jié) 推行新政之舉措

清王朝到了20世紀(jì)初已是腐敗不堪。清末新政，百?gòu)U待舉，善耆對(duì)清政府的新政事業(yè)多有貢獻(xiàn)。但是，當(dāng)時(shí)革命風(fēng)潮風(fēng)起云涌，很多改革措施都胎死腹中抑或半途而廢。1908年（光緒三十四年），憲政編查館擬定《逐年籌備事宜清單》，其中涉及善耆掌管的民政部的多項(xiàng)新政事業(yè)。此設(shè)計(jì)計(jì)劃施行到第九年，即1916年（光緒四十二年）全部完成，但是實(shí)際上光緒帝1908年（光緒三十四年）就病逝了，所以1911年1月27日（宣統(tǒng)二年十二月二十七日）又重新修正了《逐年籌備事宜清單》，計(jì)劃到1913年（宣統(tǒng)五年）全部施行完成。善耆為此規(guī)劃頗多，并積極付諸行動(dòng)，有些規(guī)劃的實(shí)施程度甚至超過原有預(yù)期。然則，總體來看效果卻不是很理想。

一、整頓警察

民政部既負(fù)責(zé)整頓京師警察，也負(fù)責(zé)督導(dǎo)地方警察。善耆認(rèn)為，“巡警為民政之大綱，中央為各省之總匯，臣部忝司內(nèi)治，有管理地方行政之職權(quán)，而警察一端，尤為防患保安之要?jiǎng)?wù)，非有指臂相使之用，不能收整齊畫一之功”[18]。他就是在這一總體思路的指導(dǎo)下整頓警察的。

（一）整頓京師警察

整頓京師警察是善耆諸多新政措施中較見成效的一項(xiàng)。在此之前，中國(guó)漫長(zhǎng)的歷史中，從未出現(xiàn)過專門的警察系統(tǒng)。清王朝時(shí)期，京城治安由步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門、五城兵馬指揮司和順天府共同掌管，巡警是近代西方文化東傳的結(jié)果。1902年（光緒二十八年）四月，為了協(xié)調(diào)新興的警察機(jī)構(gòu)與原有的步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門職權(quán)上的沖突，善耆擔(dān)任步軍統(tǒng)領(lǐng)并管工巡局事務(wù)，負(fù)責(zé)整修街道工程并管巡捕事務(wù)。步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門之實(shí)權(quán)幾乎全部歸于工巡局。這既是善耆正式舉辦京師警政的開始，也是清末警察制度向近代化邁進(jìn)的關(guān)鍵一步。

善耆最早涉入警政是在庚子事變期間。他曾經(jīng)幫助過日軍組織“巡捕隊(duì)”[19]，用來維持日軍占領(lǐng)區(qū)的秩序。當(dāng)時(shí)，巡捕隊(duì)并不叫警察，但是它行使警察的職能，成為清政府建設(shè)警察系統(tǒng)的重要力量。這為善耆辦理警政積累了許多經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也是他結(jié)交日本人的開始，如他結(jié)識(shí)了安民公所總辦柴貴，更重要的是結(jié)識(shí)了日本占領(lǐng)軍司令部翻譯兼軍政事務(wù)長(zhǎng)官川島浪速。川島浪速成為他最初承辦巡警事務(wù)的重要倚賴對(duì)象，也是他同日本政客溝通的中間人。清政府在辦警務(wù)學(xué)堂時(shí)，還任命川島浪速為總監(jiān)督，后又委任他全權(quán)辦理警務(wù)。后來，民政部警務(wù)總顧問的職務(wù)也一直由川島浪速擔(dān)任。這與善耆個(gè)人的喜惡不無關(guān)系。一個(gè)日本人曾評(píng)論說：“現(xiàn)今之北京警察，雖由步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門及五營(yíng)、巡警部等辦理，但作為新制下之警察，可觀者僅有巡警部。因辦法幼稚固無法與歐美各國(guó)相比，但創(chuàng)立以來不到數(shù)年，即已獲得上下之信任。此有賴于慶王、肅王、那桐、毓朗等當(dāng)事者前后督勵(lì)得當(dāng)，但我日本人出了大力。”[20]日本人的評(píng)價(jià)雖有感情因素，但也在一定程度上說明了善耆與日本人之間的關(guān)系。

1905年（光緒三十一年），清王朝決定成立巡警部，總理全國(guó)民政、警政、營(yíng)繕等事務(wù)。從此開始，警察事務(wù)受到清政府的特別重視。1906年（光緒三十二年），清政府實(shí)行官制改革，酌改巡警部為民政部。1907年（光緒三十三年），清政府任命善耆為民政部尚書，賦予他推進(jìn)警政建設(shè)的權(quán)力。

善耆認(rèn)為，“欲推廣各省巡警，自以整頓京師警政為入手辦法”，因而著力整頓京師警察。其一，整頓警察機(jī)構(gòu)。善耆掌管工巡局之時(shí)，在工巡總局外設(shè)立了中、東、西三個(gè)分局，建立起新式的警察機(jī)構(gòu)，后來又在外國(guó)公使館區(qū)設(shè)立了分巡處。他任民政部尚書后，警察機(jī)構(gòu)經(jīng)過一段時(shí)間的裁撤、整理，漸趨完善。

隨著中國(guó)警政事業(yè)的推進(jìn)，原有的京師警察規(guī)制機(jī)構(gòu)、人員冗雜，基層警力不足的問題愈加顯現(xiàn)，改革警政成為當(dāng)務(wù)之急。1908年（光緒三十四年），民政部又開始整頓警察廳區(qū)制度，將原有四十六區(qū)裁改為二十三區(qū)，分為內(nèi)城十三區(qū)、外城十區(qū)，每區(qū)設(shè)區(qū)長(zhǎng)一人，由七品警官充任。內(nèi)外城巡警總廳各設(shè)廳丞（從三品、簡(jiǎn)任）一人，承民政部尚書、侍郎之指揮，監(jiān)督管理本廳一切事務(wù)；總僉事（從四品、奏補(bǔ)）一人，僉事（正五品、奏補(bǔ)）三人，五品警官四人；六品警官內(nèi)城十人，外城九人；七品警官（奏補(bǔ)）內(nèi)城十一人，外城九人；八品警官（咨補(bǔ)）內(nèi)城十四人，外城十三人；九品警官（咨補(bǔ)）內(nèi)城十五人，外城十三人。總僉事以下之僉事、各等警官承廳丞之指揮，監(jiān)督分理本管一切事務(wù)。內(nèi)外城總廳內(nèi)各設(shè)總務(wù)處、行政處、司法處、衛(wèi)生處，又各設(shè)五所，即事務(wù)所、巡查所、守衛(wèi)所、軍裝所、刑事檢查所。總務(wù)處，以總僉事領(lǐng)之，以奏補(bǔ)警官三員、咨補(bǔ)警官四員充科長(zhǎng)、科員。行政處、司法處、衛(wèi)生處以僉事一人領(lǐng)之，每處以奏補(bǔ)警官三員、咨補(bǔ)警官四員分充科長(zhǎng)、科員。巡警總廳各設(shè)司書生，至多不過三十名，分區(qū)各設(shè)書生，至多不得過三名。[21]此次整頓在一定程度上實(shí)現(xiàn)了“精兵簡(jiǎn)政”的目的，加強(qiáng)了基層警力，為以后的改革奠定了基礎(chǔ)。

這樣的整頓在善耆看來仍然不夠完善。1909年，他命汪榮寶、章宗祥等人擬定京師警察廳區(qū)制度改革章程，進(jìn)一步推動(dòng)警政改革。汪榮寶、章宗祥、金邦平、徐承錦 [22]等人幾次討論改定，擬成《改正廳區(qū)制度綱領(lǐng)》。他們四人都是留日學(xué)生，受到善耆的重視。汪榮寶曾入早稻田大學(xué)和慶應(yīng)義塾學(xué)習(xí)東、西歷史及法政，回國(guó)后擔(dān)任巡警部主事、民政部參事，以及民政部右參議等職。章宗祥留日歸國(guó)后，受到“伯樂”善耆的大力推薦，很快被清政府特賜“進(jìn)士出身”，先后擔(dān)任民政部財(cái)例局提調(diào)、北京內(nèi)城巡警廳丞等職。他們又?jǐn)?shù)次與善耆商議，“面諭奏稿大意”[23]，并根據(jù)善耆的意見，修改、增入數(shù)條，終成《改正廳區(qū)制度折（單）》。隨后，清政府批準(zhǔn)了民政部上奏的“整頓京師內(nèi)外城巡警廳區(qū)”一折。[24]改革廳區(qū)制度實(shí)施時(shí)，裁撤各分廳，保留內(nèi)外城總廳，總廳下設(shè)衛(wèi)生、司法、行政、總務(wù)四處，每處下轄各科室，科以下設(shè)置小組，進(jìn)一步完善了京師警察機(jī)制。

1910年（宣統(tǒng)二年），內(nèi)外城總廳又在京城四郊地面設(shè)立六區(qū)，在各區(qū)之下分段設(shè)立派出所，將近四百處，以更好地維持治安。[25]這些機(jī)構(gòu)的設(shè)立有力地促進(jìn)了京師警察機(jī)構(gòu)的規(guī)范化。經(jīng)過不斷改革，中國(guó)近代警察制度的分工愈發(fā)細(xì)密，職能愈發(fā)完整，中華大地上出現(xiàn)了一縷新的氣象。到清亡，京師警察機(jī)構(gòu)已基本成型。

其二，制定警律等規(guī)章制度，以“期于行政者有所依據(jù)，奉法者有所遵循”。善耆認(rèn)為，“防患當(dāng)在于細(xì)微，導(dǎo)民宜示以科禁”,“中國(guó)警政正待擴(kuò)充，關(guān)系綦重，尤非訂立專律，不足以昭鄭重而密維持”。于是民政部在光緒三十三年八月“本之歷代律意，參之各國(guó)成法，合之現(xiàn)在情形，酌擬《違警律》（草案）總則一章，罰則七章，附則二條”。[26]

《違警律》（草案）有利于警察維持秩序，有以下幾個(gè)特點(diǎn)。一是能做到違章必究，總則第二條明確規(guī)定，“凡本律所未載者，不得比附援引”。二是特別人群排除在外。總則第一條規(guī)定，此律不能行于“有特別條約之外國(guó)臣民”。總則第三條規(guī)定，“精神病人犯本律所列事項(xiàng)時(shí)不論”，但是不包括“酗醉者”。總則第五條規(guī)定，“凡出于迫脅，無力抵抗，致犯本律所列事項(xiàng)者，不論”。總則第六條規(guī)定，“凡犯本律所列事項(xiàng)未遂者，不論”。三是對(duì)未成年人亦有規(guī)定。總則第四條規(guī)定，“未滿十六歲者，犯本律所列事項(xiàng)時(shí)，由巡警官署申飭之，且告其父母，或撫養(yǎng)人”,“若不知其父兄或撫養(yǎng)人時(shí)，八歲以上之幼童，監(jiān)置于巡警官署所指定之教養(yǎng)場(chǎng)，未滿八歲者，則送之養(yǎng)育堂”。四是屢犯要加重懲罰力度。總則第四條規(guī)定，“若滿十六歲者，于處罰完結(jié)后六個(gè)月以內(nèi)，有再犯時(shí)，科其父兄，或撫養(yǎng)人以十元以下，五角以上之罰金”。總則第七條規(guī)定，“凡曾犯本律事項(xiàng)者，于處罰完結(jié)后，六個(gè)月以內(nèi)再犯時(shí)，加重一等科之”。[27]

1908年（光緒三十四年），經(jīng)憲政編查館核定，清政府頒布共十章四十五條的《大清違警律》，并要求“于頒定文到之日三個(gè)月，所有各直省一律施行”。《大清違警律》可以說是近代中國(guó)第一部正式的違警法，被立法者寄予了“防微杜漸，納民軌物”的深切期望。《違警律》編成后，也確實(shí)得到了比較好的實(shí)行。《盛京時(shí)報(bào)》中的一篇文章《禁煙用新刑律之特色》就說：“自法律改良，新刑律草案編成后除《違警律》外，均未實(shí)行。”[28]

善耆認(rèn)為，“京師警務(wù)系各省之觀瞻，內(nèi)外警廳為臣部所直轄，自應(yīng)通行考核，一律辦理”，所以他又?jǐn)M“《考核巡警官吏章程》九條，京師自巡警總廳廳丞以下”,“均由臣部定期考核”,“黜陟兼施”，以使“群下咸知激勵(lì)，庶警務(wù)日有起色，新政藉以推行”。[29]章程規(guī)定，京師巡警總廳廳丞由民政部隨時(shí)考核，出具考語；各省巡警道由部考核，咨行各該省總督、巡撫出具考語，均自到任日起，每屆三年期滿，臚列奏聞；京師總廳及各省道所屬官員，除該部隨時(shí)考查外，應(yīng)由該管廳丞及巡警道分造清冊(cè)，出具考語，每屆六個(gè)月申報(bào)一次；京師總廳及巡警道辦事之成績(jī)，應(yīng)分類造冊(cè)列表，每六個(gè)月申報(bào)民政部，其應(yīng)報(bào)內(nèi)容包括擬訂章程任用屬員、布置巡警、收發(fā)經(jīng)費(fèi)、課程教練、清查戶口、行政警察、保安警察、衛(wèi)生警察、消防警察、司法警察、外事警察等十二項(xiàng)，各項(xiàng)細(xì)目由各該管衙門編定；總廳廳丞及巡警道之考核成績(jī)，由民政部分別等差，屆期報(bào)告皇帝。[30]這些規(guī)則章程的制定有利于警令的實(shí)行，一定程度上促進(jìn)了警政事業(yè)的發(fā)展。

