第三節　轉型和發展：在歷史中看中國式現代化道路

人們常說，在改革開放后的40余年間，中國實現了別國在100年甚至200年間的發展。在這一歷程中，中國經歷了偉大的轉型，從傳統以農業人口為主體的社會轉向了現代社會，從計劃經濟轉向了市場經濟，從相對封閉的經濟轉向了開放經濟。快速的發展本身是好事，人民的生活水平得到了極大的改善，但同時也出現了傳統的體制和觀念對新形勢、新階段的各種不適應。理解當代中國發展，需要有歷史的視野，把改革開放的起點講清楚，把發展的轉型特征講清楚。

一、從計劃經濟開始的經濟建設

新中國成立之后，中國曾經實施了長達近30年的計劃經濟。當時的國內國際環境與今天完全不同。一方面，新中國成立之時，中國面臨極其特殊的大國博弈，西方世界以意識形態為標準，試圖將新中國完全孤立在西方世界之外；另一方面，在學術界，由蘇聯主導的政治經濟學教科書建立了一套計劃經濟加國有經濟的理論，在此背景之下，現代經濟學在相當長的一段時期內被打上了西方意識形態的烙印，學術上形成了所謂“西方經濟學”與蘇聯傳統的“政治經濟學”相對立的局面。在這一歷史時期，中國在很大程度上學習了蘇聯計劃經濟的模式。

中國當時還有一個大國發展目標——這個目標促成了計劃經濟體制的實施——在短時間內趕超發達國家。為此，計劃手段被用于全面壓低生產要素價格，以做大工業生產的利潤，并投入重化工業的再生產。可以說，計劃經濟時期的制度安排是由上述國內國際發展環境所決定的。在近30年的計劃經濟時期，中國建成了獨立、完整的工業體系，但需要說明的是，除了極個別的領域之外，經濟發展的總體水平不高、活力有限。

如果說市場經濟是以供求決定價格、生產要素流動和私有產權保護為特征的話，那么計劃經濟的特征就是全面管制價格、控制生產要素流動和全面公有制經濟。

當前，中國仍在完善市場經濟的轉型道路上。當計劃經濟的記憶已經漸漸變淡時，有必要說說計劃經濟的內在邏輯和弊端，計劃經濟向市場經濟轉型是如何實現的，以及當前中國經濟轉型仍然面臨哪些問題。

二、從管制價格到雙軌制，再到市場定價

曾幾何時，人們認為自由市場經濟會導致常態化的生產過剩和經濟危機，而計劃經濟則可以通過計劃的產量和價格，避免生產過剩和經濟危機。雖然現代經濟學認為，計劃經濟無法利用價格機制有效地配置資源，無法激勵微觀主體努力工作，但是回到幾十年前，人們對這些問題還缺乏認知。

計劃價格一度被認為有利于實現追趕發達國家的目標。它的內在邏輯是這樣的：欠發達國家需要通過發展重化工業來追趕發達國家，而重化工業普遍是資本密集型的，這就需要加快國民經濟的資本積累速度。為此，必須人為地把工業部門的成本壓下來，這就必須控制工資。而控制工資的結果就是長期的低收入，這又和提高人們的生活水平相矛盾，于是就需要進一步控制商品的價格，同時承諾勞動者由企業提供退休金，以及廉價甚至免費的教育、醫療、住房等福利。于是，計劃價格和計劃生產又延伸到教育、醫療、住房等部門。

長期管制商品價格的結果必然是供小于求，也就是所謂“短缺經濟”的狀態。這時，一系列票證和相應的配給制度就出現了。一直到1980年代仍廣泛存在的糧票、布票、油票甚至豆腐票，就是對城市居民進行短缺商品定量配給的手段。現在的年輕一代已經無法體會要憑票買日用品的感覺了。

改革開放之后，曾經使計劃經濟存在的邏輯全變了。中國認識到計劃經濟的弊端，在1980年代，曾經實施過有計劃的商品經濟。在這一時期，最為著名的就是“價格雙軌制”。也就是說，在計劃軌內，由國家規定生產的產量，并相應制定較低的計劃價格。但是超出計劃的產量，企業可以將其拿到市場上去賣，相應的價格是較高的市場價格。在計劃經濟向市場經濟轉軌時期，雙軌制改善了資源配置，緩解了市場短缺。

