三、全面深化改革以來(lái)的農(nóng)村土地制度改革

（一）新一輪農(nóng)村土地制度改革的背景

改革開放以來(lái)，中國(guó)逐步形成了以公有制為基礎(chǔ)，以耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地為主線，以用途管制、農(nóng)地征收、宅基地?zé)o償分配為主要內(nèi)容的中國(guó)特色農(nóng)村土地制度。在四十多年的運(yùn)行中，該制度為中國(guó)農(nóng)村地區(qū)的穩(wěn)定和城市地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了重要的歷史貢獻(xiàn)。然而，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、城鄉(xiāng)收入差距過(guò)大的矛盾日益突出，以及上升到國(guó)家層面“不平衡、不充分”的發(fā)展論斷，都與中國(guó)當(dāng)前農(nóng)村土地制度本身存在的問(wèn)題有關(guān)。

第一，中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體不明晰，是農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系產(chǎn)生矛盾的根源。國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)權(quán)利主體的界定主要體現(xiàn)在《中華人民共和國(guó)土地管理法（2004年修正版）》第八條：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。”從法理上看，農(nóng)民集體是農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體，農(nóng)民集體指一定范圍內(nèi)的全體農(nóng)民，區(qū)別于自然人、法人和其他組織。圍繞農(nóng)村土地的使用、收益、支配、處分等權(quán)利，理應(yīng)召集所有農(nóng)民個(gè)體進(jìn)行集體討論，但這一組織和決策過(guò)程成本極高，且效率較低，因此實(shí)踐中多是村民代表大會(huì)或村干部代為行使相關(guān)權(quán)利，這就造成了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體的缺位。

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體不明晰直接導(dǎo)致農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系的模糊，從而各方之間產(chǎn)生利益沖突，主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間和集體內(nèi)部的矛盾。城鄉(xiāng)之間的矛盾主要體現(xiàn)在地方政府借“公共利益”之名征收農(nóng)民集體的土地，在這一過(guò)程中，農(nóng)民集體并非完整意義上的法人，因此在征地過(guò)程中難以與政府形成民事上的對(duì)等地位，且無(wú)法抗拒政府對(duì)農(nóng)村土地使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)甚至所有權(quán)的干預(yù)。集體內(nèi)部的矛盾，一方面表現(xiàn)在部分村干部可能利用職務(wù)之便侵占集體利益，比如利用集體土地發(fā)包權(quán)為己謀私；另一方面則表現(xiàn)為農(nóng)村土地利用上的“公共地悲劇”，即農(nóng)民以個(gè)人利益為目標(biāo)采取掠奪式經(jīng)營(yíng)的方法，造成農(nóng)村土地肥力與地力的下降，或者盲目侵占、超占土地用于房屋建設(shè)。

第二，中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不完整，限制了農(nóng)村土地各項(xiàng)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)。城市土地制度經(jīng)過(guò)四十多年的發(fā)展，已經(jīng)基本形成了相對(duì)完備的土地產(chǎn)權(quán)體系，但農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)仍存在不完整的問(wèn)題。《中華人民共和國(guó)土地管理法（2004年修正版）》規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。”這一規(guī)定將中國(guó)土地所有制劃分為國(guó)家所有與集體所有的二元土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，再加上土地用途管制制度、征地制度等，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)在使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)和所有權(quán)等權(quán)能上便產(chǎn)生了不完整這一問(wèn)題。比如，農(nóng)村土地只能用于與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的用途活動(dòng)，并因此僅享有與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的收益，農(nóng)村土地一般不能轉(zhuǎn)讓給集體以外的其他個(gè)人或組織使用，農(nóng)民集體也難以與地方政府的征地行為相對(duì)抗。

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的不完整會(huì)引發(fā)一系列矛盾，最大的問(wèn)題在于農(nóng)民集體無(wú)法充分享有農(nóng)村土地的各項(xiàng)權(quán)能，其土地權(quán)益無(wú)法得到保障。具體而言，在現(xiàn)行制度框架下，農(nóng)村土地可以通過(guò)征收和辦理農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地，但轉(zhuǎn)變?yōu)榧w建設(shè)用地時(shí)，除了要辦理農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，使用范圍還被嚴(yán)格限定在農(nóng)民自用、以土地合伙或入股與他人辦企業(yè)、進(jìn)行農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)和自建宅基地內(nèi)。此外，農(nóng)村土地不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)建設(shè)，集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)范圍也嚴(yán)格受限。這意味著農(nóng)村集體建設(shè)用地不能與國(guó)有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)。農(nóng)民集體的權(quán)益無(wú)法得到根本保障，農(nóng)民集體的土地權(quán)益也無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

