一、中央與地方的權力博弈
中央與地方的權力博弈自國家形成以來就是國家權力理論中亙古不衰的話題，因此有人不無夸張地說：“一部五千年的中華文明史就是不斷建構中央與地方關系的歷史。”[1]中央與地方之間集權與分權的矛盾和沖突，不僅影響著國家興衰，也彰顯了地方權力獨特的運行邏輯和強大的地方利益。即使是具有強大的中央集權特征的單一制國家，也不得不通過適當分權，從而有效地管理國家。如何在建立強有力的國家、實現國家的整體目標與保證地方具有發展創新的活力和能力，形成繁榮發展的社會之間保持平衡，一直是各國統治者不得不面對的問題。為此，人們一直努力協調二者之間的關系，力圖通過制度建構來不斷完善中央與地方的權力均衡機制。中央集權單一制、地方自治單一制、中央地方均權單一制、民主集中單一制、分權制衡聯邦制、民主集中聯邦制、自治民主聯邦制等[2]都是不同國家在不同歷史階段的模式選擇。
我國是單一制的國家，但平衡中央與地方之間的相互關系，給予地方適當的自主權一直是處理中央與地方關系的核心。對于中央與地方關系的重要性，美國學者哈丁在《中國的政治發展：1949—1989年》一書中曾經作出過一個判斷。他說：“新中國成立以來，領導人一直試圖找到一個辦法，將基本決策權的集中和地方推行貫徹決策的責任有效地結合起來，以防止政治生活中的僵化和地方主義現象，達到地方利益與中央意識形態利益之間的平衡。與以前的政權相比，中國傳統中的集權傾向與共產黨的‘集中制’傾向，導致了對基本決策權的集中控制；與此同時，中共又強調分權化，相當大的行政權力被下放到省或省以下的行政區，中央政府中省一級的代表也占有相當大的比例，以便使地方干部有更多的主動性與創造性……中央與地方之間的矛盾始終存在，這導致了中國政治生活中集權與分權的不斷循環。”[3]在1978年之前，中國實行的是政治經濟高度集中的體制，中央對地方實行著非常有效的控制。這體現在兩個方面：一是通過計劃分配地方需要的資源并控制各種經濟活動的審批權；二是通過任命干部掌握地方的人事權。經濟的高度計劃和政治的高度集中造成了社會的同質化和單一化，使得地方之間的差異性無法充分體現出來。[4]但1978年之后中央與地方的關系則發生了重大的變化。有人指出，“1978年，有一柄把手，這就是權力下放，它不僅變革了中央與地方的內在關系，而且還促進了改革開放和經濟發展。十一屆三中全會以后，無論是經濟體制改革，還是政治體制改革；無論是行政體制改革，還是社會體制改革，都要求一點：權力下放”[5]。放權讓利式的改革，在承認地方利益的同時確立了地方政府的主體地位，這是20世紀80年代以來中國中央與地方關系中最重要的事實。這一趨勢可以從一系列重大的政治舉措中得以展現，如1980年實行分灶吃飯的財稅體制，這一決策拉開了1979年開始實行的權力下放戰略的序幕，并直接帶來了1982年立法權的有限性下放和1984年投資決策權的下放；1985年實行財政大包干體制，它使地方經濟迅速得以發展，同時使得中央與地方之間的矛盾得以顯露。
為了扭轉中央與地方關系失衡的狀態，中央不斷通過財政集權、垂直管理、審批權限上收、考核與問責、行政督察等體制、機制的改革，尋求自身權威的再造和修復。如1993年實行宏觀調控，運用經濟手段回收屬于中央政府的權力，并對地方經濟進行有效監控，中央與地方的關系開始走上一個新的軌道，兩者局部失控的關系開始有所扭轉。1994年實行分稅制，分稅制的實施有效提高了中央政府通過財政調節經濟發展和收入分配的能力，有效化解了中央財政緊迫的壓力，增強了中央財政的宏觀調控能力。2008年，中央財政收入占全國財政收入的53.3%，中央對地方的稅收返還和轉移支付相當于中央財政收入的67.5%[6]，反映了中央對地方影響程度和作用力度的提升。1998年，中央決定撤銷省級人民銀行分行，跨省區設置9家分行。這一制度安排有利于中央政府利用金融宏觀調控這一有效的手段統一調度監管力量，有利于使金融業務擺脫地方政府的行政干預。1998年開始改革工商行政管理體制，省級以下機關垂直管理。省級以下工商行政管理機構實行組織、人事、經費的垂直領導，有利于中央政令暢通。1999年3月，黨中央、國務院決定對技術監督管理體制進行重大改革，在全國省以下質量技術監督系統實行垂直管理。另外，在1999年前后國務院建立統一的由海關總署和公安部雙重領導的緝私警察隊伍，由中央統一部署對走私活動的打擊。[7]此外，中央加強對地方的行政監督也是重要的方面，“2006年開始建立的國家土地督察制度、環保督察制度、對重特大安全生產事故處理情況的督察、對地方黨委換屆中遵守干部人事紀律情況的巡視以及對商業賄賂大案的督辦”[8]等，都是典型的代表。
