學理探討

國家公共政策的“私人執行”：草根動員與公民訴訟

陳洪杰[1]

摘要 行政中心主義的治理模式經常會陷入這樣一種自相矛盾的困境中：本應作為國家公共政策執行者的政府機構自己卻在以各種方式“扭曲”、甚至是“抗拒”國家政策的執行。而“草根動員”固然可以通過“行動—回應”的關系架構幫助中央政府克服地方治理過程中存在的信息不對稱，提升國家治理績效。然而，中央政府顯然不可能一以貫之地對千千萬萬的私人行動一概做出有效回應。因此，現代法治國家通常都是基于政治與法律的功能分立，通過確立司法最終解決原則而將地方治理的績效問題從行政系統向司法系統進行輸送。在行政治理與司法治理的路徑分化以及社會行動者的“競爭性”選擇中，國家也許可以通過一種“市場化”的路徑來實現“私人執行權”與國家治理資源的優化配置。

關鍵詞 國家治理績效 行政治理 司法治理 多元共治

引言

在國家治理體系中，國家各級行政職能部門是自上而下執行中央政策與國家法律的常規載體（此即通常所說的“委托—代理”模式），但諸多研究表明，由于信息不對稱等原因，政策制定者往往無法充分掌握政策目標在各層級執行者手中具體的落實情況。這就導致政策執行者經常出現兩幅相互矛盾的面孔：一方面，許多經驗研究發現，基于所謂“壓力型體制”的內在運行邏輯，各級行政職能部門會采取“層層加碼”的方式來迫使下級機構采取積極措施來落實政策；另一方面，研究者同時又發現，基層官員會采取各種策略與共謀行為來化解上級的壓力。甚至，“同一政府機構常常扮演相互矛盾的角色，即向下施壓、層層加碼，與此同時又和下級共謀應對上級。”[2]

為了克服“委托—代理”模式下行政代理人利用信息優勢“上下其手”的結構性難題，謝岳、黨東升在《草根動員：國家治理模式的新探索》（以下簡稱“治理新探索”）一文中提出以“草根動員”作為國家公共政策執行的補充機制，以矯正科層官僚在政策執行過程中難以避免的推諉與扯皮——“底層民眾發起的草根動員之所以能夠提高治理的績效，是因為集體行動能夠在地方政府與社會之間建立起一種橫向責任關系，給地方政府制造外部壓力，從而迫使這些代理機構在政策執行時減少失誤與懈怠。”[3]有研究者發現，“中國民眾表達抗議和訴求有一個顯著特點，即他們創造性地運用中央文件、法律、政策和其他官方支持的價值目標，以抗議‘不忠’的地方官員，并向中央政府或上級政府尋求幫助。”對于中央政府而言，這樣一種有限度的“合法反抗”或是“忠誠抗議”可以幫助克服政策實施過程中的信息不對稱，“有助于中央政府監督地方政府和調整政策。”[4]正是在這一意義上，我們或許可以將草根動員視為是國家公共政策的“私人執行”機制，正如“治理新探索”所指出的：“只要草根動員具備了一定的政治和社會條件，就有可能以理性與和平的方式推進基層社會的治理，使之成為國家治理體系的一個重要的組成部分。”[5]

一、草根動員的經驗邏輯及其局限

作為一種實然的描述，草根動員既可能是以單純的個體或小集體利益作為行動訴求，也可能包含了公共利益表達；與其利益訴求密切相關的行動組織策略也相應地包括了從利用個人社會關系網絡到動用國家、社會公共資源（上級或者中央政府、媒體以及NGO組織，等等）；行動方式既可能是訴諸“堵門”“靜坐”“游行”等“街頭政治”渠道，也可能是通過上訪等體制內渠道，有的時候也會利用集體訴訟這樣的法律手段。應星通過個案研究發現，草根行動者對于采取何種利益表達渠道并沒有特別的偏好，“由于‘訴訟的政治學’使司法與行政處于同一權力譜系中，因此，公民尋求救濟的行動就不會拘于司法救濟/非司法救濟之分。他們打官司并不一定是出于他們對法律的相信，就像他們上訪也并不一定出于對‘青天’的相信。他們把法律和上訪同樣都作為權宜救濟的手段，就如同支配者把法律和信訪作為權宜治理的手段一般。”[6]