其三，擬定《高等巡警學(xué)堂章程》（宣統(tǒng)二年十月），分十二章對(duì)學(xué)堂重要事項(xiàng)分門別類地做了專項(xiàng)說明，并飭令各地普遍設(shè)立高等巡警學(xué)堂。京師設(shè)高等巡警學(xué)堂時(shí)，各省城及府廳州縣也要設(shè)立巡警學(xué)堂，但他們所擬章程、編制課程，多未一律。善耆等人悉心酌度，“就京師高等巡警學(xué)堂辦法，參之各省奏明章程，詳為核擬”，并且讓“所有各省會(huì)未經(jīng)設(shè)立巡警學(xué)堂者，統(tǒng)限三個(gè)月內(nèi)設(shè)立，已有者應(yīng)按照此次奏明章程更定，其有仍名警務(wù)學(xué)堂、警察學(xué)堂者，亦令一律更名高等巡警學(xué)堂”。[31]

《巡警學(xué)堂章程》明確規(guī)定了學(xué)堂的宗旨，不同人員的職權(quán)，應(yīng)授科目，考試與計(jì)分情況，獎(jiǎng)懲制度等。善耆對(duì)高等巡警學(xué)堂的統(tǒng)一規(guī)劃有利于地方警政的發(fā)展，然而學(xué)堂仍然“以圣教為宗，以藝能為輔，以理法為范圍，以明倫、愛國(guó)為實(shí)效”，不允許學(xué)生、學(xué)警離經(jīng)叛道，犯上作亂。[32]這樣的規(guī)定與“中體西用”的思想有類似之處，都希望以中國(guó)傳統(tǒng)的儒學(xué)思想來鉗制西方思想的不斷“入侵”，維護(hù)清王朝封建統(tǒng)治的目的極其明顯。但是，相較于“中體西用”，警政學(xué)堂的辦學(xué)理念已經(jīng)有所進(jìn)步，不再局限于僅僅引進(jìn)西方的技術(shù)和器物，已經(jīng)上升至學(xué)習(xí)西方制度的層面。這不僅體現(xiàn)了善耆頗具銳意革新的思想，也表明了當(dāng)時(shí)國(guó)人整體思想的進(jìn)步。

其四，催設(shè)京師高等巡警學(xué)堂，“使從事警務(wù)人員”,“學(xué)有專門”。京師警務(wù)學(xué)堂成立時(shí)，善耆特別關(guān)注，在學(xué)堂設(shè)立、章程厘定、經(jīng)費(fèi)撥給上都給予支持。京師高等巡警學(xué)堂創(chuàng)辦時(shí)，善耆派親信丁士源為監(jiān)督，以培養(yǎng)警政骨干為目標(biāo)，把正規(guī)培養(yǎng)與短期訓(xùn)練相結(jié)合。正式人員招收在職警官和生員、監(jiān)生等。短訓(xùn)人員是在職巡警進(jìn)巡警教練所，三個(gè)月畢業(yè)后回原處工作。[33]當(dāng)時(shí)，川島浪速向善耆介紹了日本警察的教育制度，并且推薦了十幾名日本教官，如町野武馬（后張作霖的顧問）、鐮田彌之助（后奉天滿鐵公所所長(zhǎng)）。[34]善耆還呈請(qǐng)清廷給了川島浪速一個(gè)“三品頂戴”[35]。可見，中國(guó)京師警察的發(fā)展受日本影響很深。

多名留日學(xué)生還在善耆主持下的民政部受到重用。如顧鰲任職于民政部外城巡警總廳，胡礽泰曾任民政部員外郎、郎中，延鴻曾任民政部左參議、民政部右丞，章宗祥曾任內(nèi)城巡警總廳廳丞，汪榮寶曾任民政部右參議、左丞。[36]這些人連同憲政編查館內(nèi)的留日學(xué)生成為警政制度相關(guān)法律法規(guī)的主筆人。留日學(xué)生在參與訂立制度法規(guī)的同時(shí)，也十分熱心于進(jìn)入實(shí)操職位。汪榮寶獲悉章宗祥晉升為內(nèi)城巡警廳廳丞的消息后，感慨道，“留學(xué)生之離議論界而入辦事界自此始，為之欣喜”[37]。

善耆對(duì)京師警廳官員的考核比較嚴(yán)厲，對(duì)警察事業(yè)的發(fā)展做出一定貢獻(xiàn)。朱德裳談到，載灃監(jiān)國(guó)時(shí)，善耆“厘定兩廳官制，汰冗員，增歲薪，裁駢枝局署”，行之一年，取得了很大的成績(jī)。[38] 1910年（宣統(tǒng)二年），民政部迅速偵破汪精衛(wèi)刺殺攝政王案，就是他積極整頓京師警察的結(jié)果。

（二）籌劃地方警政

善耆不僅積極建設(shè)京師警政，還十分關(guān)心地方各省警政事業(yè)的創(chuàng)辦進(jìn)程。清政府地方警察的籌辦經(jīng)歷了一個(gè)從盲目、分散到統(tǒng)一建設(shè)，從沒有專門警察機(jī)構(gòu)管理到專門機(jī)構(gòu)巡警道的設(shè)立，從各地法規(guī)互異到有統(tǒng)一章程可循的過程，在此過程中善耆的籌劃之功實(shí)不可沒。

首先，制定巡警道相關(guān)警律規(guī)章。善耆除了擬定對(duì)京師和各省都有效的《違警律》外，還專門擬定了地方性的巡警道法規(guī)。1908年（光緒三十四年），各省陸續(xù)設(shè)巡警道，管理全省巡警、消防、戶籍、營(yíng)繕、衛(wèi)生事務(wù)，每省各設(shè)一員，直接受督撫指揮，間接受民政部監(jiān)督。然而，各地警政始創(chuàng)，“編制各殊，章程互異，不獨(dú)精神未能統(tǒng)一，即形式亦復(fù)參差”，善耆認(rèn)為這是“警察機(jī)關(guān)未臻完備，內(nèi)外隔閡，呼應(yīng)不靈，不得不各囿方隅，姑仍舊貫”所致，所以他認(rèn)為應(yīng)設(shè)“巡警專司”來“挈領(lǐng)提綱”。為使地方警政統(tǒng)一建設(shè)，他于光緒三十四年三月督飭員司按照“厘訂官制王大臣奏定外省官制內(nèi)關(guān)涉警政事項(xiàng)，并參酌學(xué)部奏定各省學(xué)務(wù)詳細(xì)官制章程”,“擬成《巡警道官制及分科辦事細(xì)則》十五條”。[39]

這個(gè)細(xì)則包括多個(gè)方面。一是關(guān)于巡警道的職權(quán)，實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)。各省設(shè)巡警道一員，受本省督撫節(jié)制，管理全省巡警事宜，另外還要受民政部節(jié)制。二是巡警道員的任命。各省巡警道員缺，由民政部遴選相當(dāng)人員開單，分別奏請(qǐng)，簡(jiǎn)放或試署，各省如有歷辦警務(wù)熟悉情形人員，準(zhǔn)由各省督撫開單，出具切實(shí)考語，咨送民政部，由民政部按章辦理。三是巡警道的任期。巡警道自到任之日起，每屆三年為俸滿，到時(shí)按考核成績(jī)，或留，或升，或調(diào)他省，或調(diào)本部。四是巡警道要就所治地方設(shè)置警務(wù)公所。警務(wù)公所分為四科，即總務(wù)科、行政科、司法科、衛(wèi)生科。總務(wù)科掌公所總匯之事，包括考訂章程、承辦機(jī)要、考核屬員、分配官警、編存文牘、收發(fā)經(jīng)費(fèi)、統(tǒng)計(jì)報(bào)告及警學(xué)各事項(xiàng)。行政科掌行政警察、高等警察、國(guó)際警察之事，包括整頓風(fēng)俗、保護(hù)治安、調(diào)查戶口、稽核工程及消防警察各事項(xiàng)。司法科掌司法警察之事，包括預(yù)審、探訪、督補(bǔ)、拘押及違警罪各事項(xiàng)。衛(wèi)生科掌管衛(wèi)生警察之事，包括清道防疫、檢查食物、屠宰考驗(yàn)、醫(yī)務(wù)、醫(yī)科及官立醫(yī)院各事項(xiàng)。每科設(shè)科長(zhǎng)一員，秩視五品；副科長(zhǎng)一員，秩視六品；科員額缺由巡警道酌量事務(wù)繁簡(jiǎn)定之，秩視七品，均以畢業(yè)之巡警學(xué)員、曾經(jīng)辦理警務(wù)得力人員組成，但每科至多不超過三人。[40]

1910年（宣統(tǒng)二年）四月，善耆又酌擬《巡警道屬官任用章程》十三條，對(duì)巡警道屬官的任用進(jìn)行了規(guī)范。[41]章程主要包括五個(gè)方面的內(nèi)容。一是警務(wù)公所之科長(zhǎng)、副科長(zhǎng)等，均需經(jīng)過考試，合格者才得分別奏咨補(bǔ)用。二是考試分為“高等考試”和“區(qū)官考試”兩種，出任警務(wù)公所之科長(zhǎng)等員，應(yīng)進(jìn)行高等考試，報(bào)名資格是在高等巡警或法政、法律學(xué)堂學(xué)習(xí)二年以上、畢業(yè)得有文憑者，或曾從事警務(wù)三年以上卓有成績(jī)者，而曾于京師法科大學(xué)、法政學(xué)堂正科或高等巡警學(xué)堂正科畢業(yè)，或在外國(guó)政法大學(xué)、政法專門學(xué)堂畢業(yè)，經(jīng)學(xué)部考試給予出身者，可免其考試。三是高等考試由各省巡警道主試，并請(qǐng)各該總督、巡撫派員監(jiān)試，遴派“深通中外法學(xué)”者為襄校。四是考試之科目有八項(xiàng)，其中“憲法綱要”“大清違警律”“法學(xué)通論”及“警察學(xué)”四科為必試科目；凡頒定之各種警察章程、地方自治與選舉章程、各國(guó)戶籍法大意及統(tǒng)計(jì)學(xué)等四科為選試科，應(yīng)試者可先期報(bào)明選試一科，而錄取則以主科之考試分?jǐn)?shù)為準(zhǔn)。五是考試合格者也有試用期，由各巡警道按照被錄取人之考試成績(jī)及原官階、出身等，詳請(qǐng)總督、巡撫，分別派署科長(zhǎng)、副科長(zhǎng)之職，以一年為試用期，期滿再由巡警道出具考語，報(bào)請(qǐng)總督、巡撫奏補(bǔ)。[42]《巡警道屬官任用章程》是對(duì)《巡警道官制及分科辦事細(xì)則》的細(xì)化與補(bǔ)充，有利于完善警察的選人用人。

民政部這些規(guī)章條例的制定使地方警政事業(yè)逐漸走上規(guī)范化、制度化的軌道。

其次，詳細(xì)籌劃地方警政辦理進(jìn)程。清政府辦警政時(shí)，對(duì)廳州縣及以下各級(jí)警察機(jī)關(guān)建設(shè)缺乏規(guī)劃。1908年（光緒三十四年），憲政編查館擬定《逐年籌備事宜清單》，預(yù)計(jì)用八年完成地方建警工作。根據(jù)規(guī)劃，在第二年（1909年，按規(guī)劃是光緒三十五年，實(shí)際上是宣統(tǒng)元年），民政部與各省督撫同辦廳州縣巡警，限年內(nèi)粗具規(guī)模；在第三年（1910年），民政部與各省督撫同辦廳州縣巡警，限年內(nèi)一律完備；在第四年（1911年），民政部與各省督撫同辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警；在第五年（1912年），民政部與各省督撫共同推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警；在第六年（1913年），民政部與各省督撫同辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警，限年內(nèi)粗具規(guī)模；在第八年（1915年），民政部與各省督撫同辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警，一律完備。[44]1909年（宣統(tǒng)元年），善耆詳細(xì)籌劃了舉辦地方警政事宜清單，對(duì)警政做了詳細(xì)規(guī)劃（見表一）。

最后，考查各地警政工作落實(shí)情況。

對(duì)廣東省在警政人員方面出現(xiàn)的問題，善耆召集汪榮寶、延鴻、丁士源等人到肅王府討論對(duì)策。御史麥秩巖在上奏廣東警政人員腐敗的奏折中建議，將各省民政司和巡警道人員的任用權(quán)收歸中央，越過地方督撫一級(jí)。但是，汪榮寶認(rèn)為這樣的設(shè)置，對(duì)地方控制過嚴(yán)，中央權(quán)柄過重，建議仍由地方督撫“預(yù)保”，但須先由民政部“核準(zhǔn)再奏”。[45]這樣，既能保證中央對(duì)地方的有效控制，又能確保地方權(quán)力的執(zhí)行。

