二、地方權力運行的新的環境要素

改革開放以來，地方權力運行面臨著許多新的環境要素，地方權力的獨特性和自主性日益增強。

（一）全球化與地方化

全球化（globalization）是當代正在持續發展的一個復雜的社會歷史現象，包含著諸多的層面和維度。由于人們的立場和視角不同，對于全球化的認識和評價也就形成了巨大的理論差異甚至沖突。正像戴維·赫爾德等人指出的：“人們一般承認全球相互聯系真正或者可能加強了，除此以外，對于如何最好地定義全球化，應該如何考慮它的動力，以及應該如何界定它的結構性后果，人們相互間存在著深刻的分歧?！?a href="#jz_2_24" id="jzyy_2_24">[1]極端全球主義者（hyperglobalizers）、懷疑論者以及變革論者（transformationalists）就是在激烈的爭論中形成的三個寬泛的流派，他們都是在理解并且解釋全球化現象的過程中形成了有特色的理論。作為變革論者，戴維·赫爾德等人是這樣來界定全球化的：“一個（或者一組）體現了社會關系和交易的空間組織變革的過程——可以根據它們的廣度、強度、速度以及影響來加以衡量——產生了跨大陸或者區域間的流動和活動、交往以及權力實施的網絡?！?a href="#jz_1_25" id="jzyy_1_25">[2]“在這里，流動指的是物質產品、人口、標志、符號以及信息的跨空間和時間的運動，而網絡指的是獨立的能動者之間有規則的或者模式化的交往、活動的接點（nodes）或者權力行使的地點?！?a href="#jz_2_25" id="jzyy_2_25">[3]這樣一個所謂“更精確的”全球化定義就不僅囊括了經濟、軍事、環境、政治等領域的復雜的全球互動現象，而且也涵蓋了在這些領域中出現的日益成熟和系統的制度化形式。正是后者使人們警覺于全球治理與民族國家之間的現實的與可能的沖突，從而形成了全球化與反全球化的彼此對立的浪潮。本書并不準備卷入對于全球化的價值評價之中，而是接受全球化作為一個客觀事實的存在，以之作為地方權力運行的新的環境要素。

全球化主要是經濟的全球化。經濟全球化所帶來的首先是具體經濟關系的變化，表現在貿易全球化、金融全球化、全球生產網絡的形成、跨國公司的出現等。[4]全球化還是新的經濟組織形式的變化，這些組織具有全球性、非領土性的特點，這些強大的組織包括多國公司、跨國社會運動、國際管制機構等，如經濟合作與發展組織（OECD）、國際銀行、聯合國機構等國際組織和歐盟等地區性組織，在培育和促進共同發展方面發揮著越來越復雜、越來越積極的作用。正是這些組織作用的日益加強，推動了國家權威的分散，即“隨著權威不斷被分散到地方、國家、地區以及全球層次上公共和私人代理機構手中，世界秩序不能再被認為是完全國家中心的，甚至主要由國家管理的。民族國家不再是世界治理或者權威的唯一中心或者首要形式”[5]。這便使經濟全球化不可避免地影響到了國家權力的運行，從而具有了重要的憲政意義。

全球化的發展影響了當代國家的民主治理觀念。在全球化民主治理觀念的推動下，治理的主體由政府單中心向政府、市場、公民社會多中心方向發展，公民成為治理任務實現的一支重要的力量。此時，民主更多地被理解為是在憲政制度的基礎上，依靠繁榮的公民社會和豐富的社會資本，依靠人民自治的共同體，獲得參與公共事務管理的權利，并實際地參與公共事務決策和管理的過程。因此，衡量一個國家民主的最主要的標準就成為：公民是否有權獲得公共領域的資源，并能夠直接參與公共資源管理的過程。民主不再是像過去那樣僅僅被等同于有權利的公民選擇自己的民意代表，由民意代表組成的代議機構代為制定國家或地方公共事務政策，然后依靠行政的、技術的官僚執行公共事務管理任務。這種不同于代議制民主的公民直接參與觀念，在實踐中，勢必推動一個國家將更多的公共事務決定權和行政管理權下放到地方層級，為公民的直接參與建立必要的、可行的基礎。因此，全球化客觀上影響了一國國內的權力分配格局，形成了向地方化方向分權的趨勢。[6]