第三，農(nóng)村土地市場(chǎng)機(jī)制尚未建立，土地資源配置效率低下，農(nóng)民集體的權(quán)益難以得到保障。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的不完整增加了土地市場(chǎng)交易的不確定性與風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而無(wú)法有效促成農(nóng)村土地交易流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)，而2019年之前的法律法規(guī)也限制了農(nóng)村土地市場(chǎng)的形成。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法（2004年修正版）》的規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。”該法強(qiáng)調(diào)“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。上述規(guī)定堵塞了農(nóng)村土地流入土地市場(chǎng)的正常渠道，導(dǎo)致農(nóng)村土地市場(chǎng)難以成型，并由此形成了城鄉(xiāng)二元土地市場(chǎng)。

農(nóng)村土地市場(chǎng)的欠發(fā)育進(jìn)一步給農(nóng)村地區(qū)的穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)諸多影響：一是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的欠缺導(dǎo)致農(nóng)村土地長(zhǎng)期處于一種低效率配置的狀態(tài)，以“空心村”“廢舊廠房”等現(xiàn)象為典型的土地閑置或低效利用狀態(tài)較為普遍，而宅基地配置方面更是出現(xiàn)了“多戶一宅”與“一戶多宅”并存的“冰火兩重天”現(xiàn)象，土地資源錯(cuò)配現(xiàn)象較為嚴(yán)重；二是農(nóng)村土地的資產(chǎn)屬性被人為抑制，而資本屬性更是無(wú)從談起，農(nóng)民集體的土地權(quán)益無(wú)法得到根本保障；三是由于龐大的現(xiàn)實(shí)需求存在，農(nóng)村地區(qū)存量集體建設(shè)用地長(zhǎng)期未被納入規(guī)范的市場(chǎng)管理體系中，造成集體建設(shè)用地隱形交易大量存在，甚至出現(xiàn)了小產(chǎn)權(quán)房買賣和農(nóng)村宅基地私下交易等混亂現(xiàn)象1 ，這是造成農(nóng)村地區(qū)不穩(wěn)定的重要原因。

第四，土地所有權(quán)的單向流動(dòng)及征地制度的存在，導(dǎo)致了“以農(nóng)補(bǔ)工”的局面，侵害了農(nóng)民集體的土地權(quán)益與發(fā)展權(quán)利。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法（2004年修正版）》規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”“國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”，在中國(guó)城鄉(xiāng)二元土地產(chǎn)權(quán)制度以及城鄉(xiāng)二元土地市場(chǎng)的基本體制下，只允許國(guó)家（尤其是地方政府）通過(guò)行政強(qiáng)制力和土地征收手段將集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有土地，而不允許國(guó)家所有土地轉(zhuǎn)變集體所有土地，更不允許集體所有土地入市交易買賣。

現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度不僅限制了農(nóng)村土地市場(chǎng)的形成，而且通過(guò)土地征收的方式，將廣大農(nóng)村地區(qū)的土地資源變成國(guó)有土地市場(chǎng)的“儲(chǔ)備資源”，為地方國(guó)有土地一級(jí)市場(chǎng)源源不斷地提供價(jià)格低廉的土地要素。在這一過(guò)程中，地方政府通過(guò)“低價(jià)征收、高價(jià)競(jìng)出”獲得了大量的土地增值收益，并直接服務(wù)于城市地區(qū)的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程，而農(nóng)民集體僅獲得少量收益（按原有農(nóng)業(yè)用途一定倍數(shù)補(bǔ)償），且損失了原有土地的所有權(quán)及發(fā)展權(quán)利，農(nóng)村地區(qū)也失去了發(fā)展的機(jī)會(huì)。此外，因土地征收制度不完善，尤其是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，各地存在沖突現(xiàn)象，為社會(huì)治理帶來(lái)了風(fēng)險(xiǎn)。