正是因為草根動員與權力體制之間的關系互動具有鮮明的“權宜”色彩，這就使得其在很多時候必須憑借特定的“機遇”才有可能發揮預期的功能。比如，“治理新探索”描述了這樣一個經驗個案：福建省PN縣政府于1994年從福州引進的一家化工企業（福建RP化工有限公司，以下簡稱RP）生產的是污染性極高的氯酸鉀產品。在長達10年的時間里，RP向企業所在地的XP村排放了大量的廢水、廢氣和廢渣。當地村醫ZCJ基于職業敏感，將污染與村民的身體狀況建立起有統計學數據加以支撐的因果聯系。于是村民們被動員起來展開抗爭行動，其早期的行動主要圍繞著自我的利益表達，以圍堵工廠大門、信訪等方式尋求經濟賠償，但收效甚微。

ZCJ從1999年開始從事動員抗爭，在吸取早期教訓之后，他將村民的污染遭遇與PN縣的環境破壞聯系起來。這一策略取得了成功，國家環保總局和當時的國務院總理朱镕基均表示了關注，媒體也開展了專門報道。在這里，高層的關注與媒體的廣泛介入實際上是以全國人大與國務院在1998年將環境保護確立為基本國策并加以推行為背景的。在ZCJ羅列的媒體清單中，國內幾乎所有的國家級媒體都在其中。輿論壓力導致的直接結果是，RP化工廠在2002年被國家環保局列入55家污染最嚴重的企業黑名單。

輿論關注同時也引來了環保NGO的介入，《方圓》雜志記者引薦中國政法大學污染受害人法律援助中心來為集體行動提供幫助。在援助中心的支持下，2002年11月7日，1721名環境污染受害者向寧德市中級人民法院提起了民事訴訟。援助中心不僅為PN縣的農民免費提供訴訟代理，而且提供訴訟所需的全部費用。2005年底，經過ZCJ等人和援助中心長達3年多的共同努力，村民們勝訴了。

基于上述經驗案例，“治理新探索”試圖建構一種基于“行動—回應”關系架構的草根動員模式：“通過草根行動者的動員，在基層社會，中央政府能夠對它的代理機構形成一種有效的外部監督，彌補自上而下的行政機構內部監督不到位的缺陷，督促地方政府更加積極地執行國家的治理目標。”[7]然而，由于國家高層的注意力是稀缺的，只有很少部分的地方治理事件能夠“幸運”地進入國家高層的視野。如果在國家公共政策的執行中，每一起個案的政策貫徹都需要國家高層予以特別關注、督促落實，那就基本上等同于消解了行政治理“委托—代理”模式的存在價值。

就像在前文的經驗案例中，類似這樣的環境污染個案在我國可能是大面積存在著的，而該案的“幸運”之處是恰逢發生在國家大力推進環境保護政策初期的大背景下，[8]國家高層出于抓典型的考慮當然會對“具有代表性的新現象”予以額外的關注。而一旦類似的個案層出不窮地冒出來，國家高層的注意力顯然是分配不過來的，其后果要么是導致草根行動之間的“動員競爭”以爭奪稀缺的高層注意力，而這必然會導致其與地方政府之間的沖突升級；要么就是“石頭飛上天，也得落回地上來”。

二、草根動員的社會行動結構與路徑分化潛力

如前所述，行政中心主義的治理模式經常會陷入這樣一種自相矛盾的困境中：本應作為國家公共政策執行者的政府機構自己卻在以各種方式“扭曲”、甚至是“抗拒”國家政策的執行。而按照“治理新探索”的分析框架，草根動員之所以可以作為一種提升國家治理績效的“私人執行”機制，是因為其可以通過“行動—回應”的關系架構引入國家高層與社會共同體的關注來推進政策執行。這一社會行動結構主要是以國家行政治理體系“上下分治”的權力配置邏輯為基礎的——“中央政府主要執掌治官權，即選拔、監督和獎懲官員的權力；至于實際管治各地區民眾的權力（簡稱‘治民權’），則交給地方官執掌。只要地方官不違背中央政府所定大政方針，均可以因地制宜地行使其治民權，靈活地處置所管轄地區的民眾事務。”[9]

