四、地方政府行為與農村土地制度改革的共性與特性

在新一輪農村土地制度改革的過程中，不同地方政府在不同制度改革內容上所采取的無論是相近的還是相異的實踐做法，都與地方實際情況有關。觀察地方政府試點中的共性與特性，能夠幫助我們更加全面地了解當前農村土地制度的現實矛盾，并把握改革的突破口。

（一）地方改革實踐的時空差異性客觀存在

縱觀全國新一輪農村土地制度改革中各試點地區的實踐探索，針對同一項農村土地制度改革，不同地方政府在承接“自上而下”的改革任務以及探索改革目標落地的過程中，在改革意愿、動員力度、改革措施以及改革效果等方面，都或多或少表現出一定的差異性。這些差異可以從空間和時間兩個維度進行觀察與解讀。

從空間維度來看，以農村集體經營性建設用地入市制度改革為例，入市制度改革意味著不同試點地區普遍面臨著培育集體建設用地市場、讓利于民甚至在一定程度上擠壓國有土地一級市場的重任與壓力。對此，在探索實踐中，浙江省德清縣與廣西壯族自治區北流市采取了主動出擊、積極應對的措施，即鼓勵在全境范圍內開展集體經營性建設用地入市交易，政府不僅建立入市交易平臺，還協助農民集體作好用地規劃、土地平整，以及接洽用地單位。廣西壯族自治區北流市更是大膽探索，利用集體經營性建設用地入市發展當地房地產業，表現出較高的積極性。然而，福建省晉江市作為中國民營經濟較為發達的地區之一，在開展入市制度改革中卻選擇了相對保守甚至消極的改革路徑，實質上并未在全市范圍內展開入市制度改革，而是選擇性地挑選部分案例進行入市交易。正因為如此，三個試點地區在累計入市面積上出現了較大的差異，其中廣西壯族自治區北流市累計入市面積達到近4 000畝，浙江省德清縣約為1 500畝，而福建省晉江市僅為廣西壯族自治區北流市的11%。另外，值得注意的是，發達地區用地需求相對較高，更有利于農村集體經營性建設用地的入市交易；而欠發達地區往往因用地需求不足而難以完成交易。顯然，上述三個試點地區的實踐結果已偏離發達地區入市意愿理應高于欠發達地區的一般認知。

從時間維度來看，以征地制度改革為例，浙江省杭州市與廣東省佛山市南海區因較早面臨大規模工業化、城鎮化的快速擴張壓力，早在20世紀80—90年代便開始探索留用地政策，這不僅極大促進了當地社會經濟的發展，也為推動征地制度改革提供了重要參考。然而，隨著留用地政策運行中暴露出的難落地、難統籌、難開發、難管理等問題越來越明顯，這兩個地區正在逐步采取“回撤”或“退出”的方式取消留用地政策，并轉而回歸到提高補償利益標準、擴大物業補償的常規改革動作上來。而內蒙古自治區和林格爾縣為了在新一輪征地制度改革中完成改革內容的突破，積極大膽引入浙江省杭州市、廣東省佛山市南海區已“回撤”的留用地政策，并嘗試通過成立國有公司的方式對被征地農民集體的留用地進行統一開發和管理。然而，從實施效果來看，遠未達到改革之初所設定的預期目標。

總而言之，新一輪農村土地制度改革在各地方實踐中表現出空間變化與時間演化差異共存的基本特征，而這也正是本書所要關注的重點所在——為什么同樣的農村土地制度改革內容，放在不同地區或不同時間會出現差別化的改革措施與績效？除了自然環境、社會經濟發展背景，是否還存在其他更為本質的原因？

（二）地方改革實踐差異背后的政府行為

事實上，無論是不同試點地區累計入市面積的高低之分，還是采取相同政策措施所表現出的時間演化差異，其本質上都是各個地方政府自主決策、自主探索、自主實踐的結果。此外，從前文對新一輪農村土地制度改革的特征歸納來看，地方政府在“如何去改”的過程中實際上享有較高的自主權，而中央政府也正希望地方政府在改革實踐探索中能積極發揮主觀能動性，完成改革的目標與任務。

正因為如此，本書在觀察、分析、解釋新一輪農村土地制度改革出現的時空差異時，需重點關注地方政府的行為。換句話說，我們應該從地方政府的行為出發來理解各試點地區改革實踐的差異性。

客觀來看，地方政府行為早已滲透到每項改革的各個環節，對改革績效具有重要影響。在農村集體經營性建設用地入市制度改革中，制定集體經營性建設用地入市政策體系是開展入市交易的關鍵所在，也在很大程度上決定著入市制度改革的成敗。而這一環節的工作主要由地方政府拍板確定，包括確定入市范圍與途徑、入市主體資格、入市渠道、入市程序以及入市收益分配等，這些都需要地方政府結合中央政府的改革要求與地方實際情況來確定。其中，入市范圍、入市主體資格直接決定著參與市場規模的大小，而入市后的收益分配則與多方主體參與入市交易的積極性密切相關，這都會對入市制度改革績效產生重要影響。此外，如前文所述，開展農村集體經營性建設用地入市制度改革，實際上是要求在現有國有土地一級市場之外培育新的農村集體建設用地市場，這意味著地方政府面臨著長期壟斷的國有土地一級市場被農民集體“分一杯羹”的經濟壓力。因此對于具有理性特征的地方政府來說，除非有其他激勵機制，否則它們不會主動尋求改革。