第五，農(nóng)村土地收益分配機(jī)制不完善，阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。在2015年這輪農(nóng)村土地制度改革之前，農(nóng)村土地制度面臨著土地收益分配不合理的問(wèn)題，主要指“無(wú)償、均質(zhì)化”的分配機(jī)制。例如，《中華人民共和國(guó)土地管理法（2004年修正版）》中對(duì)宅基地分配作出如下規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地。”此外，早期農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)收益相對(duì)較低，不同利益主體的矛盾并不突出，這掩蓋了農(nóng)村土地制度未能兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人利益的問(wèn)題。

然而，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、土地市場(chǎng)化程度較高的地區(qū)，農(nóng)村土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值在逐漸顯現(xiàn)并不斷提升，農(nóng)民、集體以及地方政府圍繞農(nóng)村土地收益的利益沖突也越發(fā)明顯。例如，征地所引發(fā)的矛盾，本質(zhì)上是農(nóng)民集體與地方政府之間收益分配的不均衡導(dǎo)致的。此外，農(nóng)村土地收益分配機(jī)制的缺乏，還導(dǎo)致了城市與農(nóng)村之間、集體與集體之間、集體與農(nóng)民之間，以及農(nóng)民與農(nóng)民之間的收益分配沖突，加劇了城鄉(xiāng)及農(nóng)村地區(qū)內(nèi)部的分化，成為制約城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要因素之一。

總之，中國(guó)當(dāng)前農(nóng)村土地制度已無(wú)法適應(yīng)新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，不僅阻礙了農(nóng)村地區(qū)土地資源配置效率的提高，還削弱了農(nóng)民集體的農(nóng)村土地權(quán)益，是加深城鄉(xiāng)二元體制烙印、加劇城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的重要因素。因此，積極推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革十分必要且迫在眉睫。

（二）破壁而出的新一輪農(nóng)村土地制度改革

為了響應(yīng)黨的十八屆三中全會(huì)有關(guān)全面深化改革重大問(wèn)題的會(huì)議精神，同時(shí)也是為了破解現(xiàn)行農(nóng)村土地制度運(yùn)行中暴露出的種種問(wèn)題，2014年12月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“《意見(jiàn)》”），并于2015年1月由中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)，標(biāo)志著新一輪的農(nóng)村土地制度改革正式進(jìn)入了試點(diǎn)階段。《意見(jiàn)》的出臺(tái)，不僅樹立了新一輪改革應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損、糧食生產(chǎn)能力不降低”的底線思維，還對(duì)各項(xiàng)制度改革的任務(wù)目標(biāo)作出了具體要求。

2015年2月，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十三次會(huì)議通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，擬授權(quán)國(guó)務(wù)院在33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域內(nèi)分別開展為期三年的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度、宅基地制度以及征地制度改革，并允許試點(diǎn)地區(qū)在2017年12月31日前暫停調(diào)整實(shí)施《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》等法律法規(guī)中與新一輪農(nóng)村土地制度改革內(nèi)容相悖的法律條文，移除了改革實(shí)踐的法律障礙，這標(biāo)志著新一輪農(nóng)村土地制度改革正式進(jìn)入啟動(dòng)實(shí)施階段。

試點(diǎn)之初，全國(guó)33個(gè)改革試點(diǎn)地區(qū)根據(jù)中央政府改革設(shè)定的安排，分別承擔(dān)了新一輪農(nóng)村土地制度改革中的其中一項(xiàng)進(jìn)行試點(diǎn)，其中，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度改革和宅基地制度改革的試點(diǎn)地區(qū)為30個(gè)，征地制度改革的試點(diǎn)地區(qū)為3個(gè)（見(jiàn)表1-1）。例如，德清縣起初是浙江省唯一開展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度改革試點(diǎn)的地區(qū)；福建省晉江市最早開展的是宅基地制度改革；而內(nèi)蒙古自治區(qū)和林格爾縣最早開展的是征地制度改革。

隨著改革的深入，各試點(diǎn)地區(qū)在開展單項(xiàng)農(nóng)村土地制度改革的實(shí)踐中，暴露出諸如難以調(diào)動(dòng)地方政府征地制度改革積極性、宅基地與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地之間界線模糊、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地存量較少等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，阻礙了各項(xiàng)改革內(nèi)容的推進(jìn)，并限制了改革成效的進(jìn)一步擴(kuò)大。對(duì)此，2016年9月，中央全面深化改革委員會(huì)辦公室復(fù)函同意原國(guó)土資源部將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度和征地制度改革擴(kuò)大到全國(guó)33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的建議，即允許開展宅基地制度改革的15個(gè)試點(diǎn)地區(qū)實(shí)現(xiàn)三項(xiàng)制度改革的聯(lián)動(dòng)，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度改革的15個(gè)試點(diǎn)地區(qū)擴(kuò)大開展征地制度改革，以及允許開展征地制度改革的3個(gè)試點(diǎn)地區(qū)同時(shí)開展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度改革。