為檢查各省警政落實(shí)情況，并保證檢查工作切實(shí)有效，善耆還命章宗祥等人擬就《巡視各省警務(wù)章程》，并派熟悉近代警政體系的留日學(xué)生汪榮寶等人前往各省檢查工作。

警政籌辦伊始，中央并無定制，地方督撫自己摸索，此種狀況對(duì)警政發(fā)展甚為不利。善耆對(duì)警政事業(yè)發(fā)展做的長(zhǎng)期規(guī)劃，使各地督撫有章可循，逐漸扭轉(zhuǎn)了地方各自為政的局面，警政建設(shè)始有所突破。據(jù)記載，“民政部之有巡警，所以整齊地方，納民軌物，近來東西各國(guó)講求規(guī)制，日益精嚴(yán)，其能約束人民，號(hào)為法治國(guó)者，實(shí)賴巡警職司完備”[46]。這樣的高度肯定表明了善耆舉辦警政事業(yè)在一定程度上獲得的成功，也能看出清朝末年中國(guó)法制事業(yè)確實(shí)取得了一定的進(jìn)步。

1910年（宣統(tǒng)二年）十一月，憲政編查館將1910年（宣統(tǒng)二年）四月二十九日第二年第二次考核各地巡警情況上奏。廳州縣巡警，業(yè)經(jīng)完備情形者，惟四川、黑龍江等省。吉林一省，其警額之增多，誠(chéng)非易。四川督臣趙爾巽業(yè)將該省廳州縣巡警一律完備及提前開辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警各情形于本月十五日專奏在案，現(xiàn)查該省共計(jì)一百三十二廳州縣，均據(jù)報(bào)稱完備。黑龍江各屬巡警開辦最為提前，除新設(shè)治各屬現(xiàn)時(shí)始能成立外，其余各府廳州縣不惟城廂巡警業(yè)經(jīng)完備，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警亦漸次成立。四川、黑龍江兩省先后完備，實(shí)屬卓有成效。奉天已次第成立，年內(nèi)可期完備。直隸整頓各屬巡警以教育為入手辦法，就現(xiàn)時(shí)而論，殆已漸次設(shè)齊。吉林籌備較早，曾將辦理城鄉(xiāng)巡警情形奏明在案，除該府廳州縣三十余屬外，城鄉(xiāng)巡警已辦者共計(jì)五十余處，合之馬步長(zhǎng)警已達(dá)一萬一千七百余名，是為上警，又籌辦預(yù)警二萬六千余名，以輔不足。浙江、江西、廣東稱節(jié)次推廣，漸臻完備。安徽惟省城蕪湖規(guī)模較備。江蘇省城擴(kuò)充公所，整頓警務(wù)并組織騎巡偵探巡邏等。陜西上屆已粗具規(guī)模，本年飭屬再行擴(kuò)充。新疆的省城開辦較早，各屬雖經(jīng)陸續(xù)舉辦，究未齊全。南疆維回錯(cuò)居，語言各異，本難選舉合格，惟巡警重在聯(lián)絡(luò)鄉(xiāng)村，互相保衛(wèi)，應(yīng)照章就本地人民酌量考選教練，俾漸知服從義務(wù)，共保治安。此外，如江蘇之上海、鎮(zhèn)江，浙江之仁和、錢塘以及山西、河南、福建、廣西、湖南、湖北、貴州、甘肅等省，或水陸兼營(yíng)，或擇要成立，或創(chuàng)辦業(yè)已過半，或經(jīng)費(fèi)尚待寬籌，要皆遵章飭屬舉辦以期無誤。[47]從中可以看出，各地巡警事業(yè)發(fā)展極不平衡。

到清亡之時(shí)，各府廳州縣巡警大都已開辦，警察機(jī)構(gòu)、律例條文大體完備。但是，警政在各地的發(fā)展并不平衡，直隸、上海、四川、黑龍江建制較為完備，新疆、西藏到清亡的時(shí)候幾無建制。

二、管理書報(bào)

鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后，清政府的統(tǒng)治江河日下，對(duì)人民思想言論的鉗制有所松懈。加之西方殖民侵略的需要，一些外國(guó)人開始在華辦報(bào)，并以迅猛之勢(shì)自東南沿海發(fā)展至都城北京。晚清風(fēng)氣漸開，報(bào)紙發(fā)行量日增，逐漸打破了儒家經(jīng)學(xué)一統(tǒng)天下和注經(jīng)式的信息傳播方式。隨著資產(chǎn)階級(jí)維新思想興起，為了宣傳現(xiàn)代思想，創(chuàng)辦近代化的報(bào)刊成為中國(guó)先進(jìn)知識(shí)分子的廣泛要求。到19世紀(jì)90年代，隨著維新運(yùn)動(dòng)的日益深入，全國(guó)掀起了一場(chǎng)國(guó)人辦報(bào)的高潮。到20世紀(jì)初，辦報(bào)風(fēng)潮更是此起彼伏。

報(bào)紙能啟發(fā)民智，“佐政府之不逮”，與人民言論自由關(guān)系密切。善耆已經(jīng)意識(shí)到報(bào)刊在傳播消息、傳遞思想、鼓舞民心方面的重要意義。他曾說，世界各國(guó)均十分關(guān)注報(bào)紙，因?yàn)椤罢睿h院之裁決”，若能獲得“報(bào)紙之贊成”，便可順利實(shí)行。他還稱贊報(bào)紙為“啟迪新機(jī)，策勵(lì)社會(huì)，嚴(yán)握文明進(jìn)步”的樞紐。[48]因此，他比較鼓勵(lì)報(bào)紙雜志的創(chuàng)辦，努力營(yíng)造相對(duì)寬松的輿論環(huán)境。清政府宣布“預(yù)備仿行憲政”后，善耆就讓民政部侍郎黎宗岳出面組織國(guó)會(huì)期成會(huì)，并創(chuàng)辦《國(guó)報(bào)》。后來又支持各省咨議局議員集資創(chuàng)辦《國(guó)民公報(bào)》，由徐佛蘇任主筆，鼓吹立憲。

但是，善耆考慮到，“京外各報(bào)漸次增設(shè)”[49]，但是良莠不齊，有人“挾私攻訐，藉端詆毀，甚或煽助異議，搖惑人心”，存在著極大隱患，必須加以約束。報(bào)館規(guī)則的制定可以將其納入規(guī)范化渠道，但是報(bào)律的制定“未易旦夕告成，而報(bào)章流弊漸滋，又不可不亟為防閑之計(jì)”。所以，善耆建議“一面酌定約束報(bào)館規(guī)則，行令內(nèi)外城巡警總廳遵照辦理，一面復(fù)經(jīng)請(qǐng)旨飭下修律大臣纂訂報(bào)律”。[50]

報(bào)律的制定引起朝中內(nèi)外的關(guān)注和爭(zhēng)論。京師各報(bào)館具稟民政部要求言論自由權(quán)，張之洞也向善耆提議“立憲國(guó)均有國(guó)民言論自由權(quán)，不宜過于鉗制”；奕劻卻提出“報(bào)紙常以攻擊政府泄漏秘密為能事，亟宜嚴(yán)禁”。另外，清政府欲將報(bào)律推行租界，駐京英使又指駁新定報(bào)律十余事，說“租界報(bào)館難以沿用”。[51]因此，制定報(bào)律復(fù)雜異常，面臨著來自各方面的挑戰(zhàn)。

善耆認(rèn)為“報(bào)章論說動(dòng)系中外視聽，稽查約束實(shí)不容緩”。于是在1907年（光緒三十三年）重加厘定報(bào)律，擬報(bào)館暫行條規(guī)十條，對(duì)報(bào)館和報(bào)紙的一些重要事項(xiàng)做了規(guī)定，如報(bào)紙不得登載內(nèi)容：一詆毀宮廷事項(xiàng)；二淆亂國(guó)體事項(xiàng)；三妨礙治安事項(xiàng)；四敗壞風(fēng)俗事項(xiàng)。[52]可見，厘定報(bào)律其實(shí)在一定程度上是為了維護(hù)清廷的利益，但是它也使新聞報(bào)刊業(yè)有章可循，逐漸規(guī)范化。

善耆認(rèn)為報(bào)館以“開通風(fēng)氣、提倡公論為主，其言論所及動(dòng)與政治風(fēng)俗相關(guān)”,“各國(guó)皆有新聞條例之設(shè)，用以維持正義，防制訛言，使輿論既有所發(fā)抒，而民聽亦無從淆惑，意至善”。[53]1908年（光緒三十四年），他悉心籌議，編成四十二條報(bào)律。報(bào)律“折衷于日本新聞條例，酌加損益，尚屬周密”，得到憲政編查館的首肯。[54]但奕劻等人仍認(rèn)為其有二缺點(diǎn)：（一）第十四條中的詆毀宮廷、淆亂政體、擾害公安，侵入了刑律范圍；（二）革命黨在東南洋一帶，借報(bào)紙逞狂言之鼓吹，按報(bào)律僅處二十日至二年監(jiān)禁，附加二十圓至百圓之罰金，判罰太輕。[55]當(dāng)時(shí)，正式頒布的報(bào)律共四十五條，比原草案的規(guī)定增加了三條，并對(duì)原草案中的若干條款進(jìn)行了許多修改，反映出清王朝統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部以及新舊思想之間的博弈。可想而知，善耆在改革過程中遇到的或明或暗的阻撓與障礙何其之多。這位末代肅親王需要極大的勇氣與毅力才能于種種桎梏中追尋改革的目標(biāo)。

清政府頒布的四十五條報(bào)律，包括多個(gè)方面。一是備案制度。第一條規(guī)定，凡開設(shè)報(bào)館發(fā)行報(bào)紙，于發(fā)行前二十日由該管地方申報(bào)本省督撫咨明民政部存案，即名稱，體例，發(fā)行人或編輯人及印刷人之姓名、履歷及住址，發(fā)行所及印刷所之住址。二是事實(shí)有錯(cuò)就改。第八條規(guī)定，報(bào)紙記載失實(shí)，經(jīng)本人或關(guān)系人申請(qǐng)更正或送登辨誤書函，應(yīng)即于次號(hào)照登。第九條規(guī)定，記載失實(shí)事項(xiàng)，由他報(bào)轉(zhuǎn)抄而來者，如見該報(bào)自行更正或登有辨誤書函時(shí)，應(yīng)于本報(bào)次號(hào)照登，不得收費(fèi)。三是報(bào)紙有嚴(yán)格的紀(jì)律要求。報(bào)律明確規(guī)定了報(bào)紙不得揭載的諸多事項(xiàng)，即經(jīng)審判衙門禁止旁聽之訴訟事件，未經(jīng)公判以前的預(yù)審事件，經(jīng)該管衙門傳諭禁止登載之外交、陸海軍事件，未經(jīng)閣抄、官報(bào)公布之諭旨、章奏，詆毀宮廷、淆亂政體、擾害公安、敗壞風(fēng)俗之語。另外，發(fā)行人或編輯人不得受人賄賂，顛倒是非；發(fā)行人、編輯人亦不得挾嫌污蔑，損人名譽(yù)。五是報(bào)律對(duì)違背報(bào)律人的處罰，多達(dá)十八條。六是報(bào)律規(guī)定各報(bào)之間不得隨便抄襲。報(bào)律第三十八條規(guī)定，凡論說紀(jì)事確系該報(bào)創(chuàng)有者，得注明不許轉(zhuǎn)登字樣，他報(bào)即不得互相抄襲。第三十九條規(guī)定，凡報(bào)中附刊之作，他日足以成書者，得享有版權(quán)之保護(hù)。六是外國(guó)發(fā)行的報(bào)紙?jiān)谌刖硶r(shí)也要按本律規(guī)定。報(bào)律第四十條規(guī)定，凡在外國(guó)發(fā)行報(bào)紙，犯本律應(yīng)禁發(fā)行者，禁止其在中國(guó)傳布，并由海關(guān)查禁入境，如有私行運(yùn)銷者，即入官銷毀。因?yàn)楫?dāng)時(shí)許多中國(guó)人跑到國(guó)外，特別是在日本創(chuàng)設(shè)報(bào)刊，如改良派在日本創(chuàng)辦的《新民叢報(bào)》、革命派在日本創(chuàng)辦的《民報(bào)》。這些報(bào)刊明顯違反了清政府報(bào)律的規(guī)定，所以在國(guó)內(nèi)都是禁報(bào)。七是報(bào)律對(duì)不合理的規(guī)章制度進(jìn)行了清理。報(bào)律第四十五條規(guī)定，本律施行以后，所有前訂報(bào)館條例（如清政府于1907年頒布施行的《報(bào)館暫行條規(guī)》）即行作廢。