當時光的列車駛入1990年代，中國終于告別了“短缺時代”。以1993年糧票的全面取消為標志，商品價格雙軌制逐漸成為歷史。時至今日，絕大多數的商品都已經是由供求來決定價格了。相對較晚放開價格的是汽油——現在中國的汽油價格隨著國際市場波動，但對波動幅度有所控制。此外，隨著過去若干年房價的快速上漲，現在一些城市對于房價仍然采取了一定的行政調控措施。

三、逐步建立的生產要素市場

商品市場的價格機制先行之后，生產要素市場的價格機制也逐漸得以建立。

在計劃經濟時期，勞動力的工資是由計劃體制決定的。政府統一規定企業內部的工資級別，員工的工資級別主要由工作崗位和工齡來決定。當時，勞動力很少在企業之間流動，更不要說跨地區流動，但這樣做的代價是勞動力資源的配置效率極低。計劃經濟時期是沒有失業一說以及相應的失業保障制度的，但這同時也消除了勞動力通過失業轉換到其他企業和部門的可能性，企業也無法以失業來懲罰偷懶和卸責行為。

在1990年代中期，中國已經形成了龐大的民營部門，與國有企業并存。當時的國有企業有大量的富余人員，負擔重，效率低，為了解決這一問題，以及應對當時國企改革的具體情況，“下崗”現象開始逐漸出現。通過大規模的“下崗”，國有企業形成了富余員工可以失業的制度。到了今天，失業和跳槽已經變得平常，企業內的工資也已經可以自由浮動——目前，除了政府、教育、醫療等公共部門的工資仍然由地方政府制定之外，人們的收入基本上已經由市場決定。在國有企業內部，除了代表國有資本的少數高管要被限薪，員工的工資、獎金和福利基本上已經由企業自主決定。

再來說資本。計劃經濟時期沒有資本價格，所有企業投資都通過國家統一計劃，對企業進行撥款。因此，企業并不需要貸款及支付利息，所獲得利潤也直接上繳國家用于再生產和分配。直到1980年代，中國才建立起了中央銀行加商業銀行的金融體系，對企業的撥款由此改為貸款，資本由此開始有價格（即利率）。改革開放之后，中國的股票市場和債券市場也先后成立，成為企業融資的重要途徑。

計劃經濟時期的中國，國際貿易極其有限，匯率也就沒有那么重要。一直到1978年改革開放之后，中國增加了進出口貿易，但當時的人民幣匯率仍然是人為抬高的。通過抬高人民幣匯率，相應地壓低了外匯的匯率，從而使得中國進口發達國家的設備和技術變得便宜；但這也使得進口商品的價值被低估，于是國家只能通過“外匯券”的形式為特殊需要提供進口商品的機會。

由于匯率被長期高估，1994年之前一直同時存在人民幣的官方匯率和“黑市”匯率。1994年，通過人民幣官方匯率大幅度貶值，中國實現了官方匯率和“黑市”匯率的并軌。人民幣兌美元的匯率定為8.72元人民幣兌1美元，比之前的官方匯率5.7元貶值了33%。進入21世紀之后，中央政府對匯率直接干預的力度也越來越小。

與勞動力市場和資本市場相比，中國的土地市場是最有特色的。新中國成立之后，我國實施了城市土地國家所有、農村土地集體所有的制度。在相當長的時間里，中國城市地區的企事業單位使用土地都由國家直接計劃配置，無需付費。若城市建設用地擴張至農村地區，需要先將農村土地征用為國有。在2003年之前，城市國有土地用于企事業單位所需，主要采取的是協議轉讓制度，2003年之后才轉變為以招標、拍賣和掛牌相結合為主的制度，協議轉讓被限制在較小的范圍之內，從而逐步形成了土地市場。