此后，為進(jìn)一步深化落實(shí)中央改革的任務(wù)目標(biāo)，2017年10月31日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議審議并通過(guò)了將新一輪農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)期限延長(zhǎng)一年至2018年12月31日的決議，以期進(jìn)一步深入推進(jìn)改革試點(diǎn)，更好地總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，為修改法律打好基礎(chǔ)。同年11月，國(guó)土資源部在《關(guān)于深化統(tǒng)籌農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)工作的通知》中明確指出，將宅基地制度改革從15個(gè)拓展到所有試點(diǎn)地區(qū)，意味著33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)同時(shí)開展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度、宅基地制度以及征地制度改革。至此，新一輪農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作進(jìn)入了全面覆蓋、統(tǒng)籌推進(jìn)、深度融合的新階段。

（三）新一輪農(nóng)村土地制度改革的內(nèi)容與特征

根據(jù)《意見(jiàn)》，新一輪農(nóng)村土地制度改革除了對(duì)三項(xiàng)制度提出具體的改革任務(wù)目標(biāo)，還對(duì)三者共同涉及的土地增值收益分配問(wèn)題作出了指導(dǎo)性安排。

具體來(lái)說(shuō)，在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度改革方面，針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地權(quán)能不完整，不能同等入市，同權(quán)同價(jià)和交易規(guī)則亟待健全等問(wèn)題，《意見(jiàn)》提出要完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能；明確農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍和途徑；建立健全市場(chǎng)交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度。

在農(nóng)村宅基地管理制度改革方面，針對(duì)農(nóng)戶宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢等問(wèn)題，《意見(jiàn)》提出要完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，探索農(nóng)民在不同區(qū)域戶有所居的多種實(shí)現(xiàn)形式；對(duì)因歷史原因形成超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶多宅等情況，探索實(shí)行有償使用；探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地；改革宅基地審批制度，發(fā)揮村民自治組織的民主管理作用。

在征地制度改革方面，針對(duì)征地范圍過(guò)大、程序不夠規(guī)范、被征地農(nóng)民保障機(jī)制不完善等問(wèn)題，《意見(jiàn)》提出要縮小土地征收范圍，探索制定土地征收目錄，嚴(yán)格界定公共利益用地范圍；規(guī)范土地征收程序，建立社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，健全矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制，全面公開土地征收信息；完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元的保障機(jī)制。

與此同時(shí)，針對(duì)上述三項(xiàng)改革所共同涉及的土地增值收益分配問(wèn)題，新一輪農(nóng)村土地制度改革還提出要建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益的分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益；針對(duì)土地增值收益分配機(jī)制不健全，兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人之間利益不充分等問(wèn)題，提出要建立健全土地增值收益在國(guó)家與集體之間、集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分配辦法和相關(guān)制度安排。

根據(jù)上述改革內(nèi)容，可以進(jìn)一步將新一輪農(nóng)村土地制度改革的主要特征歸納為如下幾點(diǎn)：

第一，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向與底線思維。改革并非憑空出現(xiàn)，而是對(duì)現(xiàn)實(shí)發(fā)展問(wèn)題的積極回應(yīng)。在經(jīng)歷了四十多年的制度建設(shè)與“修補(bǔ)”過(guò)后，中國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地制度在運(yùn)行中所暴露出的各種問(wèn)題，已成為橫亙?cè)卩l(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)以及新型城鎮(zhèn)化建設(shè)等各項(xiàng)戰(zhàn)略實(shí)施道路上的“絆腳石”，無(wú)法適應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展要求，要挪開這些“絆腳石”，需以“解鈴還須系鈴人”的心態(tài)重新回到制度層面，從制度改革入手，破除現(xiàn)有制度壁壘，這也是本輪改革的初衷所在。與此同時(shí)，改革并非革命，不是對(duì)以往制度體系的徹底推翻和重建，而是要繼續(xù)堅(jiān)持符合國(guó)家長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略的、舊有的制度規(guī)范。在社會(huì)主義公有制長(zhǎng)期不變，糧食安全問(wèn)題長(zhǎng)期伴隨國(guó)家發(fā)展存在，以及農(nóng)民集體權(quán)益應(yīng)得到落實(shí)保護(hù)的背景下，樹立“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損、糧食生產(chǎn)能力不降低”的底線思維，既是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的需要，也是保障國(guó)家未來(lái)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的需要。