京師地區(qū)的報(bào)紙發(fā)行由民政部直接管理，善耆的意志對(duì)報(bào)紙的發(fā)展存在較大影響。20世紀(jì)初十年的上流社會(huì)，善耆以思想開明著稱，盡管他主觀上并沒有放棄政府對(duì)輿論的控制“權(quán)”，但報(bào)律的執(zhí)行卻產(chǎn)生了“寬松”輿論的實(shí)際結(jié)果，這有利于報(bào)紙的創(chuàng)刊、發(fā)行和新式思想的傳播。開始，京師有“宮門抄”,《政治官報(bào)》發(fā)行后，國(guó)內(nèi)士大夫“爭(zhēng)集金開館首都，數(shù)月間至數(shù)十家而尚未已”。然而，朝中大臣多認(rèn)為報(bào)紙常“忤政府意”，善耆要負(fù)責(zé)任。于是，善耆“動(dòng)與軍機(jī)相齟齬”。他不勝其擾，又想推動(dòng)報(bào)紙批評(píng)時(shí)弊，便“奏頒《管理新聞條例》，陽為干涉，陰實(shí)護(hù)持”。[56]這樣，報(bào)紙“罰有主名”，有力地促進(jìn)了報(bào)業(yè)發(fā)展。當(dāng)時(shí)，“革命黨人的機(jī)關(guān)報(bào)，最出名的要推北京的《國(guó)風(fēng)日?qǐng)?bào)》和上海的《民立報(bào)》。前者是同盟會(huì)會(huì)員白逾桓與景定成所辦，后者是于右任所主持。它們都鼓吹革命，揭露清政府官吏的丑惡，但《民立報(bào)》幾次被封，而《國(guó)風(fēng)日?qǐng)?bào)》則始終未被查封過一次，這和善耆的開明是分不開的。因?yàn)榫熝簿瘡d是屬于民政部管的，不經(jīng)善耆的同意，斷不敢查封該館”[57]。當(dāng)然，前提是報(bào)紙未超出報(bào)律所許范圍。《國(guó)民公報(bào)》因載有“涉及宮廷之語”，即勒令停刊一星期。[58]由此可見，雖善耆籌擬報(bào)律有控制輿論之目的，但在實(shí)踐中也有保護(hù)言論的作用。

報(bào)紙應(yīng)如何發(fā)揮言論自由，從西方到中國(guó)都是非常難規(guī)定的。所以，報(bào)律在實(shí)施過程中自然遇到了許多問題。宣統(tǒng)元年，善耆掌管的民政部請(qǐng)求修正報(bào)律，認(rèn)為“一年以來，詳加體察，覺執(zhí)行之際，尚有窒礙難行之處，自應(yīng)請(qǐng)旨修正，以期完密而便實(shí)行”。善耆提出應(yīng)當(dāng)修正的條款主要有以下幾點(diǎn)。一是對(duì)第七條的意見。報(bào)律第七條規(guī)定，每日發(fā)行之報(bào)應(yīng)于發(fā)行前一日晚十二點(diǎn)鐘以前，其月報(bào)、旬報(bào)、星期報(bào)、間日?qǐng)?bào)等類均應(yīng)于發(fā)行前一日午十二點(diǎn)鐘以前送由該管巡警官署或地方官署隨時(shí)查核，按律辦理。但是，善耆認(rèn)為，這條規(guī)定為原奏草案所無，因?yàn)楣偈痣m有檢查出版之權(quán)并無核定報(bào)章之責(zé)，報(bào)館如有違犯，可于發(fā)行以后執(zhí)法嚴(yán)懲，不能于發(fā)行以前，先事干涉，如果按該條所定各節(jié)，呈送查核必在發(fā)行以前，似各種報(bào)紙均須該管官署核定之后始準(zhǔn)發(fā)行，這樣倉(cāng)促?gòu)氖拢入y保無疏漏之病，如果遍加勘定，又不勝其檢索之煩，且報(bào)律為嚴(yán)防流失起見，若必待檢定而后發(fā)行，則一切違犯之處，報(bào)館反而可不任其責(zé)。二是對(duì)第四十二條的意見。報(bào)律第四十二條規(guī)定，凡違犯本律者，其呈送告發(fā)期限以六個(gè)月為斷。善耆認(rèn)為，呈送告發(fā)，應(yīng)歸何項(xiàng)衙門審理，律中未有明文，現(xiàn)在京城地面的報(bào)館違犯各案，多由巡警廳辦理，是誤以檢查權(quán)與審判權(quán)混為一事，實(shí)與立憲政體行政、司法分權(quán)之旨大相徑庭，因?yàn)閳?bào)律既定有各種刑名，其性質(zhì)即與刑律無異；而違犯報(bào)律者，即與刑事犯無異，若獨(dú)以違犯報(bào)律之案仍歸行政衙門任便判斷，殊不足昭鄭重而杜分歧。[59]

京師畢竟是清王朝統(tǒng)治中心，朝中官員不允許報(bào)紙混淆視聽，特別是進(jìn)步、革命的言論是一些保守官員不能容忍的，善耆因而遭到了許多大臣的彈劾。1910年（宣統(tǒng)二年）十月，御史溫肅上奏，認(rèn)為善耆初設(shè)報(bào)律仿效“東西各國(guó)”,“條文每不適用”，以致報(bào)紙有數(shù)種弊端，主要有三：其一為逆黨之機(jī)關(guān)，專摹寫政府之腐敗，提倡革命；其二為權(quán)要之機(jī)關(guān)，坐領(lǐng)官本，交通衙署，專以粉飾私人名譽(yù)；其三為無賴之淵藪，專務(wù)攻訐陰私，捏造黑白，挾制官府之舉動(dòng)。御史胡思敬也奏報(bào)館藐視王章，請(qǐng)旨拏辦。[60]于右任則把溫肅奏折稱為“奇異之奏折”，說：“惟指報(bào)館為無賴淵藪，試問御史臺(tái)其有賴淵藪乎？近數(shù)年之御史，如俾壽等類，污濁萬分，誠(chéng)足以羞天下之士矣，而溫肅輕視人乎？”[61]

面對(duì)保守官員的種種指責(zé)，善耆的壓力不可謂不大。而且，此時(shí)善耆通過調(diào)查也發(fā)現(xiàn)報(bào)律有不少“窒礙和難通之處”。因此，善耆不得不進(jìn)一步完善報(bào)律。因此，善耆命章宗祥、延鴻、汪榮寶等人擬定請(qǐng)求修正報(bào)律的奏折。汪榮寶、金邦平、章宗祥于1910年（宣統(tǒng)二年）初，開始修訂報(bào)律。為了使報(bào)律更加符合法理，留日學(xué)生經(jīng)常聚會(huì)商議。例如，汪榮寶曾“出修正報(bào)律草案”與雷奮 [62]討論，雷奮“欲有所刪削”，汪深表同意，“允商諸憲政館同人”。[63]之后，汪榮寶又與顧鰲、章宗祥等人多次討論，擬成修正報(bào)律案提交資政院討論。

但是，資政院開會(huì)討論報(bào)律的時(shí)候，議員之間發(fā)生了激烈的爭(zhēng)論，僅就第十一條有關(guān)名譽(yù)的爭(zhēng)執(zhí)在汪榮寶的日記中就曾記載數(shù)次。10月27日，“午后一時(shí)頃，以法典股第一科審查報(bào)律事赴院。討論之結(jié)果，將第十一條修改，刪去第十二條，而于第十三條加‘及其他政治上秘密事件’十字，又刪去第十四條。其余各項(xiàng)，文句亦頗有所增易”。11月17日，“易宗夔 [64]提出修正案兩條：一宣講白話報(bào)免繳保押費(fèi)之規(guī)定，一關(guān)于名譽(yù)損害之規(guī)定，皆以歸附舊律為宗旨。顧巨六再三登臺(tái)辯明《修正案》之主旨，‘保押費(fèi)’一節(jié)卒用易議，其名譽(yù)一條（第十一條）辯論再四，由巨六提出修正案，眾可決時(shí)已五時(shí)許”。11月25日，“再讀報(bào)律案，將十六日顧巨六提出之第十一條修正案重付表決，反對(duì)者占多數(shù)，遂否決。于議員邦華[65]提出修正案，眾贊成，逐條表決，訖第二十四條，已逾五時(shí)，宣告展會(huì)”。[66]激烈的討論不僅是思想上的交鋒，也是政治上的博弈。

1911年1月29日（宣統(tǒng)二年十二月），清政府正式頒布民政部修訂的報(bào)律。民政部經(jīng)過多次修正，報(bào)律最終增損為三十八條又附四條。[67]該報(bào)律與光緒年間的四十五條報(bào)律相比有所修正，主要包括以下幾個(gè)方面。一是增加了對(duì)京師、省會(huì)及商埠以外地方發(fā)行報(bào)紙的優(yōu)惠。報(bào)律第四條規(guī)定，在京師、省會(huì)及商埠以外地方發(fā)行者，前項(xiàng)保押費(fèi)得以酌情減少三分之一至三分之二。二是對(duì)有所疑問的第七條進(jìn)行了大的修改，即每號(hào)報(bào)紙應(yīng)于發(fā)行日遞送該管官署及本省督撫或民政部各一份存查。三是在報(bào)紙不得登載損害他人名譽(yù)之語后，又加上“但專為公益，不涉及陰私者，不在此限”。四是對(duì)違反規(guī)定的罰金數(shù)額相比四十五條報(bào)律有增加，有減少，而且還有增加的新的處罰。五是增加了關(guān)于本律之訴訟由審判衙門按照《法院編制法》及其他法令審理。六是明確規(guī)定，本律施行以后，所有光緒三十四年二月十二日頒行之報(bào)律，即行作廢。

1912年（民國(guó)元年）3月2日，中華民國(guó)政府內(nèi)務(wù)部頒布《詳定暫行報(bào)律》。次日，上海《申報(bào)》《新聞報(bào)》《時(shí)報(bào)》《民立報(bào)》《天鐸報(bào)》等十一家報(bào)社致電孫中山表示反對(duì)，孫中山立飭內(nèi)務(wù)部取消。可以說，清政府民政部制定的報(bào)律具有一定價(jià)值，而民國(guó)政府迅速頒布的報(bào)律，缺乏統(tǒng)籌，結(jié)果遭到了反對(duì)。

善耆厘訂報(bào)律的同時(shí)，還擬定了著作權(quán)律和出版律。他認(rèn)為“著作一端，東西各國(guó)均設(shè)專律確立范圍，保護(hù)權(quán)利”,“警察之半尤以集會(huì)結(jié)社新開著作數(shù)端為最要”。對(duì)于出版律，他認(rèn)為“立憲各國(guó)人民言論自由之權(quán)均依憲法保障”,“臣部職司警政責(zé)在保安，誠(chéng)以出版物之功”，因此“在預(yù)備立憲時(shí)代尤不得不慎重，將事以期，不致畸重畸輕”。1910年（宣統(tǒng)二年）八月，他擬出著作權(quán)律五章五十五條[68]，后來又?jǐn)M定出版律五章二十五條[69]。善耆在這些律令中對(duì)什么是著作權(quán)、出版權(quán)，著作權(quán)和出版權(quán)的權(quán)利期限及繼承，圖書的出版、發(fā)行、呈報(bào)、審查等都做了詳細(xì)的規(guī)定和說明。

著作權(quán)律主要有：（一）通例；（二）權(quán)利期限；（三）呈報(bào)義務(wù)；（四）權(quán)利限制；（五）附則。著作權(quán)律的主要內(nèi)容包括以下多個(gè)方面。一是著作權(quán)的定義，即凡稱著作物而專有重制之利益者，曰著作權(quán)，包括文藝、圖畫、帖本、照片、雕刻、模型等，而法令約章及文書案牘、各種善會(huì)宣講之勸誡文、各種報(bào)紙記載政治及時(shí)事上之論說新聞、公會(huì)之演說不能有著作權(quán)。著作權(quán)年限已滿者、著作者身故后別無承繼人者、著作久經(jīng)通行者、愿將著作任人翻印者，視為公共之利益。

二是著作物實(shí)行備案制度。著作權(quán)律規(guī)定，凡著作物歸民政部注冊(cè)給照，受本律保護(hù)；凡以著作物呈請(qǐng)注冊(cè)者，應(yīng)由著作者備樣本二份，呈送民政部；其在外省者，則呈送該管轄衙門，隨時(shí)申送民政部。

三是著作權(quán)的年限問題。著作權(quán)律規(guī)定，著作權(quán)歸著作者終身有之，如果著作者身故，得由其承繼人繼續(xù)至三十年；數(shù)人共同之著作，其著作權(quán)歸數(shù)人共同終身有之，又死后得由各承繼人繼續(xù)至三十年；著作者身故后，承繼人將其遺著發(fā)行者，著作權(quán)得專有至三十年；凡以官署、學(xué)堂、公司、局所、寺院、會(huì)所出名發(fā)表之著作，其著作權(quán)得專有至三十年；凡不著姓名之著作，其著作權(quán)得專有至三十年；但當(dāng)改正真實(shí)姓名時(shí)，即適用前條規(guī)定；照片之著作權(quán)，得專有至十年；但專為文書中附屬者不在此限。