上述舉措讓我們看到了我國中央與地方之間擴大地方自主權與保持中央權威的持續張力。如何維持二者之間權力的平衡，一直是地方制度發展過程中的核心問題。
在中央與地方的權力博弈中，地方政府的雙重身份特征日益明顯。一方面，地方政府是中央宏觀決策的執行者，即調控主體；另一方面，地方政府又是地方利益的代表者，具有追求地方經濟利益最大化的沖動。地方政府作為地區民生福祉的維護者和社會公正的調節者，日益將追求人民利益和社會正義作為最高理想。地方政府通過與中央政府的博弈，以向本地居民提供廣泛的物質利益和社會福利來換取認同，這也構成了地方政府的合法性基礎。[9]改革開放以來，地方政府的獨立性和自主權迅速擴大，成為具有獨立經濟社會利益和獨立發展目標的利益主體。地方政府勢必在中央利益與地方利益、中央權威與地方自主性之間尋求其權力發展的適度空間。在中央政府與地方政府的博弈中，中央政府為實現公共利益的最大化而限制地方自身利益的無限膨脹，地方政府為謀求地方經濟、政治的最優發展而與中央政府“討價還價”，要求中央放權讓利，給予地方更多的照顧。地方政府不得不面對自己既是公共利益的維護者又是地方利益的追逐者之間的矛盾。
中央和地方關系發生了重大轉變，即由過去以行政組織為主要基礎的行政服從關系，轉向以相對經濟實體為基礎的對策博弈關系。中央與地方對策博弈關系的全面形成和發展，已迫使中央不可能沿用傳統的行政命令手段調整中央與地方的關系，即便是頻繁地對調地方領導人，或者更換地方領導人，也無法改變已經形成的各自獨立的地方利益格局。[10]江澤民在1995年9月發表的《正確處理社會主義現代化建設中的若干重大關系》中曾經強調指出：“改革開放以來，實行權力下放，地方積極性得到充分發揮，有力地推動了改革和發展。這是一條重要經驗，應當充分加以肯定。但在這個過程中，也出現了一些新的矛盾和問題。有的地方和部門過多地考慮本地區、本部門的局部利益，貫徹執行中央的方針政策不力，甚至出現了上有政策、下有對策，有令不行、有禁不止的現象；應當由中央集權的則集中不夠，某些方面存在過于分散的現象。”毫無疑問，隨著地方分權的不斷進展，地方已成為各自利益的主體，人大代表也往往扮演著地方利益代言人的角色。
注釋
[1]辛向陽：《百年博弈：中國中央與地方關系100年》，山東人民出版社2000年版，第150頁。
[2]參見童之偉：《國家結構形式論》，武漢大學出版社1997年版，第220—225頁。
[3]轉引自辛向陽：《百年博弈：中國中央與地方關系100年》，山東人民出版社2000年版，第175頁。
[4]參見楊雪冬：《分權、民主與地方政府公共責任建設》，《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2004年第6期。
[5]辛向陽：《百年博弈：中國中央與地方關系100年》，山東人民出版社2000年版，第248頁。
[6]參見《中央與地方財政收支平衡關系》，http://www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/zhongguocaizhengjibenqingkuang/caizhengtizhi/200905/t20090505＿139524.html。
[7]參見辛向陽：《解讀中國》，江西人民出版社2001年版，第64—65頁。
[8]容志：《地方治理結構優化：調節中央地方關系的新思路》，《上海行政學院學報》2010年第6期。
[9]參見陳廣勝：《走向善治——中國地方政府的模式創新》，浙江大學出版社2007年版，第17頁。
[10]參見王紹光、胡鞍鋼：《中國國家能力報告》，遼寧人民出版社1993年版，第170頁。