第一章　地方人大監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的制度背景

“地方”在社會學(xué)意義上是一個(gè)極具相對性的概念。例如，對于全球而言，國家就可以算做一個(gè)地方。而以歐盟為代表的區(qū)域一體化，也被視為全球一體化條件下的地方化傾向。如果我們將視野放在一個(gè)民族國家之內(nèi)，相對于國家而言，省就構(gòu)成地方；相對于省級區(qū)域，縣、城鎮(zhèn)、村落又是不同層次上的地方。[1]“地方”既可以是全球結(jié)構(gòu)中的民族國家，是國家結(jié)構(gòu)中的區(qū)別于中央政府的低層級政府，也可以是公民社會中的社區(qū)與村落。本書所稱的“地方”是指傳統(tǒng)政治學(xué)意義上，基于國家結(jié)構(gòu)形式理論，根據(jù)我國的行政區(qū)劃，除“中央”之外的以省、市、縣、鄉(xiāng)等權(quán)力層級為載體的“地方”。地方人大的層級結(jié)構(gòu)與地方政府的層級結(jié)構(gòu)具有一致性。就政府的層級結(jié)構(gòu)來說，除了中央政府和地方政府之間的層級結(jié)構(gòu)之外，地方政府內(nèi)部也存在著層級結(jié)構(gòu)，因此，政府管理的層級結(jié)構(gòu)就包括中央和地方政府、地方政府內(nèi)部的層級結(jié)構(gòu)。[2]地方人大也不例外，既存在著全國人大與地方人大這種一般意義上的層級結(jié)構(gòu)，也存在著地方人大之間的層級結(jié)構(gòu)問題。在我國，現(xiàn)有兩級制（直轄市—市轄區(qū)）、三級制（直轄市—縣[市轄區(qū)]—鄉(xiāng)，省—地級市[縣、縣級市]—市轄區(qū)[鄉(xiāng)]）、四級制（省—地級市—縣[縣級市]—鄉(xiāng)）等地方結(jié)構(gòu)。[3]“地方人大”指的便是與上述層級結(jié)構(gòu)相結(jié)合的從省級人大、市級人大、縣級人大到鄉(xiāng)級人大的地方權(quán)力機(jī)關(guān)。

近年來，有關(guān)人民代表大會制度的專門性研究著作并不多見，有影響的則更少。自2000年至今，在國家圖書館網(wǎng)站上可以查詢到的相關(guān)著作不過40多部?？梢哉f，與人民代表大會制度的重要性相比，對這一制度的研究還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。但值得注意的是，在為數(shù)不多的關(guān)于人民代表大會制度的研究著作中，有一半左右是關(guān)于地方人大的研究。在對人民代表大會制度的研究整體偏冷的情況下，地方人大的研究顯然有升溫之勢，特別是關(guān)于地方人大監(jiān)督權(quán)的研究。[4]何以如此？這顯然與我國中央與地方的獨(dú)特的權(quán)力運(yùn)行過程以及社會發(fā)展需要相關(guān)。

在我國，地方人大不僅是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，更是地方權(quán)力運(yùn)行中的重要環(huán)節(jié)。對地方人大監(jiān)督權(quán)的研究不可能擺脫中央與地方關(guān)系的基本制度背景及其內(nèi)在的權(quán)力運(yùn)行邏輯。改革開放以來，地方人大在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型過程中，不僅面臨著中央與地方的權(quán)力博弈，而且參與著地方政府之間的競爭以及地方利益的維護(hù)。我國現(xiàn)行《憲法》第九十九條規(guī)定地方人大“在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行”，在強(qiáng)大的地方利益的掣肘之下，在地方權(quán)力運(yùn)行的慣性之下，地方人大的上述職權(quán)目標(biāo)并不會輕易地得以實(shí)現(xiàn)。因此，有必要依托于地方權(quán)力運(yùn)行的獨(dú)特矛盾，深入分析地方人大權(quán)力運(yùn)行的內(nèi)在邏輯和外在價(jià)值，從而深化對我國人民代表大會制度的研究。

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注釋

[1]參見孫柏瑛：《當(dāng)代地方治理》，中國人民大學(xué)出版社2004年版，第29頁。

[2]參見劉靖華、姜憲利等：《中國政府管理創(chuàng)新·管理卷》，中國社會科學(xué)出版社2004年版，第39頁。

[3]參見任進(jìn)：《當(dāng)代中外地方制度比較》，人民日報(bào)出版社2002年版，第35頁。

[4]相關(guān)的著作主要包括：《地方人大監(jiān)督機(jī)制研究》（卓越，2002）、《地方人大調(diào)查概論》（梁華，2004）、《加強(qiáng)和完善地方人大監(jiān)督》（冼慶彬主編，2005）、《地方人大監(jiān)督司法工作研究》（馬永貴主編，2007）、《權(quán)力與權(quán)利：地方人大法律監(jiān)督實(shí)踐研究》（浦興祖主編，2003）、《地方人大監(jiān)督研究》（王霞林主編，2003）等。