四是著作權(quán)的計(jì)算年限。著作權(quán)律規(guī)定，凡著作權(quán)均以注冊(cè)日起算年限；編號(hào)逐次發(fā)行之著作，應(yīng)從注冊(cè)后，每號(hào)每?jī)?cè)呈報(bào)日起算年限。

五是呈報(bào)義務(wù)。著作權(quán)律規(guī)定，凡以著作物呈請(qǐng)注冊(cè)者，呈報(bào)時(shí)應(yīng)用本人姓名；其以不著姓名之著作呈報(bào)時(shí)，亦應(yīng)記出本身真實(shí)姓名；凡以學(xué)堂、公司、局所、寺院、會(huì)所出名發(fā)行之著作，應(yīng)用該學(xué)堂等名稱，附以代表人姓名呈報(bào)；其以官署名義發(fā)行者，除法令約章及文書案牘外，應(yīng)由該官署于未發(fā)行前咨報(bào)民政部；凡擬發(fā)行無主著作者，應(yīng)將緣由預(yù)先登載官報(bào)及各埠著名之報(bào)，限以一年內(nèi)無出而承認(rèn)者，準(zhǔn)呈報(bào)發(fā)行；將著作權(quán)轉(zhuǎn)售抵押者，原主與接受之人，應(yīng)聯(lián)名到該管衙門呈報(bào)；在著作權(quán)期限內(nèi)，將原著作重制而加以修正者，應(yīng)赴該管衙門呈報(bào)，并送樣本二份。

六是對(duì)數(shù)人合成之作與編著等進(jìn)行規(guī)范。著作權(quán)律規(guī)定，數(shù)人合成之著作，其中如有一人不愿發(fā)行者，應(yīng)視所著之體裁，如可分別，則將所著之一部分提開，聽其自主；如不能分別，應(yīng)由余人酬以應(yīng)得之利，其著作權(quán)歸余人公有，但其人不愿于著作內(nèi)列名者，應(yīng)聽其便；搜集他人著作編成一種著作者，其編成部分之著作權(quán)，歸編者有之；但出于剽竊割裂者，不在此限；出資聘人所成之著作，其著作權(quán)歸出資者有之；講義及演說，雖經(jīng)他人筆述，其著作權(quán)仍歸講演者有之，但經(jīng)講演人之允許者，不在此限；從外國(guó)著作譯出華文者，其著作權(quán)歸譯者有之；惟不得禁止他人就原文另譯華文，其譯文無甚異同者，不在此限；就他人著作闡發(fā)新理，足以視為新著作者，其著作權(quán)歸闡發(fā)新理者有之。

七是禁例。著作權(quán)律規(guī)定，凡既經(jīng)呈報(bào)注冊(cè)給照之著作，他人不得翻印仿制，及用各種假冒方法，以侵損其著作權(quán)；接受他人著作時(shí)，不得就原著加以割裂、改竄及變匿姓名或更換名目發(fā)行，但經(jīng)原主允許者，不在此限；對(duì)于他人著作權(quán)期限已滿之著作，不得加以割裂、改竄及變匿姓名或更換名目發(fā)行；不得假托他人姓名發(fā)行己之著作，但用別號(hào)者不在此限；不得將教科書中設(shè)問之題擅作答詞發(fā)行；未發(fā)行之著作，非經(jīng)原主允許，他人不得強(qiáng)取抵債。

八是對(duì)違反著作權(quán)的情況進(jìn)行不同程度的懲罰。如假冒他人之著作，科以四十元以上、四百元以下之罰金；知情代為出售者，罰與假冒同。因假冒而侵損他人之著作權(quán)時(shí)，除科罰外，應(yīng)將被損者所失之利益，責(zé)令假冒者賠償，且將印本刻板及專供假冒使用之器具，沒收入官。數(shù)人合成之著作，其著作權(quán)遇有侵損者，不必俟余人同意，得以徑自呈訴，及請(qǐng)求賠償一己所失之利益。侵損著作權(quán)之雜，不論為民事訴訟或刑事訴訟，原告呈訴時(shí)，應(yīng)出具切結(jié)存案，承審官據(jù)原告所呈情節(jié)，可先將涉于假冒之著作，暫行禁止發(fā)行，若審明所控不實(shí)，應(yīng)將禁止發(fā)行時(shí)所受損失，責(zé)令原告賠償。侵損著作權(quán)之案，如審明并非有心假冒，應(yīng)將被告所已得之利償還原告，免其科罰。[70]

對(duì)于如何將著作權(quán)律付諸討論與實(shí)行，許多留日學(xué)生向善耆提出了建議。汪榮寶認(rèn)為《著作權(quán)律案》“本擬于下屆正班具奏”，但“在開會(huì)以前奏交為宜，即商令警司趕緊繕寫折、單，一面通知肅邸，請(qǐng)于明日加班具奏。旋詣肅邸，面陳一切”,[71]商議之后，善耆對(duì)其意見表示應(yīng)允。

出版律主要有：（一）通則；（二）責(zé)任；（三）禁例；（四）罰例；（五）附則。出版律的主要內(nèi)容包括以下多個(gè)方面。一是備案制。出版物于發(fā)行前應(yīng)備樣本二份，呈報(bào)民政部，在外省者應(yīng)呈管轄衙門，并隨時(shí)申送民政部。著作物出版應(yīng)由著作人、發(fā)行人聯(lián)名呈報(bào)，但非出售物品得由一人呈報(bào)。凡已呈報(bào)之出版物再版，有修改、損益等者仍應(yīng)呈報(bào)。凡是出版未經(jīng)注冊(cè)之著作應(yīng)據(jù)緣由呈報(bào)。

二是出版責(zé)任問題。出版時(shí)應(yīng)將以下各款載于出版物末幅：著作人之姓名、地址；發(fā)行人之姓名、住址及發(fā)行之年月日；印刷人之姓名、住址及印刷之年月日。

三是禁例。凡是冒瀆、淆亂政體，妨害治安，敗壞風(fēng)俗的都不得出版。損害他人名譽(yù)的，不得出版，但是專為公益起見而能證明其事實(shí)者不在此限。外交、海陸軍及其他政治上秘密事件，未經(jīng)該官署允許者，不得出版。訴訟或會(huì)議事件按照法令禁止者不得出版。

四是對(duì)違反出版禁例的處罰。根據(jù)禁例，如有違反者，根據(jù)不同的情況，進(jìn)行不同的處罰，少則罰五元，多則一百五十元；輕者二十日以上監(jiān)禁，重者一年以下監(jiān)禁；甚者，原物收沒入官，或者除處罰外，還要將被害者損失，責(zé)令加害者賠償。[72]

善耆對(duì)報(bào)紙、著作權(quán)、出版權(quán)等問題進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)劃，雖然程序失于簡(jiǎn)單化，但它標(biāo)志著中國(guó)書報(bào)的編輯、出版、發(fā)行等業(yè)務(wù)已納入了制度化渠道。雖然這些書報(bào)律令有控制輿論之嫌，但是畢竟使書報(bào)業(yè)有法可循，況且一些律令條文在一定程度上能保護(hù)言論、出版自由。他對(duì)書報(bào)規(guī)則的制定對(duì)中國(guó)以后的書報(bào)制度產(chǎn)生了不小的影響。正是在善耆的授意下，留日學(xué)生可以將自己對(duì)近代政治、社會(huì)的期望注入他們所執(zhí)筆的律法之中，在客觀上推動(dòng)了中國(guó)的言論、出版自由。

三、積極禁煙

鴉片本來可以入藥，以緩解病人的痛苦。但是，一旦吸食鴉片上癮，就會(huì)給吸食者帶來無窮的禍患，更甚者危及國(guó)家安全。鴉片貿(mào)易使中國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和國(guó)家財(cái)政遭受重大的破壞和損失，嚴(yán)重?fù)p害了中國(guó)人民的身心健康，將中國(guó)拖入泥潭，阻礙了中國(guó)的振興之路。《東方雜志》“社說”欄目有一篇文章《哀同胞之將亡》哀痛地陳述了這樣的事實(shí)，即“吾全國(guó)同胞吸鴉片者居十之五，詞章學(xué)究居其二，紈绔子弟居其一，三者故為全國(guó)同胞之最大多數(shù)，多數(shù)即如是，其余少數(shù)雖人人有拔山之力，扛鼎之勇”，在列強(qiáng)面前，也只能是“槍林彈雨中之微菌”,[73]時(shí)刻面臨著亡國(guó)滅種的危險(xiǎn)。毓璋也曾上奏說，“吸食者弱身耗材，廢時(shí)失業(yè)，迨至資材耗盡，而寡廉鮮恥，無所不為，甚非力圖富強(qiáng)之道”[74]。因此，中國(guó)欲屹立于世界民族之林，必須禁絕鴉片之毒害。

鴉片之禁始于雍正，歷嘉慶、道光，禁煙條例刪除殆盡，很有必要重新厘定章程。禁絕鴉片是清政府實(shí)行新政的重大舉措，而且，禁煙受到國(guó)際輿論的支持，有良好的客觀環(huán)境。禁煙是中國(guó)內(nèi)政，民政部首當(dāng)其沖。

善耆認(rèn)識(shí)到鴉片流入中國(guó)百余年，浸染之風(fēng)尤劇，雖然吸煙僅系個(gè)人之事，但危害社會(huì)，所以他對(duì)此事非常關(guān)心。在楊云史隨使英國(guó)時(shí)，善耆告訴他“禁煙事將與英簽十年禁絕之約，逾期自認(rèn)賠償”,“愚謬誤國(guó)”，希望他“善佐李欽使，留意補(bǔ)救”,“誠(chéng)益國(guó)家”。[75]

于內(nèi)，該如何禁絕呢？

首先，參與厘定《禁煙條例》。善耆認(rèn)為禁煙之舉可“掃除沉痼，振起疲羸，為自強(qiáng)第一要政”,“禁煙之有無成效，視稽查之疏密為衡，奉行之是否實(shí)力，視功令之寬嚴(yán)為斷，欲使杜絕弊端，力戒粉飾，自非詳訂禁煙稽核章程、嚴(yán)定考成辦法不可”。[76]

上任之初，善耆就命令民政部官員著手制定《鴉片專賣章程》。章程規(guī)定在北京設(shè)立京師官膏專賣局，嚴(yán)禁私自運(yùn)送鴉片類藥物，并派員專門稽查。章程還規(guī)定“凡洋藥局之洋藥由總局收買”[77]，吸食鴉片的人要登記造冊(cè)，發(fā)放牌照，以便于管理。1908年（光緒三十四年）10月，為了方便禁煙，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)禁吸的管理，民政部又頒布了《發(fā)給購(gòu)煙執(zhí)照章程》和《管理售賣膏土章程》。這兩個(gè)章程詳細(xì)規(guī)定了領(lǐng)取購(gòu)煙執(zhí)照和土膏店的開設(shè)、運(yùn)營(yíng)等事項(xiàng)。

《發(fā)給購(gòu)煙執(zhí)照章程》總共十八條，主要有以下內(nèi)容。一是章程明確規(guī)定購(gòu)煙土膏者均須持有執(zhí)照，無執(zhí)照者不得購(gòu)買。購(gòu)煙執(zhí)照分購(gòu)?fù)梁唾?gòu)膏兩種，每三個(gè)月為一張，滿三個(gè)月更換一次。凡吸煙之人限期自赴該管區(qū)呈領(lǐng)購(gòu)煙執(zhí)照，過期概不發(fā)給。凡未有癮者，不得蒙混領(lǐng)取執(zhí)照，購(gòu)買膏土以供他人之用。二是章程規(guī)定了購(gòu)煙執(zhí)照持有者必須遵守的細(xì)則，即購(gòu)煙須有執(zhí)照；每次購(gòu)煙時(shí)，應(yīng)將執(zhí)照交膏土店注明所購(gòu)數(shù)量，并蓋印該店字號(hào)戳記；自發(fā)照之日起，吸煙者每年至少減其所吸的八分之一；所領(lǐng)執(zhí)照滿期則不能再以此照購(gòu)買膏土，應(yīng)將原照呈該管區(qū)更換，如未將上次執(zhí)照繳還者，不能領(lǐng)下次的執(zhí)照；持照購(gòu)煙時(shí)，欲預(yù)購(gòu)數(shù)日份或一月份者聽便，惟不得過三個(gè)月所吸之總數(shù)；持照購(gòu)煙時(shí)，不準(zhǔn)補(bǔ)買前數(shù)日未購(gòu)膏土；凡領(lǐng)膏執(zhí)照者，不準(zhǔn)購(gòu)?fù)粒I(lǐng)土執(zhí)照者，不準(zhǔn)購(gòu)膏；如以煙灰作價(jià)抵買煙膏，仍須持有執(zhí)照，其抵買煙膏分量，按每日吸食之?dāng)?shù)分日注明。三是章程對(duì)旅客吸煙情形做了明確規(guī)定，即呈領(lǐng)旅行購(gòu)煙執(zhí)照者，須將姓名、年歲、籍貫及吸煙分量詳細(xì)注明，其呈紙須蓋印該旅店水印，無旅店水印者概不發(fā)給；旅客至店如為時(shí)已晚，不及呈領(lǐng)執(zhí)照，準(zhǔn)其暫時(shí)設(shè)具吸煙，至第二日尚不呈報(bào)者查出罰辦；旅客出京時(shí)該旅店應(yīng)將執(zhí)照收回，赴該管區(qū)繳銷；旅客出京時(shí)如欲購(gòu)煙以備途中吸食者，至多不得過三日所吸之?dāng)?shù)。[78]《發(fā)給購(gòu)煙執(zhí)照章程》制定的目的在于通過發(fā)給執(zhí)照控制吸煙的規(guī)模和數(shù)量。