全球化對地方權力的運行提出了挑戰。首先，全球化要求觀念創新。全球化要求地方政府管理與時俱進，在行政管理理念上進行創新，使地方政府從“行政”轉向“管理”，用企業的經營理念來改造傳統的行政理念；從強調國家權力的行使轉向政府通過服務創造價值；從“官僚本位”和“權力本位”轉向“顧客本位”和“責任本位”；從強調“執行過程”轉向“績效結果”；從“忽視成本”轉向“強調效率”。其次，全球化要求制度創新。全球化要求地方政府積極主動地進行政府管理制度創新，不僅要對傳統的官僚體制，尤其是科層制的結構進行重大改革，而且要對政治體制和經濟體制進行改造，以適應社會的動態發展變化，提高地方政府的競爭能力；不僅要求宏觀管理體制的創新，而且要求微觀管理體制的改進和改革。最后，全球化要求管理技術創新。全球化要求地方政府在組織、控制、計劃、領導等方面進行學習、創新和實踐，不僅要對管理的各個流程加以改造，對管理的方法和手段進行創新，還要在管理過程中充分運用和整合各種高新技術手段，打造有利于政府管理創新的技術平臺。[7]

在全球化的多維特征中，一個引人注目的現象是，全球化趨勢和地方化趨勢相伴而生，相伴而行，強烈的地方化呼聲始終伴隨著經濟全球化的進程。西方學者甚至創造了“全球地方化”（glocation）或“全球化的地方主義”（global localism）等術語，來描述全球化與地方化之間現實存在的孿生性和相互依賴的關系。[8]地方化是一個伴隨著人類歷史發展的經典政治問題，其基本的含義是“尊重地方的特殊性和獨立性，賦予地方重要的政治權力，構建有力的地方制度，按照地方民眾的要求和利益，根據地方社會發展狀況，自主地作出決策并管理地方事務。這就暗含著，地方化要求以地方為中心，將地方發展放在優先位置，它傾向于多樣性、異質性和差異化，反對強權、集中控制和一體化”[9]。地方人大既是全球化與地方化的一部分，也應該是推動地方政府融入世界潮流的重要力量。

（二）地方治理變革運動

20世紀八九十年代以后在世界各地跌宕起伏的地方治理變革運動，使我們看到了地方權力運行中新的發展方向和新的制度性因素。正如英國地方治理指導委員會（Local Governance Steering Committee）發起人之一的羅伯特·羅茨（Robert Rhodes）所指出的，治理意味著“統治的含義有了變化，意味著一種新的統治過程，意味著有序統治的條件已經不同于以前，或是以新的方法來統治社會”[10]。當代地方治理思想和實踐首先發源于20世紀80年代初中期的英國，緊接著向歐洲大陸國家（法國、德國、西班牙等）、北美國家（美國、加拿大）和大洋洲國家（澳大利亞、新西蘭）擴展。逐漸成為80年代以后發達國家政治與行政改革的一個重要方向，并成為西方國家政治舞臺上引導改革潮流的一支不可忽視的力量?！爸卫怼钡母拍钕喈數亩嘣?，羅茨認為“治理”至少有六種不同的用法：作為最小國家；作為公司治理；作為新公共管理；作為“善治”；作為社會控制系統；作為自組織網絡。[11]但不論治理的概念是復雜還是簡單，它所具有的一些核心要件為大家所公認：“第一，治理意味著政府組織已經不是唯一的治理主體，治理承擔者擴展到政府以外的公共機構和私人機構；第二，治理中的權力運行方向發生變化，從單一向度的自上而下的統治，轉為上下互動、彼此合作、相互協商的多元關系；第三，形成了多樣化的社會網絡組織，從事公共事務的共同治理。政府治理的策略和工具向適應治理模式要求的方向改變?！?a href="#jz_2_28" id="jzyy_2_28">[12]