但即使如此，當前中國的土地制度仍然受到計劃體制的顯著影響：

1．城市與農村的土地市場仍然是相互割裂的。

農村土地若用于城市用途，仍然需要進行征用。對農業用地進行征用后，對農民進行的補償，仍然以相應農業用地上的農業產出為基準，而不是根據轉為城市用途后的實際價值來核算。為了推進城鄉建設用地市場并軌，中央已經提出“同地、同價、同權”，但農村集體經營性建設用地（不包括宅基地）的直接入市，進展有限。大量在農村集體建設用地上修建的房子，即使已經實際上是城市用途，但因為相應的土地未經征用，仍然是不同于城市住房的“小產權房”。

2．農村的集體用地市場化程度非常低。

農村的農業用地是集體所有、農戶承包的。農戶可以將所承包的農業用地進行轉租和入股，但是不能出售。農村的宅基地所有權仍然歸集體，農村宅基地上的住房可以出租，但是如果要轉讓，則僅限于同村的村民之間。

3．城市建設用地使用權出讓市場化不充分。

在城市建設用地市場上仍然有大量的土地（主要是工業用地）是協議轉讓的；而用于住宅的土地，為了控制房價的上漲，近年來，土地拍賣的價格也經常出現限價。

4．城市土地的用途未反映土地的真實價值。

在房價高企的大城市，仍然保留著大量的農業用地，城市建設用地供應不足；在城市建設用地中，為了利于招商引資，地方政府將大量的土地置于工業和商服用途，而住宅用地供應相對不足。

四、生產要素的流動與障礙

和生產要素價格基本上由市場決定相比，中國經過若干年的改革之后，生產要素在不同地區、部門和行業之間的自由流動仍然存在較大的障礙。

先從戶籍制度和勞動力流動開始說起。中國的戶籍制度起始于計劃經濟年代。當時城市地區傾向于資本密集型的重化工業，創造就業能力不足，同時又為職工提供了各種與單位掛鉤的福利；而在農村，為了給工業發展提供廉價的原材料，農產品價格被壓低了。由此形成了城鄉間產品價格、收入水平和各種福利的剪刀差，在這樣的剪刀差下，存在勞動力流動的動力，而戶籍制度成了流動屏障。

一直到1980年代，才出現了農村勞動力向城市地區的小規模流動。但此時，城市居民購買商品糧需要憑糧票，而農村勞動力進城得自帶口糧，因此勞動力流動非常有限。1990年代中期以后，一方面，隨著人民幣官方匯率的貶值，中國大力發展出口加工型制造業，在沿海地區形成了龐大的勞動力需求；另一方面，糧票徹底被取消，方便了農民進城務工，大規模的農民工群體由此出現。

但此時的戶籍制度已經與公共服務、社會保障制度緊緊結合在了一起。農民工群體，以及跨地區流動的城市人口，沒有當地城鎮戶籍，至今仍未能在當地完全獲得平等的社會保障和公共服務。

這種戶籍制度格局產生了一系列后果。首先是城市化不充分。第七次全國人口普查的數據顯示，中國流動人口規模已經達到3.76億，中國的城鎮化率已經達到64%。但如果與其他國家處于同樣發展階段時的平均水平相比，即便將常住于城市的農民工群體包括在城市人口當中，中國的城鎮化率仍然偏低。由于勞動力流動不夠充分，城鄉間和地區間收入差距仍然較高。

說完勞動力再說土地。在中國，一個地方將多少土地用于城市建設，取決于從中央向地方層層分配的建設用地指標。在2003年之后，建設用地指標被大量配置給了相對欠發達地區，尤其是中小城市，而在經濟相對發達的沿海地區，特別是大城市，建設用地的供應被相應地收緊。而且，建設用地指標一旦被分配之后，便無法進行跨地區的再配置。這種現象直到最近幾年才開始有所改觀。2016年，國土資源部等多個部委聯合印發《關于建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制的實施意見》，提出增量的建設用地指標要與吸納外來人口的數量掛鉤。探索建立全國性的建設用地跨區域交易機制，已經被列入改革的議程。