《管理售賣膏土章程》也總共有十八條，明確規(guī)定其為實(shí)行限制售賣膏土而設(shè)。一是章程規(guī)定售賣膏土各店應(yīng)到廳領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照，每年更換一次，否則不準(zhǔn)開店。各店領(lǐng)照時(shí)，要按照成本繳納照費(fèi)。成本一萬元以上者，每年繳照費(fèi)為六元，五千元以上者，每年四元，不及五千元者，每年繳二元。二是嚴(yán)格限制開設(shè)膏土店。凡為他項(xiàng)營(yíng)業(yè)而帶賣膏土者應(yīng)各營(yíng)本業(yè)，不準(zhǔn)帶賣膏土。凡膏土店業(yè)已兼營(yíng)別業(yè)者，予限三個(gè)月，將所存膏土售完，繳銷執(zhí)照，專營(yíng)別業(yè)。開設(shè)膏土店成本不及一千元者，一律停止，改營(yíng)別業(yè)。膏土店運(yùn)洋、土藥到京，須將數(shù)目赴廳呈報(bào)，否則即系私土，查出即銷毀。膏土各店應(yīng)將賣買膏土實(shí)數(shù)，按月造冊(cè)送廳查核，不得隱漏。各種膏土每?jī)墒坼X若干，應(yīng)按照市價(jià)于柜上懸牌書明，俾眾周知。三是章程規(guī)定了不得再售膏土的相關(guān)事項(xiàng)。購(gòu)煙人所持執(zhí)照如已逾所用之時(shí)，或已滿應(yīng)用之?dāng)?shù)者，不得再售膏土。以煙灰作價(jià)抵賣膏土，其分量仍須注明于執(zhí)照后，未持執(zhí)照者，不準(zhǔn)抵給膏土。膏土店內(nèi)不準(zhǔn)存放煙槍，掌柜、伙計(jì)等實(shí)有煙癮已領(lǐng)執(zhí)照者，亦不準(zhǔn)在店吸食。四是章程還對(duì)不按規(guī)定售賣膏土者進(jìn)行懲罰。如將膏土賣給未持執(zhí)照之人，或雖持執(zhí)照不依所定分量，或賣給膏土不將分量注明者，一經(jīng)查出，即地罰辦。[79]《管理售賣膏土章程》意在通過管理膏土店控制吸煙的規(guī)模和數(shù)量。

《發(fā)給購(gòu)煙執(zhí)照章程》和《管理售賣膏土章程》的制定和執(zhí)行，加強(qiáng)了清政府對(duì)鴉片售賣與吸食的控制和限制，在一定范圍內(nèi)明確了吸食和售賣鴉片的相關(guān)人員，在一定程度上抑制了鴉片的泛濫。

為了明確禁煙的獎(jiǎng)懲辦法，民政部還會(huì)同修訂法律大臣受命撰寫禁煙條例。撰寫的重任再次落到了留日學(xué)生的肩上。汪榮寶等負(fù)責(zé)擬定禁煙條例草案，草擬完成后經(jīng)善耆及沈家本首肯，提交咨議局進(jìn)行討論。在憲政編查館審核通過后，條例由草案的十四條核定為十二條，并于宣統(tǒng)元年十二月頒布，要求京內(nèi)外一體施行。根據(jù)這一條例，對(duì)制、販鴉片、煙具和開設(shè)煙館等危害社會(huì)的行為懲罰較重，對(duì)吸食鴉片的個(gè)人行為懲處較輕，為從根源上清除鴉片提供了制度上的保證。

在具體實(shí)行上，善耆把“清查種煙畝數(shù)，分期減種”作為“正本清源”的辦法，至于“調(diào)查吸食人數(shù)，封禁煙館限制販賣辦法”,“或關(guān)于地畝課稅事項(xiàng)，或?qū)儆诰煨l(wèi)生范圍”,[80]善耆表示也會(huì)逐步籌劃。善耆采取的這種溫和、漸進(jìn)的改革措施，注重實(shí)際，可以比較有效地避免禁煙過程中可能產(chǎn)生的問題和矛盾，如醫(yī)院衛(wèi)生、產(chǎn)煙地經(jīng)濟(jì)等問題。

其次，在京師嚴(yán)厲禁煙。1908年（光緒三十四年）初，善耆成立京師官膏專賣局，從事鴉片專賣事宜，以杜絕奸商私售，為禁絕鴉片打下了基礎(chǔ)。1910年（宣統(tǒng)二年），善耆命令內(nèi)外城巡警總廳先后勒令煙館及兼賣之膏土各店閉歇改業(yè)，同時(shí)發(fā)給吸煙者牌照，到期由內(nèi)外城巡警總廳派醫(yī)官診驗(yàn)，煙癮較深者發(fā)給新照繼續(xù)觀察，煙癮較淺者到民政部所設(shè)的戒煙局去戒斷，不再發(fā)給牌照。確實(shí)年老或有疾病的人，才能“換給新照”，但“仍須由醫(yī)官蓋戳”。[81]后來，善耆通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)在印制購(gòu)煙牌照由各地發(fā)給吸煙者并推廣牌照捐的過程中，違背了禁煙章程和條約，又?jǐn)M定辦法，“所有吸戶一律照章發(fā)給牌照，并嚴(yán)飭所屬將吸煙人數(shù)詳細(xì)調(diào)查明晰”[82]。因?yàn)榍逭c英國(guó)曾就禁煙事宜簽訂條約，如果不能如期完成禁煙，后果不堪設(shè)想。善耆于是將1912年1月作為京師禁絕吸煙牌照及土膏店的最后期限。

善耆指導(dǎo)下的京師禁煙頗有成效。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1910年（宣統(tǒng)二年）十一月，京師內(nèi)外城吸煙人數(shù)由1908年（光緒三十四年）冬季的二萬五千六百數(shù)十名減少到四千一百九十余名；專賣膏土各店總計(jì)只余八十家，并且一律按照售賣膏土章程辦理。[83]1911年（宣統(tǒng)三年），民政部?jī)?nèi)外城戒煙局在四月、五月、六月、閏六月共戒凈六百一十六名。[84]通過調(diào)查，可以發(fā)現(xiàn)京師禁煙確實(shí)取得了很大成效。

其三，督查地方禁煙。善耆在京師嚴(yán)禁鴉片的同時(shí)，對(duì)地方禁煙也非常重視。他認(rèn)為，徹查種植鴉片的土地面積，“分期減種”，是戒絕鴉片的根本舉措，“調(diào)查吸食人數(shù)、封禁煙館限制販賣”等是當(dāng)前必須采取的措施。[85]因此，1908年（光緒三十四年），民政部會(huì)同度支部制定了各省地方禁煙辦法，“一面分年、分省全面禁種，以期縮短禁煙年限；一面由各直省將軍、督撫重申禁煙定章，遍行出示曉諭，凡逾限未戒，有功名者斥革，平民均注明煙籍，并將姓名、年歲、住址榜示通衢，一切名譽(yù)之事均不準(zhǔn)予，以示不齒齊民”，而且根據(jù)各省情形不同，禁煙辦法亦有所差異，“西北各省以禁栽種為先，東南各省以禁吸食為先，洋藥之轉(zhuǎn)輸，多在沿江沿海各處，蘇粵閩浙諸省，行銷土藥之?dāng)?shù)，不及洋藥之?dāng)?shù)為尤多，即使土藥禁種凈盡，而洋藥入口仍未大減，且可暢銷，故禁吸尤急于禁種”，但對(duì)于西南諸省及陜西、山西、河南來說，吸食的鴉片“全系土藥”，因此“能多減種一成，即多減吸一成”。不過，西南諸省一時(shí)之間難以全面禁種，“應(yīng)由各該省體察所屬種煙之多寡，及禁種之難易，或分縣禁種，以收令行禁止之效”。[86]

1909年（宣統(tǒng)元年），民政部又頒布懲勸官吏禁煙的辦法，即獎(jiǎng)勵(lì)如期完成禁煙工作的官吏，對(duì)不能依限禁煙的官吏實(shí)行降級(jí)處罰，從嚴(yán)處理，并即時(shí)革職捏造禁煙成果的官吏。但是，善耆發(fā)現(xiàn)各地仍然存在著許多虛報(bào)禁煙數(shù)據(jù)的情況，遂決定派員赴各地督催檢查，并給予優(yōu)薪。1910年（宣統(tǒng)二年），汪榮寶及邵彝 [87]等人共同擬定“派赴各省考察禁吸鴉片煙事宜員名單，呈堂點(diǎn)派，凡十一人。又酌定各員分赴省份”[88]。1910年6月16日（宣統(tǒng)二年五月初十日），民政部派員至各省巡視禁煙情況，派唐堅(jiān)赴直隸，派本部咨議官道員陶仁榮到東三省，派阿克精阿到江蘇，派岳嗣彝到安徽，派咨議官許炳琦到河南，派新簡(jiǎn)之巡警道到兩湖。此次各員的目的是密查各處私設(shè)煙館及吸煙人之多少，以民間為主列表。[89]

善耆看到各省禁煙情形漸漸疏懈，即面諭衛(wèi)生司掌印郎中陸彤士再行厘定，博采咨訪辦法。陸彤士認(rèn)為，“以本省人調(diào)查本省事自屬切實(shí)可行”，于是擬咨訪禁煙辦法，通咨各衙門傳諭各廳司員在京亦當(dāng)關(guān)心桑梓，務(wù)遵照所擬辦法各節(jié)將本省禁煙情形詳細(xì)咨訪。咨訪辦法分為兩類：（一）應(yīng)加咨訪之人，包括四種。甲，各省舉貢學(xué)生之來京者由各京員就所熟悉之人詳加訪問以為巡視員之資料。乙，各咨訪員以在京各同鄉(xiāng)會(huì)及各省咨議局、各府廳州縣自治團(tuán)體與其他公正紳士，均可托其詳細(xì)調(diào)查，以與巡視員之報(bào)告相印證。丙，現(xiàn)官各省人員之來京者亦可詳加咨訪。丁，各處來京經(jīng)商之人亦可咨訪。（二）應(yīng)行咨訪之件，包括八種。甲，有無官立私立戒煙局所，是否遵用部頒藥方。乙，購(gòu)煙牌照是否一律實(shí)行。丙，售賣土膏各店是否發(fā)給營(yíng)業(yè)憑照，有無官定管理細(xì)則。丁，各省之土膏公行辦法如何。戊，有無私設(shè)煙館私販膏土情事。己，各地方官曾否照章檢查戒煙藥品及禁售嗎啡。庚，各店鋪私賣煙具是否一律禁絕。辛，各處戒煙會(huì)社有無刊布之戒煙白話書報(bào)。[90]從應(yīng)咨訪之人和咨訪之件中可以看出，辦法已經(jīng)考慮得相當(dāng)周到，這有利于清政府推行禁煙運(yùn)動(dòng)。

各省的禁煙運(yùn)動(dòng)取得了良好的效果：到1910年（宣統(tǒng)二年），直隸、山東全部禁種，東三省及東南省份尚未禁絕，西南諸省及陜西、甘肅均大量減種，但難以立即凈盡。中國(guó)禁煙運(yùn)動(dòng)的有效開展改善了中國(guó)的國(guó)際形象，英國(guó)《泰晤士報(bào)》駐京記者莫理循曾說，“禁煙運(yùn)動(dòng)的發(fā)展非常令人滿意”。中國(guó)人吸食鴉片的時(shí)髦色彩正在不斷退卻，這令他感到非常驚訝，因?yàn)樵谶@之前，“在飯館或妓院里吸鴉片是普遍現(xiàn)象”，而禁煙運(yùn)動(dòng)開展后，就沒有這種情況了。[91]雖然莫理循的說法有夸大之處，但是仍然可以看出中國(guó)的禁煙運(yùn)動(dòng)確實(shí)產(chǎn)生了顯著的成績(jī)。

不論在京師還是地方，清廷的禁煙運(yùn)動(dòng)都取得了很大的成績(jī)，善耆在其中發(fā)揮著重要作用。同時(shí)，在這一過程中，留日學(xué)生沒有放過任何一個(gè)對(duì)禁煙有利的機(jī)會(huì)，如丁義華曾赴民政部求見善耆以陳述“小兒吸煙之害，請(qǐng)以部令嚴(yán)行禁止”，還拿出“所刊廣告兩種求札知警廳指定地方”。雖然善耆不在，但汪榮寶、延鴻、裕厚接待了他，并“力允所請(qǐng)”。[92]善耆利用留日學(xué)生的學(xué)識(shí)將禁煙運(yùn)動(dòng)逐步規(guī)范化，有力地推動(dòng)了中國(guó)禁煙事業(yè)的發(fā)展，有效地控制了鴉片流毒。當(dāng)然，善耆與禁煙大臣溥偉、鹿傳霖、景星、丁振鐸及外務(wù)部有關(guān)人員等緊密配合，也是促進(jìn)禁煙進(jìn)程的一個(gè)原因。