這就意味著，草根動員的“強度”必須要達到“上達天聽”的程度才有可能謀求執掌“治官權”的國家高層介入；與此同時，草根動員還必須借助于社會共同體意識對自身的行動訴求進行闡釋，將自我利益表達有效地框定在公共利益表達的架構里。只有通過行動框釋，草根動員才有可能整合來自國家與社會兩個層面的政治支持，迫使執掌“治民權”的基層政府回歸到努力謀求共識的行動框架中；這就涉及關鍵的“第三方”，這主要指的是專業化社會組織與大眾傳媒，正是“第三方”的介入，可以更有效地框定草根動員的行動邊界，擴大行動影響，確保社會集體行動與地方政府之間的博弈維持在和平、理性的界限內。

我們可以看到，草根動員固然可以幫助國家高層克服地方治理過程中存在的信息不對稱，但它一方面受制于偶然的行動者、偶得的社會關系網絡以及國家高層自身的議程設置與注意力分配；另一方面，也會制造潛在的社會沖突。正如“治理新探索”對福建XP村草根行動的判斷，如果缺乏國家政策環境的“機遇”、有效的行動框釋和第三方介入，“該項運動或許像大多數集體抗議一樣，要么不了了之，要么以暴力的方式草草收場”。[10]不僅如此，由于國家高層的注意力始終都是有限的，其不可能一以貫之地對千千萬萬的私人行動一概做出有效回應。因此，嘗試與縱向導控的行政權力體制進行對接的草根動員作為一種旨在提升國家治理績效的常規性機制所能起到的作用可能始終是有限的。

也正因為如此，現代法治國家通常都是基于政治與法律的功能分立，通過確立司法最終解決原則而將地方治理的績效問題從行政系統向司法系統進行輸送：“法律系統既能夠通過廣泛的法律共同體傳達以法律表現出來的政治指令，又能夠通過普遍化的權利訴訟提供豐富的信息監控與有效的制裁機制。”[11]藉此，以法律的普遍性命令所加以建構的“國家機構之間的平行責任”[12]就可以作為實施國家公共政策的替代性機制而在“行動—回應”的關系架構兩端重新配置社會行動資源。

事實上，在國家治理體系較為成熟完善的西方國家，作為行政治理的補充機制，司法治理為“草根動員”提供了機制化的行為導向與行動激勵。比如，美國的“私人檢察總長”理論（private attorney general）正是基于強調在特定領域通過私人訴訟引入司法治理對破壞國家公共政策的行為予以矯正、制裁的積極意義。

三、司法治理與社會行動資源的“市場化”配置

（一）社會行動資源配置的效率問題

當草根動員從日常政治行動向更為復雜的法律行動發生演化，集體行動成本過高的問題就會凸顯出來。比如，在前文福建RP企業污染案中，按照傳統的當事人觀念，只能由近兩千名污染受害者作為私法上的權利主體以集體訴訟的方式對污染企業提出控告，在這種情況下，如果缺乏有效領導，一致行動本身的協商成本就可能是高不可攀的。當然，在這個例子中，由于ZCJ的個人獨特作用，使得這個問題似乎并不顯得尤為突出。但我們仍然需要注意到，集體行動困境是客觀存在著的。

在早期的一則例子中，四川省資陽市雁江區境內的清水河及其支流沿岸有數十家石料加工作坊肆意排放污染物，不僅阻塞河道，而且污染水體，使4個村的800畝土地、近2000人的生產生活受到嚴重影響。雁江區環保局曾對污染企業發出整改通知，限期停產整改。但眾廠家仍然我行我素，污染問題得不到切實解決。受害農民思想難以統一，部分受害農民與污染企業交涉無果之后，擔心勝訴無望，并因訴訟費用的負擔，起訴態度消極。[13]