第二，提高配置效率與保障公平正義相并存。一方面，無(wú)論是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，還是宅基地有償退出與流轉(zhuǎn)，抑或是探索多元化的征地補(bǔ)償方式等，都能看到“無(wú)形之手”——市場(chǎng)的影子。換句話說(shuō)，使市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制在農(nóng)村土地資源配置中起決定性作用，是本輪農(nóng)村土地制度改革的重要方向之一，既是為了有效解決長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村地區(qū)土地資源低效配置的難題，也是為了賦予農(nóng)民集體“可交易”農(nóng)村土地的權(quán)利，使其享有應(yīng)有的土地權(quán)益。另一方面，從構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)以及探索建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人土地增值收益的分配機(jī)制中，則能感受“有形之手”——政府的力量，即通過(guò)中央政府的主動(dòng)改革與頂層設(shè)計(jì)，打破收益向城市地區(qū)傾斜的分配格局，力圖實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的公平發(fā)展與農(nóng)村地區(qū)不同主體之間的公平分配，這是本輪農(nóng)村土地制度改革的另一個(gè)重要方向。

第三，“廣而精”的改革試點(diǎn)實(shí)踐。與以往的改革試點(diǎn)實(shí)踐有所不同，新一輪農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)范圍較廣，涉及全國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)域（不含港、澳、臺(tái)）的33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)），而且對(duì)于同一項(xiàng)農(nóng)村土地制度改革，往往有多個(gè)試點(diǎn)地區(qū)在進(jìn)行，基本涵蓋了中國(guó)各類區(qū)域，照顧了各地區(qū)發(fā)展的特殊性與差異性。與此同時(shí)，對(duì)33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的選擇也絕非“拍腦袋”決定，而是對(duì)試點(diǎn)地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、地方發(fā)展改革歷程以及地方政府治理水平等多方面因素考量的結(jié)果。例如，福建省晉江市是全國(guó)最早開始探索農(nóng)房抵押的地區(qū)；廣東省佛山市南海區(qū)在農(nóng)村集體土地利用與管理方面已自主探索多年；內(nèi)蒙古自治區(qū)和林格爾縣是自治區(qū)內(nèi)承擔(dān)中央各項(xiàng)改革試點(diǎn)任務(wù)最多的地區(qū)。總之，選取試點(diǎn)地區(qū)時(shí)“廣撒網(wǎng)”與“精挑細(xì)選”并重，既確保了農(nóng)村土地制度改革的共性特征得以體現(xiàn)，又兼顧了地方發(fā)展特色，做到了共性與特性相兼容。

第四，“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的改革。正如前文所言，中央政府在新一輪農(nóng)村土地制度改革中，對(duì)改革的問(wèn)題導(dǎo)向、底線思維以及任務(wù)目標(biāo)等作了框架性的規(guī)范和要求，采取“自上而下”下達(dá)改革試點(diǎn)任務(wù)的方式，看似約束著地方政府探索改革的空間，但實(shí)際上只是明確了“為什么要改”“改的底線有哪些”以及“改成什么樣”等基本問(wèn)題，至于“如何去改”仍交由地方政府自由發(fā)揮。地方政府在“如何去改”的探索實(shí)踐中形成的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也將通過(guò)“自下而上”的方法體現(xiàn)到新一輪農(nóng)村土地制度改革的最終目標(biāo)——法律修改中。這種“自上而下”的任務(wù)下達(dá)與“自下而上”的自主改革相結(jié)合的方式，既能夠保障中央政府改革目標(biāo)的落地，也能夠充分發(fā)揮地方政府的主觀能動(dòng)性，是本輪改革的又一鮮明特色。