四、控制鼠疫

1911年（宣統(tǒng)三年）初，東北地區(qū)爆發(fā)較大規(guī)模鼠疫。據(jù)記載，疫情首先發(fā)現(xiàn)于滿洲里地區(qū)，后沿鐵路線傳至哈爾濱、長(zhǎng)春、奉天等地，并迅速蔓延至京津地區(qū)，一時(shí)之間人心惶惶。善耆聞?dòng)崳⒓醋龀龇e極反應(yīng)，籌議防疫之策。善耆命令汪榮寶、王善荃等人會(huì)同外務(wù)部、郵傳部共同辦理相關(guān)事宜。汪榮寶及外務(wù)部的周自齊等人共同擬定了預(yù)防疫情的辦法十余條，準(zhǔn)備呈給善耆審閱。之后，汪榮寶、朱德裳、傅汝勤[93]、章宗祥等人又討論了處理疫情的辦法，初步草擬出《衛(wèi)生會(huì)章程》，并擬設(shè)立一所臨時(shí)醫(yī)院以供治療疫病。

東北疫情很快蔓延至保定，日本駐華使節(jié)要求民政部保護(hù)在保定的日本人，疫情防護(hù)工作的壓力又增加了一層。但汪榮寶等人對(duì)“防疫事務(wù)毫無要領(lǐng)”，在與朱德裳、王善荃等人商議之后，決定“設(shè)立臨時(shí)防疫事務(wù)局，仿照日本《大阪臨時(shí)ペスト豫防事務(wù)局官制》草擬章程十九條”[94]，后經(jīng)與善耆商榷，增為二十條。

防疫局計(jì)劃又經(jīng)汪榮寶與曹汝霖探討后，火速籌辦起來，至宣統(tǒng)二年十二月二十八日已然開辦。防疫局開辦之后，善耆對(duì)防御疫情的工作極為關(guān)心，多次巡視防疫事務(wù)局，查看進(jìn)展情況。隨著基礎(chǔ)設(shè)施基本籌建完畢，傳染病預(yù)防、日常衛(wèi)生維護(hù)、車站檢疫等具體問題的應(yīng)對(duì)措施開始付諸討論與實(shí)踐。經(jīng)過多次商討及善耆的首肯，采取的具體措施如下：

1．下令收購(gòu)老鼠集中焚燒，一只老鼠給一文錢，一天至少收購(gòu)四五百只，多的時(shí)候可達(dá)幾千只，這樣短期內(nèi)迅速消滅了鼠類；

2．派醫(yī)官對(duì)所有死者進(jìn)行檢查，如果懷疑死狀有異，立即采取隔離消毒、火化等措施；

3．發(fā)現(xiàn)鼠疫患者時(shí)采取文明國(guó)家的辦法對(duì)尸體進(jìn)行火化，對(duì)家人進(jìn)行隔離觀察，病家周圍進(jìn)行嚴(yán)密的消毒滅蚤工作；

4．為了防止人心動(dòng)搖，每天在官方報(bào)紙上發(fā)表城內(nèi)死亡者姓名、住址、病狀及負(fù)責(zé)醫(yī)官姓名等，讓老百姓隨時(shí)了解疫情，起了安定民心的作用；

5．向百姓教授消毒滅蚤法，同時(shí)號(hào)召全民防疫滅鼠及其他衛(wèi)生事宜。[95]

鼠疫，又稱黑死病，是由鼠疫桿菌引發(fā)的一種烈性傳染病，是世界上流行時(shí)間最長(zhǎng)、死亡人數(shù)最多、傳染性最為劇烈的“人類殺手”。14世紀(jì)，被稱為“上帝之鞭”的黑死病曾在三年內(nèi)造成了歐洲近三千萬人口死亡，被稱為“歐洲的末日”。如果說幾百年前醫(yī)學(xué)條件無法與20世紀(jì)初相提并論，無法做比較，那么十多年后爆發(fā)的“西班牙流感”恰可以成為參照。1918年，隨著第一次世界大戰(zhàn)戰(zhàn)火不斷蔓延，大批美國(guó)士兵被運(yùn)到了大洋彼岸——?dú)W洲，源于阿拉斯加的流感病毒也被帶到了這里，疫情像多米諾骨牌一樣奪去了許多年輕士兵的生命，又迅速擴(kuò)散至全球。從1918年3月到1919年底，全球約有20%的人感染了“西班牙流感”，導(dǎo)致數(shù)千萬人死亡，死亡人數(shù)是第一次世界大戰(zhàn)的數(shù)倍。這次爆發(fā)于中國(guó)東北的鼠疫，使幾萬無辜生命逝去，在當(dāng)時(shí)相對(duì)簡(jiǎn)陋的醫(yī)療環(huán)境中，善耆能夠迅速做出反應(yīng)，并以最快的速度控制疫情蔓延，不僅為穩(wěn)定民心做出了重要貢獻(xiàn)，還拯救了數(shù)千萬人的生命。

在善耆的授權(quán)下，奉天舉辦了主題為“萬國(guó)鼠疫研究會(huì)”的中國(guó)首屆學(xué)術(shù)討論會(huì)，邀請(qǐng)“日本著名細(xì)菌專家北里柴三郎及柴山五郎兩位博士，以及其他十一個(gè)國(guó)家的專家學(xué)者參加會(huì)議”。會(huì)議主席伍連德是廣東新會(huì)人，先在英國(guó)劍橋大學(xué)和法國(guó)巴斯德學(xué)校學(xué)習(xí)，獲得醫(yī)學(xué)博士學(xué)位，回國(guó)后任天津陸軍醫(yī)院醫(yī)官。由于他醫(yī)術(shù)高明，學(xué)識(shí)淵博，在這次會(huì)議上被各國(guó)代表一致推舉為會(huì)議主席。這次研討會(huì)取得了較大的成績(jī)，北里柴三郎在評(píng)價(jià)這次會(huì)議時(shí)說，“此會(huì)為中國(guó)及萬國(guó)之創(chuàng)舉，實(shí)為醫(yī)學(xué)史上光明之一頁”。[96]會(huì)后，與會(huì)人員被邀前往京師游覽。討論會(huì)在善耆的主持下，由汪榮寶、曹汝霖負(fù)責(zé)相關(guān)事宜，并圓滿完成。

另外，善耆還在京師做了很多有實(shí)際意義的工作。1903年（光緒二十九年）二月，善耆奏請(qǐng)?jiān)谕醺蠼衷O(shè)東安市場(chǎng)，為以前并不熱鬧的王府井大街，吸引來大量中外客商。[97]他在工巡局任內(nèi)還為京城架設(shè)了第一批電話線，一些公共場(chǎng)所，如有名的大戲園子、旅店、商店都裝上了電話。1907年（光緒三十三年），他還在西珠市口內(nèi)煤市街南口外（今豐澤園飯莊）開設(shè)了“文明茶園”戲院，取消了女子不能到戲院看戲的戒律，轟動(dòng)整個(gè)京城。

據(jù)說，善耆為維持北京城的觀瞻，曾下大力轟攆“撥子”“惡化緣”等女乞丐和流浪漢，仿照外國(guó)的辦法，成立“濟(jì)良所”，收容那些年老色衰被攆出妓院的妓女，讓她們做縫補(bǔ)漿洗一類的活計(jì)，維持生活。[98]

他還積極推行西洋新式馬車，整治京師內(nèi)的公共衛(wèi)生，在市內(nèi)主要地帶建起第一批公共廁所。京師第一支消防隊(duì)也在此時(shí)成立，負(fù)責(zé)京城，特別是內(nèi)城火災(zāi)的撲救。[99]

毋庸置疑，京師的一番新景象與善耆的工作分不開，特別是許多留日學(xué)生在善耆的授意下，配合善耆，開展了以京師為中心，擴(kuò)及全國(guó)的一系列社會(huì)改革活動(dòng)，大大推動(dòng)了中國(guó)的近代化進(jìn)程，為中國(guó)社會(huì)的進(jìn)步打下了良好的基礎(chǔ)。

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[1]［清］朱壽朋編：《光緒朝東華錄》，北京：中華書局，1958年，總第4601—4602頁。

[2]憲鈞：《善耆反對(duì)宣統(tǒng)退位圖謀復(fù)辟》，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議北京市委員會(huì)文史資料委員會(huì)編：《文史資料選編》（第十二輯），北京：北京出版社，1982年，第69頁。憲鈞即憲均。

[3]徐一士：《庚戌炸彈案》，榮孟源、章伯鋒主編：《近代稗海》（第二輯），成都：四川人民出版社，1985年，第442頁。

[4]清末民政部與中華人民共和國(guó)民政部職責(zé)有相同的部分，但它的權(quán)力相對(duì)較大。中華人民共和國(guó)民政部是國(guó)務(wù)院下設(shè)的負(fù)責(zé)管理基層政權(quán)建設(shè)、優(yōu)撫安置、救災(zāi)救濟(jì)、行政區(qū)劃、社會(huì)福利、婚姻登記和殯葬改革等社會(huì)事務(wù)的專門機(jī)構(gòu)。

[5]［清］朱壽朋編：《光緒朝東華錄》，北京：中華書局，1958年，總第5682頁。

[6]鄭曦原編：《帝國(guó)的回憶——〈紐約時(shí)報(bào)〉晚清觀察記》，李方惠等譯，北京：三聯(lián)書店，2001年，第127頁。

[7]劉體仁：《異辭錄》卷二，上海：上海書店影印，1984年，第52頁。

[8]內(nèi)務(wù)府廣儲(chǔ)司下設(shè)六庫：銀庫、皮庫、瓷庫、緞庫、衣庫、茶庫。張壽崇抄錄、注釋：《那桐日記》，北京市檔案館編：《北京檔案史料》，北京：新華出版社，2001年第4期，第216頁。

[9]中國(guó)第一歷史檔案館藏：《宗人府奏派宗室子弟出洋游歷游學(xué)》，宗令和碩禮親王世鐸、右宗和碩肅親王善耆等奏，軍機(jī)處錄副奏折文教類第2427號(hào)。

[10]“中央黨史史料編纂委員會(huì)”:《徐錫麟》，黃季陸主編：《革命人物志》（第三集），臺(tái)北：中央文物供應(yīng)社，1969年，第419頁。

[11]中國(guó)第一歷史檔案館藏：《宗人府奏派宗室子弟出洋游歷游學(xué)》，宗令和碩禮親王世鐸、右宗和碩肅親王善耆等奏，軍機(jī)處錄副奏折文教類第2427號(hào)。

[12]［清］朱壽朋編：《光緒朝東華錄》，北京：中華書局，1958年，總第5818—5819頁。

[13]中國(guó)第一歷史檔案館藏：《直隸警察雜志》，宣統(tǒng)二年十二月十六日。

[14]上坂冬子：《男裝女諜——川島芳子傳》，鞏長(zhǎng)金譯，北京：解放軍出版社，1985年，第33頁。

[15]章開沅：《辛亥革命與近代社會(huì)》，天津：天津人民出版社，1985年，第319頁。

[16]上坂冬子：《男裝女諜——川島芳子傳》，鞏長(zhǎng)金譯，北京：解放軍出版社，1985年，第41頁。

[17]《送日人川島風(fēng)外歸國(guó)序》,《野棠軒文集》（卷三），第14頁。奭良：《野棠軒全集》，吉林奭氏印行，1929年。奭良，字召南，八旗才子，民國(guó)時(shí)曾任職清史館。

[18]［清］朱壽朋編：《光緒朝東華錄》，北京：中華書局，1958年，總第5873頁。

[19]杜如松：《記肅親王善耆》，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)文史資料研究委員會(huì)編：《晚清宮廷生活見聞》，北京：文史資料出版社，1982年，第304頁；鄧友梅：《煙壺》，上海：上海文藝出版社，1985年，第258—259頁。

[20]張宗平、呂永和譯：《清末北京志資料》，北京：北京燕山出版社，1994年，第229頁。

[21]吳廷燮等：《北京市志稿·民政志》，北京：北京燕山出版社，1989年，第431—432頁。

[22]徐承錦為京師大學(xué)堂仕學(xué)館畢業(yè)，曾任民政部員外郎、參事、左參議。

[23]汪榮寶著，趙陽陽、馬梅玉整理：《汪榮寶日記》，南京：鳳凰出版社，2014年，第2頁。

[24]中華書局影印：《清實(shí)錄》第六十冊(cè)（附《宣統(tǒng)政紀(jì)》），北京：中華書局，1987年，第123頁。

[25]韓延龍等：《中國(guó)近代警察史》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第105—109頁。

[26]［清］朱壽朋編：《光緒朝東華錄》，北京：中華書局，1958年，總第5739—5740頁。

[27]王家儉：《清末民初我國(guó)警察制度現(xiàn)代化的歷程：1901—1928》，臺(tái)北：臺(tái)灣商務(wù)印書館，1984年，第148—155頁。