另外，在諸如環境公共政策的執行過程中經常會出現公共利益與私人權利之間的復雜競合與沖突，在很多時候，我們其實并不能合理地預期在事實上享有權利或存在個體性利益的社會成員就一定會積極地采取符合國家公共政策預期的私人行動。他們也許會在公共利益與私人經濟利益以及長遠利益與短期收益之間做出在他們看來是符合“理性”的取舍。比如，在類似于福建RP企業與XP村的關系例子中，如果企業的環境破壞行為并不是像在本案中那樣對相關村民利益構成不可調和的根本性矛盾，或者企業屬于那種足夠暴利的行業，也許他們就會在私下里達成在他們看來屬于“雙贏”的“共謀”行為。

有的時候，違反國家公共政策的行為盡管同時侵害了多數人的利益，但對于每一個單獨的社會個體而言，這種侵害并不是顯得尤為嚴重，他們也許會覺得不值得付諸特別的行動對之加以抵制。這一方面可能是由于“集體行動的成果具有非排他性和公共性的特點，所有集體中的成員都能從中獲益，包括那些沒有分擔集體行動成本或風險的成員，這種不對等的成本收益模式導致了在集體行動中存在‘搭便車’現象，所以理性自利的個體一般不會自動采取集體行動；”[14]另一方面，“如果侵害涉及極為復雜的事實關系或有關法律極為難理解，為了獲得救濟要花費比自己所要求的高得不相稱的費用（包括把原告們組織起來的交涉費用）, ”[15]就都可能會使絕大多數人打消采取積極行動的念頭。

而另一方面，熱心公益的社會團體或個人卻常常向法庭提出超越起訴者個人利益的問題，原告起訴的基礎并不在于自己的某種權利受到侵害或是脅迫（或者，即便存在著個體性的利益損害，也是微不足道的），而在于希望保護因私人或政府機關的違法作為而受損的公眾的利益（比如，2005年松花江污染案，北大法學院若干師生的起訴[16]）。然而，按照以傳統私法制度為權利配置基礎的“原告資格的私法模式”, [17]這些環境公益組織或個人是不能被授予訴訟主體資格的。

這個時候，我們就會發現，傳統私法模式下的權利配置在很多時候難以產生有效推動“私人執法”訴訟的積極效果：有訴訟主體資格的社會成員經常缺乏行動意愿與行動能力，而具有行動意愿與行動能力的社會公民卻往往并不具備法定的訴訟主體資格，從提升治理績效的維度來看，這樣的私法權利模式就沒有實現社會行動資源的有效配置。

（二）“私人執行權”的“市場化”配置

在由國家各級行政機關充當國家公共政策之執行主體的時候，執行權的配置必然是按照科層化的官僚體制邏輯進行自上而下的均質化配置。受制于編制、預算以及權力腐敗等因素，政府機構往往缺乏足夠充分的資源、信息或是行動激勵對所有違反國家公共政策的行為做出及時有效的反應。

相較于公共執行權的“科層化”配置，“治理新探索”試圖加以建構的“草根動員”模式在一定意義上可以被視為是“私人執行權”的“私法化”配置。根據這一理論范式，“行動—回應”的關系架構往往是在“‘侵權—抗爭’這一宏觀邏輯預設下展開的……其邏輯支點在于，民眾之所以采取環境抗爭行動是由于環境問題導致自身權益不斷受到侵害而被迫奮起反抗以謀求救濟。”[18]也就是說，社會行動者的行動資格系取決于其在私法上獲得的實體權利配置，不具有私法上權利的社會行動者只能作為“第三方”發揮有限的作用。但這一理論范式的缺失在于沒有充分意識到無論是因為國家高層注意力分配不夠，抑或是因為社會行動者陷入集體行動困境而導致按照傳統私法模式下的“私人執行權”配置陷入無效率時，我們又該如何尋求一種更有效率的替代性私人執行機制？