從世界各國的情況來看，二戰以來，地方政府在現代發達國家中的地位越來越重要，其承擔的公共服務職能隨著福利國家的出現也越來越多，公共開支不斷增加。地方政府與中央政府的關系更加緊密和相互依賴。這種情形使地方政府成為公眾關注的焦點，成為各種潛在矛盾的對象。到20世紀70年代中后期，地方政府管理體制中的問題由于全球性的經濟危機而變得越來越明顯。地方政府開支緊縮，而公民的服務需求仍在增加，地方政府要求改變對中央政府的依賴和減輕其負擔，公共服務傳送中存在的協調困難和目標偏離問題越來越突出，公民中彌漫著對地方政府與政治的冷漠情緒。在這種背景下，一股從英國開始的地方政府改革浪潮席卷全球，并持續至今。[13]改革的視角從地方政府轉向地方治理。人們越來越意識到，地方公共事務的有效治理絕不能僅僅依賴于地方政府，而是需要將視野擴展到地方政府與其他橫向和縱向的政府間關系，地方政府與私人部門、志愿部門和市民之間的關系。傳統的由政府主導和影響的地方公共舞臺成為多種組織和個人與政府共同表演的場所。政府更多的是助推者和協調者而不是指揮者和控制者，是掌舵者而不是劃槳者，是服務的供應者而不是生產者。因此，傳統的地方政府全能角色必須進行分解和重構。[14]從某種意義上說，當代地方治理變革路徑的選擇實際上是在經濟全球化的背景下，在面對來自國內外經濟、政治、文化各種壓力的環境下，政府組織和民間社會力圖擺脫困境、解決社會問題、提高公民福祉而進行的自我調整、自覺變革、自我完善的過程。[15]

地方治理變革運動似乎與中國相去甚遠。但正如有學者所指出的：“如果我們使用發達國家或者聯合國、世界銀行等國際組織提供的有關地方治理的特征和標準來分析當今中國的現狀，其間恐怕還存在相當大的差距。但是，如果我們將地方治理看做一個制度變遷、演進的過程，看做公共管理策略工具不斷改進和創新的過程，那么，毫無疑問，中國政府進行的分權化改革，不斷調整著的中央與地方的府際關系，演進中的政府、市場與社會的相互關系，以及基層參與性組織的發展，正是當代地方治理的核心內容?！?a href="#jz_2_29" id="jzyy_2_29">[16]但也有學者認為，“中國的政治改革在很大程度上就是一種治理改革。確實，中國的政治改革不是許多西方學者所理解的政治體制改革，這種改革不涉及基本政治框架的變動。這是一種以政府治理或政府管理體制為重點內容的改革”?！翱v觀從1978年到2008年30年中國治理變革的軌跡，我們可以看到這樣一條清晰的路線圖：從一元治理到多元治理；從集權到分權；從人治到法治；從管制政府到服務政府；從黨內民主到社會民主。”[17]

治理理論讓我們看到了我國地方政府權力運行中存在的嚴重的弊端和改革的必然性。

首先，職能的“越位”與“缺位”并存的問題日益突出。改革開放以來，地方政府將工作重心轉移到經濟建設上來，經濟職能成為側重點。但實踐中一些地方政府則逐步變成了“經濟政府”。當前地方政府的職能“越位”，表現為管了不該管、管不了也管不好的事，行政許可和審批事項過多，政企不分、政社不分的問題比較突出。有些地方政府領導還直接干預企業的微觀經濟活動，熱衷于幫企業跑項目、要貸款、搞銷售、辦會展，甚至包辦代替企業的招商引資和投資決策。地方政府的職能“缺位”，表現為一些該管的事沒有管或沒有管好。如在市場監管方面不作為，提供的社會管理和公共服務不到位，尤其是對社會事業、社會保障、環境保護等領域投入不足等。[18]

其次，地方政府機構臃腫，雖然已經歷了多輪機構改革，但始終沒有跳出“膨脹—精簡—再膨脹”的怪圈。據統計，全國省級黨政機關廳局級常設機構達2 100多個；而在332個地方政府、2 860個縣級政府以及39 199個鄉鎮政府中，其機構嚴格按照上下對口原則設置，因此機構數量之龐大是驚人的。[19]1978年，全國黨政機關和社會團體工作人員有467萬人，2005年增至1 214萬人，是1978年的2.6倍。隨著地方政府規模的不斷擴張，行政管理費用必然呈現快速增長趨勢。我國財政按功能性質分類的行政管理費從1978年的52.9億元增至2005年的6 512.3億元，年均增長19.5%。另據有關資料，有的貧困縣自身收入加上國家財政補貼還不夠開支“人頭費”，縣級財政成為典型的“吃飯財政”。機構臃腫的后遺癥是權責不清。由于地方政府系統龐雜、部門增多、職能交叉、功能紊亂的問題很難解決，加上黨政關系沒有理順，客觀上導致多頭管理、相互扯皮。[20]