[28]《禁煙用新刑律之特色》,《盛京時(shí)報(bào)》，宣統(tǒng)二年正月初七日。

[29]此章程也適用于各省自巡警道以下。［清］朱壽朋編：《光緒朝東華錄》，北京：中華書局，1958年，總第5987頁。

[30]劉子揚(yáng)：《清代地方官制考》，北京：故宮出版社，2014年，第128頁。

[31]［清］朱壽朋編：《光緒朝東華錄》，北京：中華書局，1958年，總第6001頁。

[32]中國(guó)第一歷史檔案館藏：《民政部高等巡警學(xué)堂章程》，會(huì)議政務(wù)處檔案第876號(hào)。

[33]邵靖：《善耆與中國(guó)近代警察》,《中國(guó)人民警官大學(xué)學(xué)報(bào)》,1986年第2期，第27頁。

[34]憲均：《肅親王善耆的復(fù)辟活動(dòng)》，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)文史資料研究委員會(huì)編：《晚清宮廷生活見聞》，北京：文史資料出版社，1982年，第308頁。

[35]憲鈞：《善耆反對(duì)宣統(tǒng)退位圖謀復(fù)辟》，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議北京市委員會(huì)文史資料委員會(huì)編：《文史資料選編》（第十二輯），北京：北京出版社，1982年，第69頁；也有說“客卿二品”，楊永耀：《川島浪速與“滿蒙獨(dú)立運(yùn)動(dòng)”》,《內(nèi)蒙古民族師院學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》,1998年第2期，第58頁。因憲鈞是善耆之子，我想他應(yīng)該不會(huì)記錯(cuò)。

[36]顧鰲，日本法政大學(xué)畢業(yè)；胡礽泰，曾就讀于日本警察學(xué)校；延鴻，留學(xué)日本弘文學(xué)院修習(xí)警務(wù)；章宗祥先后到日本帝國(guó)大學(xué)、明治大學(xué)學(xué)習(xí)法政。

[37]汪榮寶著，趙陽陽、馬梅玉整理：《汪榮寶日記》，南京：鳳凰出版社，2014年，第17頁。

[38]朱德裳：《三十年聞見錄》，長(zhǎng)沙：岳麓書社，1985年，第222頁。

[39]［清］朱壽朋編：《光緒朝東華錄》，北京：中華書局，1958年，總第5873頁。地方警政首辦而有成效者為直隸總督袁世凱，他受到京師和日本警政的影響，曾聘請(qǐng)東京警視廳警視三浦喜傳和京師警務(wù)學(xué)堂副提調(diào)松本菊熊和鐮田彌介創(chuàng)辦保定警務(wù)學(xué)堂和保定警察局。光緒三十四年三月初三日，民政部具奏擬訂直省巡警道官制，并分課辦事細(xì)則一折，見《光緒朝東華錄》，總第5902頁。

[40]懷效鋒主編：《清末法制變革史料上卷：憲法、行政法、訴訟法編》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2010年，第224—225頁。

[41]中華書局影印：《清實(shí)錄》第六十冊(cè)（附《宣統(tǒng)政紀(jì)》），北京：中華書局，1987年，第618頁。

[42]劉子揚(yáng)：《清代地方官制考》，北京：故宮出版社，2014年，第130—131頁。

[43]此表根據(jù)善耆奏折制。中華書局影印：《清實(shí)錄》第六十冊(cè)（附《宣統(tǒng)政紀(jì)》），北京：中華書局，1987年，第191—193頁。

[44]夏新華、胡旭晟整理：《近代中國(guó)憲政歷程：史料薈萃》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004年，第129—133頁。

[45]汪榮寶著，趙陽陽、馬梅玉整理：《汪榮寶日記》，南京：鳳凰出版社，2014年，第76頁。

[46]［清］朱壽朋編：《光緒朝東華錄》，北京：中華書局，1958年，總第5902頁。

[47]中國(guó)第一歷史檔案館藏：《憲政編查館奏遵限考核京外各衙門第三年第一次籌備憲政成績(jī)折》（奕劻、毓朗、那桐、徐世昌奏），會(huì)議政務(wù)處913號(hào)。

[48]［清］朱壽朋編：《光緒朝東華錄》，北京：中華書局，1958年，總第5862頁。

[49]［清］朱壽朋編：《光緒朝東華錄》，北京：中華書局，1958年，總第5818頁。

[50]［清］朱壽朋編：《光緒朝東華錄》，北京：中華書局，1958年，總第5729頁。

[51]《張之洞亦講自由》,《中國(guó)日?qǐng)?bào)》，光緒三十三年九月二十日；《設(shè)報(bào)律禁言論》,《中國(guó)日?qǐng)?bào)》，光緒三十三年十月十八日；《英使指駁報(bào)律》,《中國(guó)日?qǐng)?bào)》，光緒三十三年十二月二十日。

[52]中國(guó)第一歷史檔案館藏：《民政部等關(guān)于擬定報(bào)館條規(guī)及創(chuàng)建游藝場(chǎng)問題的札堂批》，順天府檔案全宗第132號(hào)。

[53]［清］朱壽朋編：《光緒朝東華錄》，北京：中華書局，1958年，總第5818—5819頁。

[54]［清］朱壽朋編：《光緒朝東華錄》，北京：中華書局，1958年，總第5862頁。

[55]［清］朱壽朋編：《光緒朝東華錄》，北京：中華書局，1958年，總第5862頁。

[56]朱德裳：《三十年聞見錄》，長(zhǎng)沙：岳麓書社，1985年，第221頁。

[57]李泰棻：《獨(dú)樹一幟的善耆》，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)文史資料研究委員會(huì)編：《晚清宮廷生活見聞》，北京：文史資料出版社，1982年，第86頁。

[58]《國(guó)民公報(bào)停版之原因》,《盛京時(shí)報(bào)》，宣統(tǒng)二年十一月十六日。

[59]韓延龍等：《中國(guó)近代警察制度》，北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，1993年，第274—275頁。

[60]中華書局影印：《清實(shí)錄》第六十冊(cè)（附《宣統(tǒng)政紀(jì)》），北京：中華書局，1987年，第775—776、789頁。

[61]《嗚呼溫肅》（1910年11月10日），傅德華編：《于右任辛亥文集》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，1986年，第77頁。

[62]雷奮畢業(yè)于早稻田大學(xué)，研習(xí)法政。

[63]汪榮寶著，趙陽陽、馬梅玉整理：《汪榮寶日記》，南京：鳳凰出版社，2014年，第121頁。

[64]易宗夔早年與譚嗣同等創(chuàng)辦南學(xué)會(huì)，后留學(xué)日本，時(shí)任資政院議員。

[65]于邦華，資政院議員。

[66]汪榮寶著，趙陽陽、馬梅玉整理：《汪榮寶日記》，南京：鳳凰出版社，2014年，第163、171、174頁。

[67]中國(guó)第一歷史檔案館藏：《民政部通咨欽定報(bào)律由》，會(huì)議政務(wù)處檔案第1007號(hào)。其中有報(bào)律的詳細(xì)條目。

[68]中國(guó)第一歷史檔案館藏：《善耆奏折》，宣統(tǒng)二年八月二十九日，軍機(jī)處錄副奏折第562卷。在奏折中，有著作權(quán)律的詳細(xì)條目。

[69]中國(guó)第一歷史檔案館藏：《善耆奏折》，宣統(tǒng)二年十一月初七日，軍機(jī)處錄副奏折第555卷。在奏折中，有出版律的詳細(xì)條目。

[70]中國(guó)第一歷史檔案館藏：《善耆奏折》，宣統(tǒng)二年八月二十九日，軍機(jī)處錄副奏折第562卷。

[71]汪榮寶著，趙陽陽、馬梅玉整理：《汪榮寶日記》，南京：鳳凰出版社，2014年，第154頁。

[72]中國(guó)第一歷史檔案館藏：《善耆奏折》，宣統(tǒng)二年十一月初七日，軍機(jī)處錄副奏折第555卷。

[73]《哀同胞之將亡》,《東方雜志》,1904年第1卷第12期，第296頁。

[74]［清］朱壽朋編：《光緒朝東華錄》，北京：中華書局，1958年，總第5873頁。

[75]徐一士：《庚戌炸彈案》，榮孟源、章伯鋒主編：《近代稗海》（第二輯），成都：四川人民出版社，1985年，第440頁。

[76]［清］朱壽朋編：《光緒朝東華錄》，北京：中華書局，1958年，總第5901頁。

[77]《京師鴉片專賣之內(nèi)容》,《申報(bào)》,1907年8月1日。

[78]《民政部頒定警廳發(fā)給購(gòu)煙執(zhí)照章程》,《東方雜志》,1908年第5卷第11期，第137—139頁。

[79]《民政部頒定警廳管理售賣膏土章程》,《東方雜志》,1908年第5卷第11期，第139—140頁。

[80]［清］朱壽朋編：《光緒朝東華錄》，北京：中華書局，1958年，總第5901頁。

[81]《京師實(shí)行強(qiáng)迫禁煙辦法》,《大公報(bào)》，宣統(tǒng)二年三月初七日。

[82]中國(guó)第一歷史檔案館藏：《民政部奏為各省征收牌照捐擬定劃一辦法恭折》，責(zé)任內(nèi)閣檔案奏稿底包號(hào)5。

[83]中國(guó)第一歷史檔案館藏：《民政部查明禁煙情形由》，宣統(tǒng)二年十一月初七日，軍機(jī)處錄副奏折第563卷。

[84]中國(guó)第一歷史檔案館藏：《民政部奏戒煙局夏季戒凈人數(shù)由》，責(zé)任內(nèi)閣檔案奏稿底包號(hào)5。

[85]［清］朱壽朋編：《光緒朝東華錄》，中華書局，1958年，總第5901頁。

[86]［清］朱壽朋編：《光緒朝東華錄》，中華書局，1958年，總第6002—6003頁。

[87]邵彝時(shí)任民政部右參議。

[88]汪榮寶著，趙陽陽、馬梅玉整理：《汪榮寶日記》，南京：鳳凰出版社，2014年，第119頁。

[89]《部派查煙人員之銜名》,《盛京時(shí)報(bào)》，宣統(tǒng)二年五月初十日。

[90]《博采戒煙完善方法》,《盛京時(shí)報(bào)》，宣統(tǒng)二年五月三十日。

[91]［澳］駱惠敏編，劉桂梁譯：《清末民初政情內(nèi)幕：〈泰晤士報(bào)〉駐北京記者袁世凱政治顧問喬·厄·莫理循書信集》上卷，北京：知識(shí)出版社，1986年，第496—497頁。

[92]汪榮寶著，趙陽陽、馬梅玉整理：《汪榮寶日記》，南京：鳳凰出版社，2014年，第131頁。

[93]王善荃：時(shí)任外城巡警總廳廳丞、內(nèi)城巡警總廳廳丞。周自齊：早年入廣州同文館、京師同文館學(xué)習(xí)，后赴美國(guó)哥倫比亞大學(xué)學(xué)習(xí)，時(shí)任外務(wù)部左參議、署右丞、署左丞，兼學(xué)部丞參上行走、游美學(xué)務(wù)處總辦。朱德裳：留日，曾入東京警視廳警察科學(xué)習(xí)，時(shí)任民政部?jī)L事。傅汝勤：留學(xué)于日本熊本醫(yī)學(xué)專門學(xué)校、東京醫(yī)科大學(xué)，主攻醫(yī)學(xué)科，時(shí)任內(nèi)城巡警總廳候補(bǔ)五品京官。

[94]汪榮寶著，趙陽陽、馬梅玉整理：《汪榮寶日記》，南京：鳳凰出版社，2014年，第189—190頁。

[95]愛新覺羅·連紳：《肅王善耆與清末民政部》,《縱橫》,2008年第3期，第58頁。

[96]愛新覺羅·連紳：《肅王善耆與清末民政部》,《縱橫》,2008年第3期，第58頁。

[97]朱啟鈐遺作：《王府井大街之今昔（附東安市場(chǎng)）》，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議北京市委員會(huì)文史資料委員會(huì)編：《文史資料選編》（第十二輯），北京：北京出版社，1982年，第213頁。

[98]“撥子”是那些年老色衰淪為乞丐的妓女。她們往往三三兩兩，到各鋪家唱“蓮花落”行乞。若遇著那些逛過妓院的老板，她們就在店外邊唱邊跳，以便多得賞錢。識(shí)相的老板，給點(diǎn)錢把她們打發(fā)走；若不給錢，她們就撒賴，或編詞諷刺，說：“掌柜的，忘了當(dāng)年的交情啦！”如再不理，她們就在門前撒尿。“惡化緣”是那些類似乞丐的流浪漢。他們往往在自己的手上、唇上、鼻上穿個(gè)孔，掛上鐵環(huán)，將自己鎖在鋪家或宅門的門環(huán)上，直到主人給了錢，他們才開鎖離去。中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議北京市委員會(huì)文史資料委員會(huì)編：《文史資料選編》（第十二輯），北京：北京出版社，1982年，第69頁。

[99]白杰：《清末政壇中的肅親王善耆》,《滿族研究》,1993年第2期，第37頁。