（四）新一輪農(nóng)村土地制度改革地方實(shí)踐的多樣化

無(wú)論是出于自身現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要，還是迫于完成試點(diǎn)改革任務(wù)的壓力， 33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)率先在全國(guó)范圍內(nèi)開始農(nóng)村土地三項(xiàng)制度改革的探索實(shí)踐。總體來(lái)看，這些試點(diǎn)地區(qū)已經(jīng)形成了一批可復(fù)制、可推廣的改革經(jīng)驗(yàn)與優(yōu)秀做法，同時(shí)也出現(xiàn)了一些明顯帶有自身特色的地方試點(diǎn)行為。

在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度改革中，浙江省德清縣自改革伊始便表現(xiàn)出極大的熱情，其圍繞“農(nóng)民保障更有力、集體資產(chǎn)更壯大、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更優(yōu)化、基層治理更有效”的改革目標(biāo)，堅(jiān)持“制度政府定、價(jià)格市場(chǎng)來(lái)、收益共分享”的基本思路，不僅率先構(gòu)建了“一辦法、兩意見(jiàn)、五規(guī)定、十范本”的入市政策體系2 ，還嚴(yán)格遵照制度設(shè)計(jì)與規(guī)則安排，完成了全國(guó)首宗集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，并成功舉辦了首場(chǎng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓拍賣會(huì)，是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度改革的先行者。截至2019年10月底，德清縣累計(jì)完成集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市199宗，面積為1 494.77畝，成交價(jià)款為3.14億元，居全國(guó)33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)前列，入市的總體規(guī)模和實(shí)現(xiàn)的入市收益都位居全國(guó)前列。3

相比于德清縣，廣西壯族自治區(qū)北流市在推廣入市制度改革的道路上不僅完成了利用存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行入市制度改革的基本動(dòng)作，還拓展了新增集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的渠道，更探索了利用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)既有入市制度改革范圍的突破，是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度改革的破局者。截至2018年10月底，北流市已完成98宗集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，其中入市用途為住宅用地的共計(jì)70宗，入市面積共計(jì)3 961.98畝，占全域入市土地總面積的79.85%4 ，其規(guī)模高居試點(diǎn)地區(qū)首位。

與之相反的是，福建省晉江市在入市改革上卻呈現(xiàn)“雷聲大、雨點(diǎn)小”的特征，雖然完成了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的系列制度建設(shè)，但面對(duì)市域范圍內(nèi)規(guī)模較大的存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，實(shí)際完成入市交易的案例并不多，是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度改革的觀望者。截至2018年12月底，晉江市共完成集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易90余宗，但累計(jì)入市面積僅470余畝，入市制度改革成效在全國(guó)范圍內(nèi)來(lái)看也并不突出。5

同樣的情形也發(fā)生在農(nóng)村宅基地制度改革中。江西省余江縣始終以“堅(jiān)守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、糧食生產(chǎn)能力不減弱、農(nóng)民利益不受損”為根本準(zhǔn)則，以“戶有所居、民有所獲、村有所美”為總目標(biāo)，以“規(guī)劃引領(lǐng)、公平分配、取退有償、允許流轉(zhuǎn)、城鎮(zhèn)導(dǎo)向”為路線圖，以“宅基地使用、退出、流轉(zhuǎn)、分配和管理改革探索”為主要內(nèi)容，以“政府引導(dǎo)、村組主導(dǎo)、農(nóng)民參與；規(guī)劃先行、統(tǒng)籌整合、經(jīng)濟(jì)調(diào)控”為主要做法總結(jié)，面向全縣展開宅基地制度改革試點(diǎn)。截至2019年11月，余江縣宅基地制度改革實(shí)現(xiàn)了行政村100%覆蓋，共退出宅基地34 226宗（4 573畝），其中有償退出7 687宗（1 073畝），無(wú)償退出26 539宗（3 500畝）。村集體收取有償使用費(fèi)1 133萬(wàn)元（7 968戶），發(fā)放農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款5 251萬(wàn)元，改革效果喜人。