最后，地方政府的管理機制不完善，各地普遍沒有一整套健全的決策、咨詢、評價、監督和反饋系統。政府管理通常以經驗作為基本依據，以權威作為基本保障。決策、執行、監督等環節都存在制度缺位。運行機制的不完善，直接影響地方政府的行政能力。

地方政府的改革勢在必行。環境壓力也是推動地方政府改革的重要力量。其中“以足投票”現象的存在可以給我們提供很好的解讀。根據個人效用極大化假定，個人要在遷移邊際成本與邊際收益之比相等時，才會停止尋找最好的地方政府的努力。正是由于人們總是在全國尋找地方政府所提供的服務與所征收的稅收之間的一種精確的組合，以便使自己的效用達到極大化，所以，每當他們在某地發現這種組合符合自己的效用極大化目標時，他們便會聚集在這一地區內，進行工作，接受和維護當地地方政府的管轄。這個過程，就是所謂的“以足投票”。如果社會民眾都如此進行自由的搜尋，那么，各地方之間在公共服務與稅收的組合上就會相互模仿，相互學習，這樣下去，整個社會就會達到福利極大化。偏好相同的人會組合在一起，公共服務也會按最小的成本被提供。由于人們會自然地從公共物品成本高的城市流向公共物品成本低的城市，所以，地方政府之間會競相改革，使之在提供公共物品成本方面的差別不會長久存在。隨著經濟全球化的推進，“以足投票”的領域已經擴大到全球范圍，政府行政改革已經不僅是在國內各地方政府之間競相進行了，而且融入全球化進程中每一個國家的政府?？梢哉f，如果不改革就沒有出路。[21]

有學者詳細分析了我國地方治理改革的內容?！暗胤街卫砀母锸歉骷壍胤焦矙嗔C關為了增進公共利益而進行的政府創新行為。它構成整個中國政治體制改革的一個重要組成部分。這些地方治理改革分為政治改革、行政改革和公共服務改革三大類型。主要內容包括：村委會直選和部分城市進行的居民委員會直選、兩票制選舉村黨支部書記、公推公選和公推直選鄉鎮黨政領導等選舉改革；舉行立法和行政決策聽證會、舉辦民主懇談會、政府和民眾通過網絡媒體進行互動和對話等協商民主和參與決策實驗過程等地方政治改革；各種形式的政務公開、強化官員責任感的各種問責制度、行政審批制度改革、公共部門績效管理、政府工作流程再造、一站式服務等行政改革；扶貧濟弱、弱勢群體維權、公用事業民營化、網上辦公等公共服務類改革。”[22]

自黨的十六大對政府職能明確定位為經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務，特別是2003年黨的十六屆三中全會決議中進一步強調“切實把政府經濟管理職能轉到主要為市場主體服務和創造良好發展環境上來”[23]以來，中國圍繞強化政府公共服務職能進行了一系列改革。如進一步推進了政府職能向公共服務方面的轉變；推動政府法治建設，國務院制定了《全面推進依法行政實施綱要》，修訂了《國務院工作規則》，全國人大通過了《中華人民共和國公務員法》；加快了行政審批制度改革，通過了《中華人民共和國行政許可法》；加強了行政決策的科學化、民主化建設，建立和完善了重大問題集體決策、專家咨詢、社會公示和社會聽證制度；制定了《中華人民共和國政府信息公開條例》，并采取多種方式和渠道推動政務信息公開，提高政府工作和權力運行的透明度；建立了國家突發公共事件預案體系，提高了政府保障公共安全和處置突發公共事件的能力。上述改革對推動政府管理模式的轉變打下了堅實的基礎。

為了明確政府管理模式轉變的目標，2004年12月21日，溫家寶總理在中央黨校省部級主要領導干部“樹立和落實科學發展觀”專題研究班結業式上首次公開提出了“努力建設服務型政府”[24]這一政府建設的目標。之后，在2005年3月的第十屆全國人民代表大會第三次會議的政府工作報告中，再次明確提出“努力建設服務型政府”，并得到了全國人民代表大會的批準。這意味著“建設服務型政府”作為政府管理模式轉變的目標已上升為國家意志。2006年10月，在黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中，對建設服務型政府的內涵、重點、基本內容作了詳盡的闡述，并明確提出了要“逐步形成惠及全民的基本公共服務體系”[25]。黨的十七大的政治報告把加快行政管理體制改革，建設服務型政府，作為堅定不移發展社會主義民主政治的基本任務提出來，并重點強調“健全政府職責體系，完善公共服務體系”。從建設服務型政府這一目標的提出，到強調完善公共服務體系，這標志著以建設服務型政府為核心內涵的政府管理模式的整體框架已經確立，并成為引領行政管理改革的目標模式。正如胡錦濤同志所指出的：“建設服務型政府，首先要創新行政管理體制。要著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，把政府主要職能轉變到經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務上來，把公共服務和社會管理放在更加重要的位置，努力為人民群眾提供方便、快捷、優質、高效的公共服務?！?a href="#jz_3_32" id="jzyy_3_32">[26]