再說資本。資本在不同企業、不同部門之間的流動也有障礙。金融資源較多地配置給了國有企業以及地方政府，而民營企業（特別是中小民營企業）卻融資不易。一些企業即使盈利水平不高，甚至虧損，成了“僵尸企業”，卻仍然能夠從地方政府得到大量支持——只要能為當地創造稅收和就業。同時，國有商業銀行也仍然愿意支持“僵尸企業”，以避免壞賬浮出水面。

以上這些，就是當前中國生產要素市場“暢通國內大循環”的堵點。

五、所有制：結構調整與產權保護

改革開放之后，從農村的鄉鎮企業到城市的個體經濟，民營經濟逐漸發展壯大。1990年代中期之后，隨著國有企業出現較大面積的虧損，一部分國有企業轉制為民營企業。從此之后，除極少數行業外，大多數行業發展出了國有企業和民營企業共同發展的局面。隨著民營企業的發展壯大，已經形成了所謂“56789”的局面，也就是說，民營經濟貢獻了50%以上的稅收、60%以上的國內生產總值、70%以上的技術創新成果、80%以上的城鎮勞動就業、90%以上的企業數量。

2016年11月4日，中共中央、國務院印發的《中共中央　國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》，是完善產權保護制度的綱領性文件。改革開放以來，通過大力推進產權制度改革，我國基本形成了歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度和產權保護框架，全社會產權意識不斷增強，保護力度不斷加大。同時也要看到，我國產權保護仍然存在一些薄弱環節和問題：國有產權由于所有者和代理人關系不夠清晰，存在內部人控制、關聯交易等導致國有資產流失的問題；利用公權力侵害私有產權、違法查封扣押凍結民營企業財產等現象時有發生；知識產權保護不力，侵權易發多發。解決這些問題，必須加快完善產權保護制度，依法有效保護各種所有制經濟組織和公民財產權，增強人民群眾財產財富安全感，增強社會信心，形成良好預期，增強各類經濟主體創業創新動力，維護社會公平正義，保持經濟社會持續健康發展和國家長治久安。

完善產權保護制度是堅持社會主義基本經濟制度的必然要求。隨著改革開放的深入推進，中國以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的格局基本形成，各種資本流動、重組、融合日益頻繁，各類財產權都要求有完善的產權保護制度作保障。《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》提出的一條重要原則，就是“堅持平等保護……公有制經濟財產權不可侵犯，非公有制經濟財產權同樣不可侵犯。”

六、從相對封閉經濟轉向開放經濟：擁抱全球化

中國的對內改革煥發了國內經濟的活力，而對外開放則帶來了發展戰略的調整。

在改革開放之前，中國經濟基本上處于獨立發展的相對封閉經濟狀態，國際貿易在全球占比微乎其微。

1980年代末和1990年代初，隨著蘇聯的解體和柏林墻的倒塌，國際上東西兩大陣營的對立逐漸得到緩解，新一輪的全球化獲得了“二戰”以后最好的黃金期。此時放眼全球，發達國家的資本在尋求新的盈利空間，而中國和印度等發展中大國則亟須外資和技術來發展本國經濟。

改革開放之后，中國首先設立了四個經濟特區，然后又確定了首批14個沿海開放城市，后來又把海南單獨設為經濟特區。到了1990年代中期之后，中國先于印度全面加入全球化，特別是加入了全球制造業分工體系，大規模引進外資。2001年，中國加入了WTO。

通過以上一系列開放舉措，中國全面轉向了比較優勢戰略。換句話說，借助于開放和國際貿易，中國從發展勞動密集型產業并面向出口開始，逐步實現了產業升級。在進入21世紀之后，中國越來越多地實現了資本和技術密集型產品的制造和出口。

從1994年開始，隨著匯率的并軌以及形成出口導向型的經濟發展模式，中國的外匯儲備持續增長。特別是在加入WTO之后，中國通過出口拉動經濟增長的方式越來越明顯：凈出口在GDP中所占的比重一度高達9%；外貿依存度（進出口總額與GDP之比）一度高達65%；貨物貿易額在2013年成為全球第一；外匯儲備最高時達到4萬億美元，在2006年之后持續位列全球第一。