浙江省義烏市的宅基地制度改革相比于江西省余江縣則體現(xiàn)出“行穩(wěn)致遠(yuǎn)”的鮮明特征。從最早的“四層半”農(nóng)房自建模式，到“高低結(jié)合”的社區(qū)統(tǒng)建模式，再到“高層集聚”的城鄉(xiāng)新社區(qū)模式，直至最后的“集地券”交易模式，其圍繞宅基地制度改革的目標(biāo)先后經(jīng)歷了四次模式變遷，而每一次變遷的背后，都是對(duì)宅基地有償使用、退出、流轉(zhuǎn)及抵押交易等改革內(nèi)容的深度融合與貫通，也是在宅基地制度改革中追求“向空間要地”和“由發(fā)展權(quán)供資”的極致體現(xiàn)，極大地拓展了宅基地制度改革的思路與范疇。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2018年年底，義烏全市解決農(nóng)村住房歷史遺留問(wèn)題的村有128個(gè)，處理戶數(shù)33 694戶，收取有償使用費(fèi)93 865萬(wàn)元，占全國(guó)總量的2/3以上，居全國(guó)試點(diǎn)地區(qū)首位。而農(nóng)村居民在宅基地制度改革中共獲利51.07億元，其中“集地券”收益7.73億元，有償選位費(fèi)32.00億元，有償使用費(fèi)9.39億元，入市獲利0.70億元，留地安置貨幣補(bǔ)償1.25億元6 ，改革成效更為驚人。

貴州省湄潭縣以切實(shí)保障和維護(hù)農(nóng)民宅基地使用權(quán)、住房財(cái)產(chǎn)權(quán)為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，在確保農(nóng)民戶有所居的前提下，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶盤活利用閑置農(nóng)房和宅基地、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益的有效方式與途徑：一是針對(duì)宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的問(wèn)題，改革完善農(nóng)村宅基地權(quán)益保障制度和取得方式；二是針對(duì)宅基地歷史遺留問(wèn)題，探索建立宅基地有償使用制度；三是針對(duì)閑置宅基地問(wèn)題，探索建立宅基地自愿有償退出機(jī)制；四是針對(duì)宅基地多元主體管理問(wèn)題，完善宅基地管理制度。截至2018年7月底，湄潭全縣騰退出零星、閑置的宅基地9.6萬(wàn)戶，共7.1萬(wàn)畝，共辦理農(nóng)房抵押4.7萬(wàn)宗，涉及抵押金額高達(dá)91億元。7

本輪征地制度改革的關(guān)鍵任務(wù)之一是改革舊有征地補(bǔ)償過(guò)低以及無(wú)法顧及被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的補(bǔ)償模式。因此，“留地留物業(yè)”作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新成為各地試點(diǎn)實(shí)踐的重要內(nèi)容之一。留用地是指政府在征收集體所有土地時(shí)，以村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織為單位，在城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)，按照一定比例核定用地指標(biāo)，給予相關(guān)優(yōu)惠扶持政策，專項(xiàng)用于發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的土地。

浙江省杭州市、溫州市早在20世紀(jì)90年代末便開始探索留用地補(bǔ)償安置政策，即在征收農(nóng)村集體土地的過(guò)程中，按10%的比例留予被征地農(nóng)民和集體，并交由農(nóng)民集體自主開發(fā)或與市場(chǎng)主體合作開發(fā)，用以保障其未來(lái)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的利益訴求。然而在多年實(shí)踐中，留用地也暴露出開發(fā)項(xiàng)目同質(zhì)化過(guò)高（比如都傾向于開發(fā)商業(yè)等高附加值業(yè)態(tài)）、農(nóng)民集體缺乏項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)以及經(jīng)營(yíng)資金鏈斷裂等一系列問(wèn)題，導(dǎo)致留用地開發(fā)實(shí)際效率較低，也無(wú)法滿足全市統(tǒng)一開發(fā)布局的需要。因此，后期杭州等地在留用地制度改革上又開始出現(xiàn)“回撤”的現(xiàn)象，即地方政府重新將農(nóng)民集體的留用地集中或收回，并進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)，通過(guò)讓渡部分物業(yè)和年底分紅等形式保障農(nóng)民集體的權(quán)益。