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注釋

[1][英]戴維·赫爾德等：《全球大變革》，楊雪冬等譯，社會科學文獻出版社2001年版，第3頁。

[2][英]戴維·赫爾德等：《全球大變革》，楊雪冬等譯，社會科學文獻出版社2001年版，第3頁。

[3]同上書，第22—23頁。

[4]“經濟全球化與政府作用”課題組在提交給第二屆“中國發展高層論壇”的報告中就指出了這方面的變化：“隨著國際貿易壁壘不斷削減，國際商品貿易高速增長，1980—1995年平均增長速度達到5.6%，服務貿易異軍突起，年均增長速度達到9.3%，均高于同期世界經濟增長速度。國際投資日趨活躍，跨國公司在全球范圍內展開生產和經營活動，累積輸出資本已達35 000億美元，成為推動經濟全球化進程的主體。金融國際化加速發展，國際金融市場交易量大幅增長，各主要國際金融市場已經形成時間上連續、價格上連動的交易網絡。國際互聯網迅速擴張，國際間信息流動快速便捷，信息交流意義上的‘地球村’正在形成之中。區域性貿易、投資自由化安排不斷涌現，成為進一步帶動全球貿易投資自由化的領頭羊。”（轉引自王夢奎主編：《經濟全球化與政府的作用》，人民出版社2001年版，第193頁。）

[5][英]戴維·赫爾德等：《全球大變革》，楊雪冬等譯，社會科學文獻出版社2001年版，導論第13頁。

[6]參見孫柏瑛：《當代地方治理》，中國人民大學出版社2004年版，第58頁。

[7]參見劉靖華、姜憲利等：《中國政府管理創新·管理卷》，中國社會科學出版社2004年版，第68—69頁。

[8]參見孫柏瑛：《當代地方治理》，中國人民大學出版社2004年版，第52—53頁。

[9]同上書，第53頁。

[10][英]羅伯特·羅茨：《新的治理》，見俞可平主編：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版，第86頁。

[11]參見[英]羅伯特·羅茨：《新的治理》，見俞可平主編：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版，第87頁。

[12]孫柏瑛：《當代地方治理》，中國人民大學出版社2004年版，第23頁。

[13]參見[瑞典]埃里克·阿姆納、斯蒂格·蒙丁主編：《趨向地方自治的新理念》，楊立華等譯，北京大學出版社2005年版，譯叢總序第1頁。

[14]參見上書，譯叢總序第3頁。

[15]參見孫柏瑛：《當代地方治理》，中國人民大學出版社2004年版，第48頁。

[16]同上書，第8頁。

[17]俞可平：《中國治理變遷30年（1978—2008）》，《吉林大學社會科學學報》2008年第3期。

[18]參見陳廣勝：《走向善治——中國地方政府的模式創新》，浙江大學出版社2007年版，第54頁。

[19]參見譚桔華：《論合理政府規模與政府行政成本》，《湖湘論壇》2005年第2期。

[20]參見陳廣勝：《走向善治——中國地方政府的模式創新》，浙江大學出版社2007年版，第57—58頁。

[21]參見劉炳香：《西方國家政府管理新變革》，中共中央黨校出版社2003年版，第24頁。

[22]何增科、[德]王海、[德]舒耕德：《中國地方治理改革、政治參與和政治合法性初探》，《經濟社會體制比較》2007年第4期，第71頁。

[23]《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，http://www.people.com.cn/GB/shizheng/1024/2145119.html。

[24]《十六大以來重要文獻選編》（上），中央文獻出版社2005年版，第774頁。

[25]《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，http://news.xinhuanet.com/politics/2006 10/18/content＿5218639.htm。

[26]胡錦濤：《扎扎實實推進服務型政府建設　全面提高為人民服務能力和水平》（在中共中央政治局第四次集體學習時的講話），《中國行政管理》2008年第3期，第7頁。