三　從多樣機構到教育司

歷經混亂的多元機構時期后，南方省份和北方省份先后遵照中央規定，設立了教育司。

（一）南方省份改設教育司

民國成立后，有些已獨立省份實行“部改司”，如湖北、福建等省將教育部改組為教育司。究其原因，“現中央政府設立九部，省軍政府自不便設立部名，致與中央政府名目相混”。而北方未獨立省份仍沿用清末提學使司。1912年2月，東三省發表聲明稱：“查行政機關，一日不容間斷，無論用何種政體，皆不能廢止官制。”并強調：“東三省用人行政絕不更改。”對此，袁世凱表示贊成，并通電北方各省：“在新官制未定以前，一切暫仍舊慣。”

1912年5月，鑒于各省省級教育行政部門“名稱紛歧”的事實，教育部電飭各省：“凡本部通行公事，有稱教育司者，所有主管全省之教育長官，無論名稱是否相符，均應一律遵照，以專責成，希即專知。”這說明教育部已意識到政令不暢的癥結及統一省級教育行政部門的重要性。該通電發出后，南方省份給予響應。截至1912年12月，除已設教育司的省份外，其他省份，如湖南、安徽、山東、山西、福建、四川、云南、江蘇等省亦相繼建立教育司。以江蘇為例，1912年3月，臨時省議會議決《都督府暫行官制十三條》，設外交、實業、財政、民政、教育、提法六司。“嗣以教育、實業事簡，仍隸于民政司；與總務、警務、統計、選舉、交通并稱科。”12月，江蘇實施軍民分治。由此，省行政公署設立教育司，內置四科，即第一、第二、第三、第四科（見圖1-2）。與之不同，袁世凱控制下之北方諸省則無動于衷。其原因是，早在本年3月17日，袁世凱曾下令：“所有東三省總督改為東三省都督，直隸總督改為直隸都督，陜甘總督改為甘肅都督，其河南、山東、吉林、黑龍江、新疆等巡撫亦均改稱都督。惟官名雖更，職權仍舊，所有各省文武屬官照舊供職，官制、營制概不更動，其應行之政務、應司之職掌，仍當繼續進行，一俟官制厘定，再布遵照。此令。”有此法令作保障，故北方諸省仍合法沿用清末提學使司。

（二）《畫一令》的出臺與北方省份教育司的設立

眾所周知，南京臨時政府是被迫將權力讓與袁世凱的，因而南方各省都督對北京政府缺乏認同感。同時，袁世凱政府對南方獨立各省亦無直接的控制權。無疑，南方省份這種各行其是的政權體系，不利于袁世凱政府的統治。因此，如何建構一套兼顧中央集權與南北各省利益的省官制，是擺在袁世凱政府面前的一大難題。就此，1912年6月10日，法制局起草的《省官制草案》提交國務會議討論；7月5日，此案在稍做修改后提交參議院議決。其主要內容有：(1)將清代省、道府、廳州、縣四級簡化為省、縣兩級；(2)我國數千年來之歷史，均是單一制國家，而美、德等國之聯邦制萬難采取；(3)軍政、民政急應區分；(4)各省設總監、秘書、司長、僉事、主事等職員，其中總監為中央簡任官；(5)總監公署設內務、財政、教育、實業四司。

然而，《省官制草案》一經公布，“各省紛紛來電反對”，主要反對軍民分治和簡任民政總監兩點，要求軍民合治、民選民政總監。另外，參議院議員中，同盟會、統一共和黨議員亦持反對意見，“主張總監應由人民公舉”。在各方反對下，此草案“撤回修正”。此后半年多時間里，上述草案幾經修正，但因各方反對，終未能形成兼顧南方省份各方利益的省官制。因此，該草案以“難產”而告終。

此外，初建不久的北京政府還未得到世界各國的廣泛認可。袁世凱對此問題頗為重視。1913年1月2日，他接見法、美、日三國公使時，“法使曾進忠告以各國承認并無障礙，惟貴國各省于形式上尚未統一，如官制之互異與權限之參差是也，恐將來因此之故必為窒礙云云。大總統甚以為然，乃即交令國務院趕即厘定此項辦法頒行”。顯然，對袁世凱而言，省官制爭執不休、久延不決的狀態既不利于其統治，更不利于開展國際外交。因此，同年1月8日，袁繞開參議院，以省制久延不決為由，擅自發布《畫一現行各省地方行政官廳組織令》（以下簡稱《畫一令》）。就其條款來看，第一條為“已設民政長省份，以民政長為該省行政長官。未設民政長省份，以都督兼任民政長為該省行政長官”；第四條為“各省行政公署，除各設一總務處外，畫一現行分司之名稱：一內務司，二財務司，三教育司，四實業司”；第六條為“各省行政公署之各司，畫一現行設官之名稱：一司長，二科長，三科員”；另規定，上述諸項“限民國二年三月以前，一律辦齊”。很明顯，這一法令繞開此前爭議較大的省行政長官任命方式、政體等問題，僅規定了省級行政部門的名稱、人員等內容。

平心而論，從省官制糾結的修訂過程來看，各方對教育司其實并無異議。然而，教育司作為省官制中的一個組成部分，深受其影響。易言之，省官制遷延不決，致使教育司的設立連帶受阻。《畫一令》頒布后，袁世凱政府控制的北方諸省才開始將提學使司改組為教育司。比如，河南、直隸、陜西、奉天、吉林等省于1913年1月設立教育司；黑龍江等省于2月組建教育司。至此，南北各省均設立了教育司。

1913年2月，教育部規定教育司權限，要求各省教育司分四科，每科之職權為：第一科掌文書、會計、統計、教育會議、圖書、審查、學校衛生等事；第二科掌中小學校、蒙養院、師范、普通、實業、盲啞等學校學齡兒童就學等事；第三科掌私立公立大學及公立私立各專門學校及外國留學生等事；第四科掌博物館、圖書館、動物園、美術、文藝、音樂、演劇、古物、通俗教育等事項。上述法令不僅繼承了清末提學使司“分科治事”理念，更有著與當時教育部所設之總務處、普通教育司、專門教育司、社會教育司保持上下貫通的考量。此后，南北各省教育司均按照部章進行了改組。以四川為例（見圖1-3），是月，四川教育司將“總務、專門、普通、社會教育各科名目依次以第一、第二、第三、第四等科名之，又以二、三、四各科事務單純，不另分課，惟于第一科分庶務、文牘、圖書、會計、統計、檔冊六課，改八區省視學為查學員”。

總的來看，教育司的全面設立改變了民初省級教育行政部門名稱各異、組織混亂的局面，從而在省級教育行政部門統一的道路上踏出了堅實的一步。