第一章 陋規、攤捐與19世紀初期的地方財政——以嘉慶二十五年清查陋規一事為線索

雍正朝的耗羨歸公與養廉銀的創設，在清代財政史上的意義歷來為史家所重視，多數研究者認為改革建立了一個合理的地方財政體制，并對吏治頗有改善。[1]然而，既有研究的考察多限于雍正朝及乾隆初年，對此后的相關問題則多語焉不詳。[2]筆者認為，以養廉銀制度為核心的地方財政體制的演變，實為關涉乾嘉以降財政與政治的關鍵問題。

發生在耗羨歸公約百年后的清查陋規一事，恰可為此提供一些線索。嘉慶二十五年（1820）秋，甫經嗣位的新帝旻寧，召見新入樞垣的吏部尚書英和，詢以政治，后者面陳：各省府州縣養廉不敷辦公，莫不取給陋規，科斂日益加增，應請清查定額，作為辦公銀兩。[3]根據英和的獻策，道光帝在九月十一日明發上諭一道，內稱：

因此，陋規“名為例禁，其實無人不取，無地不然”，民生困敝，吏治窳敗，職此之由。道光帝認為，問題源于制度名實不符，必須“循名責實”，即將陋規“明定章程，立以限制”。由此，他諭令各督撫“將所屬陋規逐一清查，應存者存，應革者革”，其尺度以“府廳州縣足敷辦公而止”，議定后嚴禁官員額外多取。五日后，道光帝再下上諭一道，強調清查陋規實為“愛民”，而兼以“恤吏”，絕非縱容不肖有司“頭會箕斂，取贏于民”。[4]

九月十六日的上諭似為正名而作，可見清查之議一經提出便遭受質疑。此后數月中，先后有吏部右侍郎湯金釗、山西學政陳官俊、禮部尚書汪廷珍、江南道監察御史鄭家麟、直隸總督方受疇、四川總督蔣攸铦、山西巡撫成格、兩江總督孫玉庭等人就此事覆奏，他們或持慎重論調，或徑言窒礙難行，幾無一人贊同清查陋規。其中，孫玉庭等奏請停止清查一折，對于事件的結局尤為關鍵。在收到該折的十二月十三日，道光帝諭稱：當日誤信英和之議，清查一事“不但無益于民生，抑且有傷于國體”，令各督撫即停止查辦，英和罷值軍機。次日，又下朱諭將諫阻此事的汪廷珍等五人交部議敘，立下首功的孫玉庭從優議敘。[5]

嘉慶二十五年清查陋規一事，實為百年后重演耗羨歸公的失敗嘗試，該事件不僅是道光新政的重要篇章，情節也頗富戲劇性，很早就受到了史家的關注。宮崎市定、鈴木中正、潘振平、馮爾康、韋慶遠等先生利用《清實錄》勾勒出事件始末，并從不同角度對其意義做了發揮。[6]當然，以上先進的研究主要是從政治史的角度考察事件本身（很大程度上與史料利用的限制有關），而對該事件所觸及的“問題”——嘉道之際的“地方財政”，則多未從正面加以討論。本章的學術目的，是以清查陋規一事為線索，觀察耗羨歸公之后地方財政體制的演變，展現19世紀初期地方財政的一般狀況。此外，筆者也試圖理解君臣在清查事件中的種種言論，并對其中所折射的清代財政理念、財政結構與財政管理模式等問題做出初步的分析。對于19世紀初年的州縣官而言，陋規與攤捐很可能是日常收支中最重要的部分，本章的討論也以此來展開。