可以說，從1994年開始至今，中國經濟的高速發展是全球化進程的最大成果。中國借助于比較優勢和國際貿易縮小了與發達國家的差距，是現代經濟學的完美例證。中國以自己的成功經驗再次證明，只有開放才能有效推進經濟發展，這是一個可以向全世界展示的“大國發展”經驗。但是客觀地說，這一階段借助于全球貿易而實現的快速發展，也遺留了一些問題。

（一）投資拉動

中國的經濟結構形成了投資拉動和出口導向的經濟增長方式，相比之下，國內消費需求對經濟增長的貢獻度不夠高。同時，投資拉動的經濟增長也將國民收入的很高比例轉化為資本收入，而勞動收入占比不高，進一步影響了國內消費的增長。投資比重過高，是經濟增長偏離“黃金率”的表現，并非長期最優的增長方式。

（二）過度的出口依賴

當投資快速增長，國內產能不斷擴張時，國內消費需求增長跟不上，對外出口就成了中國消化產能的渠道。這種經濟增長方式是一把雙刃劍，一方面，大量出口給中國帶來了巨額的貿易順差，但另一方面，則出現了美國等發達國家的貿易逆差。這種全球經濟失衡的狀態，在2008年國際經濟危機之后被打破，此后中國經濟對于出口的依賴程度有所下降。2021年，我國經常賬戶貿易順差占GDP的比重已經降到了1.8%，在這個意義上，中國經濟已調整為“以內循環為主”的狀態了。

過高的出口依賴度，使得國民福利水平的提高不及GDP總量的增長。一方面，相當高比重的GDP增長來自貿易順差，意味著國內的生產被用于滿足其他國家的需求。另一方面，大量的外匯進入中國后，形成了巨額的官方外匯儲備。官方外匯儲備用于境外投資時，受到很大限制，大量被用于購買回報率較低的美國國債，而無法像民間外匯儲備那樣可以直接進入發達國家的資本市場，獲取較高投資回報。

（三）全球化的紅利未能被充分共享

出口導向型的經濟增長方式，使得東南沿海地區獲得了更快的經濟增長速度，這與東南沿海地區較好的海運和內河航運條件有關。從相對封閉經濟向開放經濟的轉型放大了沿海與內陸地區的自然條件差異。由于觀念和體制的障礙，內陸地區的人們未能充分通過遷移來共享全球化的紅利。

從美國方面來看，上一輪狂飆突進的全球化也帶來了很多問題。一方面，盡管美國享受了來自中國等發展中國家的廉價商品，但在美國國內，很多民眾認為經濟增長僅僅惠及了大約1%的高收入者，其余99%的人卻沒有足夠地分享全球化的成果。另一方面，從地區分布來看，全球化主要惠及的是美國東西海岸的現代服務業，特別是金融業。美國中部地區的一些傳統制造業則逐漸轉移到了以中國為代表的發展中國家。美國傳統老工業基地的民眾面臨著失業的困境，卻沒有得到足夠的幫助，由此而產生了反全球化的動力。

可以說，整個世界都沒有為上一輪全球化做好充分的準備。全球化并不是讓所有地區同時受益的。在中國，勞動力流動不夠充分，只能通過財政轉移支付等手段來控制地區間差距。而在美國，境內勞動力流動比中國自由得多，但又不完全自由，這時，美國缺乏向欠發達地區的轉移支付，造成了欠發達地區的不滿。如果用一句話來概括，那就是，中國“動人”（勞動力流動）不夠，而美國“動錢”（轉移支付）不夠。

自2008年全球金融危機之后，世界各國的經濟結構均出現了調整，美國貿易逆差占GDP的比重有所減少。而在中國，投資和貿易順差在GDP中所占的比重也有所下降，消費在GDP中的占比有所上升。中國經濟正逐步形成以內循環為主、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。

面向未來，為了實現長期、全局、多維的大國發展，暢通生產要素市場的國內大循環成為所有改革的焦點。只有通過更高水平的改革開放，才能實現經濟的高質量發展，既保持合理的增長速度，又優化現有的經濟結構。