在農村宅基地制度改革中，地方政府同樣是制定改革相關政策的重要決策者，決定著宅基地有償使用、退出及抵押等改革內容實施的績效。例如，宅基地有償使用費的高低以及宅基地退出的補償標準等，將直接決定“一戶多宅”或“違建超建”農戶參與宅基地使用或退出的積極性。而實際調研也發現，各地方農民普遍難以接受有償使用宅基地以及低標準退出宅基地，因此各地收取的有償使用費以及宅基地退出比例普遍較低。當然，地方政府對政策把握與理解上的差異也會對宅基地制度改革的績效產生重要影響，但這本質上仍是地方政府行為的重要體現。例如，浙江省義烏市抓住宅基地制度改革的契機大力推進城鄉建設用地的空間優化，依托增減掛鉤政策實現整村搬遷或異地騰轉，從而改革績效顯著；而其他試點地區在探索宅基地制度改革中大多限定在中央政府下達改革任務的標準動作上，突破較小。

在征地制度改革中，地方政府仍是實施改革并制定征地補償標準、規范征地程序、限定征地范圍等政策內容的主導性決策者，出于對自身利益的考慮，尤其是考慮到新一輪征地制度改革會對地方政府所壟斷的國有土地市場形成較大沖擊，地方政府在征地制度改革上難免會有抵觸。一方面，地方政府在政策制定上過于寬松；另一方面，在征地案例實施上存在消極懈怠的現象。這也是新一輪農村土地制度改革中征地制度改革成效并不明顯的根本原因。而以內蒙古自治區和林格爾縣為代表的試點地區之所以積極引進“留用地”政策，其背后必然還有其他更深層次的原因。

顯然，地方政府的行為貫穿于每一項農村土地制度改革的各個環節，并會對改革的實施與績效產生重要影響。這就需要通過分析本輪農村土地制度改革的績效來把握地方政府行為的激勵機制。地方政府行為并非混亂無序的結果，作為理性主體，地方政府采取的行為、選擇與決策必然會遵循一定的內在邏輯，并受到深層次因素的制約或激勵。深層次的因素究竟是什么？這值得深入細究。

（三）地方政府行為背后的體制機制

從理論上來看，地方政府行為并非偶然的、無序的隨意決策，而是綜合了地方政府所處外部環境約束以及內在因素制約后的理性選擇。其中，外部環境主要是指地方政府轄區內的社會經濟條件及自然資源稟賦狀況，它會對地方政府可支配的手段或能力帶來一定影響。例如，在開展農村土地制度改革的過程中，社會經濟越發達的地區，地方政府動用經濟手段促成改革內容落地的能力也會越強。而內在因素主要是指國家治理過程中，中央與地方的關系以及制度環境，即現有體制機制。外部環境和內在因素共同決定了地方政府的行為，是左右地方政府行為的兩類重要變量。相對而言，外部環境往往是給定的，更容易被感知，而內在因素對地方政府行為的影響更為隱蔽，更加值得關注。

一方面，中央與地方的關系反映的是中央政府與地方政府在政治利益、經濟利益上的互動關系。具體而言，中央政府享有對地方政府的財政支配權與職務任免權，但在國家施政大綱實施上又依賴于地方政府的執行與落實；而地方政府在行政上隸屬于中央政府并受其管理指揮，但享有屬地的綜合治理權和自由裁量權。在當前中央政府與地方政府的互動關系中，中央政府主要通過財政激勵和晉升激勵來影響地方政府行為的選擇，并使其盡可能與中央政府的施政目標相一致。在新一輪農村土地制度改革的背景下，中央政府確立的改革任務與目標需要依靠33個試點地區去自主探索與創新，而試點地區在屬地開展改革實踐時，又會結合自身實際給出相應的改革措施，可能與中央的意愿不一致。例如，在農村集體經營性建設用地入市制度改革中，中央政府旨在培育形成農村集體經營性建設用地的交易市場，使農民集體能共享入市或社會經濟發展所帶來的收益，但入市改革會動一些地方政府在國有土地一級市場上的“奶酪”，這會引起這些地方政府的猶豫甚至抵制；再如，在征地制度改革中，中央政府確立的縮小征地范圍、提高補償標準、規范征地程序等改革目標，與當下大部分地方政府的征地意愿相違背，會明顯擠壓地方政府通過國有土地一級市場獲得土地財政收入的空間，從而引發一些地方政府的抵觸。

另一方面，制度環境具體是指中國現有的法律法規或政策制度，即地方政府在特定政策領域中應當遵守的基本價值取向和利益偏好，它設定了地方政府在各項施政活動中要遵循的條條框框，圈定了地方政府行為的可選空間，同樣會對地方政府的行為選擇產生重要約束。

例如，在農村集體經營性建設用地入市制度改革中，《中華人民共和國憲法》及《中華人民共和國土地管理法（2004年修正版）》對城鄉二元土地市場及集體土地所有權的規定，確定了入市制度改革只能圍繞集體土地使用權，而涉及土地所有權變化的改革則不被現行法律框架所允許；再如，在征地制度改革中，現有城鄉二元產權與市場體制，決定了征地制度改革的大方向仍是對征地制度本身進行調整，即縮小征地范圍、提高補償標準和規范征地程序，而不能跨越國有與集體所有權，實現大的改革突破。同樣，在宅基地制度改革中，在集體土地所有權的現行法律法規約束下，宅基地的退出、流轉和抵押都僅限于對使用權和經營權的擴大探索，而不能觸及所有權這條底線。

至此，本書分析了新一輪農村土地制度改革背景下地方政府的行為差異，以及地方政府行為與央地關系、制度環境兩類因素的內在關系，這為從更深層次、更一般化的角度把握本輪農村土地制度改革的邏輯和規律提供了一個新的思路。本書后續章節將通過解釋地方政府行為來分析農村土地制度改革背后的時代特征和影響因素。本章余下部分將對這一思路作出系統的介紹。