按照科斯定理的推論，資源的初始配置即便是無效率的，但只要交易成本足夠低，資源最終仍會在市場化條件下達成最優的配置均衡。有鑒于此，本文的討論試圖呈現一種對“私人執行權”進行“市場化”配置的思路：“通過降低訴諸法院的準入門檻限制，使得環境公益組織得以用更低的成本來提供監測環境質量以及執行環境公共政策的社會公共產品。”[19]其要旨就在于通過降低獲取社會行動資格的“交易成本”，促進社會行動資源朝著更具行動意愿與行動能力的社會行動主體進行配置：“當行政機關怠于環保職守或企業發生環境侵害行為時，無直接利害關系人（包括組織、機關等）以公益的目的提起訴訟，司法機關受理案件并裁決……行政機關履行環保職責的合法性轉由司法機關判斷。”[20]于是，基于公共利益表達而不是自我利益訴求的社會行動者成為“私人檢察總長”，由法律加以框定的公共行動路徑整合社會動員，“公民訴訟”成為社會行動者參與推動執行國家公共政策至關重要的中心機制。

我們可以看到，美國《1970年清潔空氣法》（Clean Air Act Amendments of 1970，簡稱為“Clean Air Act”或“CAA”）第304條正是在上述意義上首次確立了所謂的公民訴訟條款（citizen suit provisions）：任何人有權以自己的名義對任何他人 [包括（i）合眾國以及（ii）任何其他憲法第11修正案認可具有被告資格的政府機構]提起民事訴訟，只要其在指控中表明后者已經違反（假如有證據證明這種被指控的違法行為已經重復出現）或將要違反（A）本法規定的排放標準或限制，或（B）本法執行機構或某一州政府依據本法發布的命令。但原告必須提前60天通知美國環保署（EPA）、州政府（the state）以及其將要控告的對象。[21]在《清潔空氣法》之后，幾乎所有的美國聯邦環境法都包括了公民訴訟條款。

正如《清潔空氣法》的一個主要的參與制訂者所指出的，在該法中設計公民訴訟條款原因在于：“參議院委員會意識到，單純依靠公共行政機構是不可能全面充分實施空氣污染治理工作的……社會公眾的參與是達成國家政策目標不可或缺的要素。”[22]在很長一段時間內，聯邦法院支持國會的立場，將擴展普通公民訴權視為私人的行動權利（private rights of action），認同其是為了維護公共利益和執行公法而采取的公共行動（the public action）。[23]

（三）公民訴訟的實踐路徑

公民訴訟制度的要旨在于賦予那些與環境侵害行為并不存在顯著直接利害關系的“第三方”以獨立的司法行動地位，使其可以越過傳統私法模式下權利配置的邊界，自主作為國家公共政策的私人執行者而展開行動。基于美國的經驗，我們可以通過以下幾則判例中把握這一實踐路徑的初步演進脈絡：

在哈德森風景保護協會訴聯邦能源委員會（Scenic Hudson Preservation Conference v.Federal Power Commission）案中，哈德森風景保護協會要求法院對聯邦能源委員會作出的，許可在哈德森高地的風暴國王山（Storm King Mountain in the Hudson Highlands）上建立水力發電設施的行政許可進行審查。如果以前文引述的RP化工廠污染案做類比，就算本案中的水力發電設施建成之后會造成潛在的環境破壞，有資格提起訴訟的也應該是像XP村村民這樣的直接受害人。按照傳統法律形式要件，原告資格的獲得主要以其受到事實上的直接損害或者有受到損害的切實危險為前提。[24]并且這種事實上的損害還被狹窄地界定在經濟損害的范疇。[25]

但審理本案的第二巡回法院（the Second Circuit）認為，經濟利益上的損害不應成為起訴者獲得原告資格的強制性條件，起訴者如果能夠證明其在美學利益、環保利益以及娛樂利益上的特殊利益受到了侵害則其就可以被視為有受到損害的切實危險。無論是哈德森風景保護協會及其成員還是鄰近的城鎮居民都屬于《聯邦能源法》（Federal Power Act）所界定的“受到侵害”的當事人范疇，從而可以具備要求對聯邦能源委員會所作出的行政許可進行司法審查的原告資格。[26]