廣東省佛山市南海區(qū)地處珠江三角洲核心區(qū)域，為引進(jìn)工業(yè)產(chǎn)業(yè)并加快其順利落地，南海區(qū)早在20世紀(jì)80年代末便開始采取留用地安置的政策來(lái)協(xié)調(diào)征地開發(fā)的矛盾，并以此保障農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。在四十多年的實(shí)踐歷程中，南海區(qū)地方政府對(duì)留用地政策的探索實(shí)踐出現(xiàn)了“逐漸擴(kuò)大留用地比例、取消留用地政策”的戲劇性轉(zhuǎn)折。從90年代起，南海區(qū)留用地比例由最早的15%上升到20%，再到38.6%，最高時(shí)曾一度達(dá)到60%。8 然而，與浙江地區(qū)相類似的是，南海區(qū)留用地政策在實(shí)施過(guò)程中同樣出現(xiàn)留用地難以落地、產(chǎn)業(yè)布局過(guò)于零散、用地集約度不高等一系列矛盾問(wèn)題。因此，南海區(qū)政府于2018年也正式取消了留用地政策。9

與浙江省、廣東省選擇“退出”留用地政策相反，內(nèi)蒙古自治區(qū)和林格爾縣卻在積極“引進(jìn)”留用地制度。和林格爾縣是新一輪農(nóng)村土地制度改革中3個(gè)征地制度改革試點(diǎn)地區(qū)之一，肩負(fù)突破現(xiàn)行征地制度、創(chuàng)新征地補(bǔ)償模式的重任。為此，和林格爾縣將目光轉(zhuǎn)向發(fā)達(dá)地區(qū)，并嘗試引入留用地政策來(lái)改革征地制度。和林格爾縣的留用地政策規(guī)定，只要人均耕地小于5畝的村莊都可以采用留用地政策征收土地，而且按被征地農(nóng)民人均1畝的數(shù)量留地，保留集體土地所有權(quán)，用于發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。截至2018年12月，全縣留用地政策涉及1 784位農(nóng)民，按照每人1股共計(jì)1 784股委托縣公司統(tǒng)籌開發(fā)1 784畝留用地，但由于土地潛在開發(fā)價(jià)值較低，難以吸引企業(yè)落地，而農(nóng)村自主開發(fā)能力難以支撐留用地的有效開發(fā)與利用。目前來(lái)看，整體實(shí)施效果遠(yuǎn)不及浙江省杭州市、廣東省佛山市南海區(qū)等發(fā)達(dá)地區(qū)。

1 黃小虎.關(guān)于我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)的若干思考[J].開放導(dǎo)報(bào)，2009, 5: 57—64.

2 “一辦法”是指《德清縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理辦法（試行）》，這是德清縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市政策體系的總綱，對(duì)入市相關(guān)政策進(jìn)行了原則性規(guī)定；“兩意見(jiàn)”是指《關(guān)于建立農(nóng)村土地民主管理機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》和《德清縣鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款的指導(dǎo)意見(jiàn)》；“五規(guī)定”是指《德清縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓規(guī)定（試行）》《德清縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓地價(jià)管理規(guī)定（試行）》《德清縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地異地調(diào)整規(guī)定（試行）》《德清縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收和使用規(guī)定（試行）》《德清縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配管理規(guī)定（試行）》等；十范本具體指《德清縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市申請(qǐng)書》《德清縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市審核表》《德清縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市決議》《德清縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市核準(zhǔn)呈報(bào)表》《德清縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市核準(zhǔn)書》《德清縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市委托書》《德清縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓(租賃)公告》《德清縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓(租賃)須知》《德清縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓(租賃)成交確認(rèn)書》《德清縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓(租賃)合同》。

3 德清縣自然資源與規(guī)劃局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

4 北流市自然資源與規(guī)劃局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

5 晉江市自然資源與規(guī)劃局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

6 金華日?qǐng)?bào).義烏農(nóng)村土地制度改革多項(xiàng)成果位列全國(guó)第一[N/OL].(2018-01-15) [2021-06-02]. https://zjnews.zjol.com.cn/zjnews/jhnews/201801/t20180115_6326475.shtml.

7 《湄潭農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)成果評(píng)估報(bào)告》。

8 曹正漢. 弱者的產(chǎn)權(quán)是如何形成的？——中國(guó)被征地農(nóng)民的“安置要求權(quán)”向土地開發(fā)權(quán)演變的原因[M]// 張曙光. 中國(guó)制度變遷的案例研究（土地卷）第八集. 北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社， 2011：45.

9 中地集團(tuán). “南海區(qū)留用地開發(fā)利用與地票交易”專題研討會(huì)在南海區(qū)國(guó)土城建和水務(wù)局舉行[EB/OL].(2017-08-14)[2021-06-02]. https://www.zdpg.com.cn/html/7489151742.html.