以傳統環境公益訴訟中對私法權利進行擴張解釋的判例為基礎，在Sierra Club v.Morton案中，法院在事實上為公民訴訟的行動路徑設定了一種便捷的形式主義要求。在該案中，塞拉俱樂部試圖質疑林業局批準迪斯尼公司在礦金峽谷進行娛樂項目開發，認為該項目會損害自然環境，但其僅僅在訴狀中一般性地宣稱環保組織在自然保護方面有“特殊利益”，法院認為這并不足以使得環保組織獲得原告資格。但法院在判決駁回起訴的時候卻也表示，環境保護團體只需修改訴狀，就本組織或者本組織成員的特定利益受到侵害作出確定陳述（assertion），則其便可獲得原告資格。[27]

在一年之后的United States v.Students Challenging Regulatory Agency Procedures （“SCRAP”）案中，我們可以觀察到公民訴訟較為完整的行動框釋策略：SCRAP主張他的成員在森林中徒步旅行時受到大量胡亂堆放的金屬啤酒罐以及類似東西的阻礙，該組織認為造成這些東西被堆放在森林中的原因是由于聯邦州際商業委員會批準鐵路部門征收2.5%附加運費的決定。他們認為運費增高導致一些可以利用但經濟價值不大的資源不能從資源原產地運送出去，而整個社會的資源需求量卻沒有減少，從而引起伐木、采礦活動和垃圾的增加。這損害了他們享用華盛頓山區自然環境的休閑娛樂利益。因此對聯邦州際商業委員會提起訴訟，要求法院對運費率進行司法審查。最高法院承認了SCRAP的原告資格。[28]

按照公民訴訟制度下的行動框釋邏輯，當發生環境侵害行為時，環境公益組織只需吸納一名當地受害居民作為會員，就可以代表其利益向侵害者提起訴訟，要求法院對其發布禁令，甚至處以罰款。[29]就環保公共政策的實施而言，這顯然是一種更有效率的私人執行機制。并且，環境公益組織開展的公民訴訟也并不排除環境侵害的直接受害者另外提起索賠訴訟，這就使得在“行動—回應”關系架構兩端的“權利—權力”資源配置盡可能符合帕累托最優原則。

四、“市場化”路徑的限度及其實踐修正

在美國的實踐中，我們確實可以看到公民訴訟條款極富效率地推動了社會行動資源朝著更加“市場化”的方向進行重新配置，然而，一旦司法程序功能發生異化，過于積極擴張的公民訴訟實踐則又會反過來成為環境資源本身進行優化配置的“交易成本”，這在相當程度上意味著“市場化”的路徑實際上亦是有其限度的。

一個尤為典型的案例是賓夕法尼亞環保項目公司（Pennsylvania Envtl.Enforcement Project, Inc．以下簡稱為PEEP）依據《自然資源保護與修復法》（Resource Conservation and Recovery Act，以下簡稱為RCRA）的公民訴訟條款，于1995年9月針對Keystone水泥公司（Keystone Cement Co., C.A.）提起的訴訟。[30]PEEP主張Keystone在水泥煅燒爐中焚燒有毒廢料的行為已經構成了對當地居民迫在眉睫的威脅，因此尋求法院對之發布禁令。

在當時的美國，每年大概會產生2億5千萬噸有毒工業廢料，大都是通過焚化處理，焚化爐的運營商每處理1噸廢料可以收費數百美元。到了20世紀80年代，水泥制造商開始在水泥煅燒爐中使用液體工業廢料作為燃料以取代傳統的煤，由于有毒廢料在水泥煅燒爐中也可以按照聯邦排放法規所要求的那樣被焚化降解，因此，水泥制造商同時也可以因為其對有毒工業廢料的焚化處理而獲得收益。Keystone公司1995年約15%的收入就來自于此。在1990年，常規焚化爐的運營商每處理1噸液體廢料的收費高達284美元，而如果使用水泥煅燒爐進行處理則只需100美元。這就導致截至1991年，傳統焚化產業超過60%的市場份額被水泥制造商給占據了。

于是，行業競爭者于1993年12月成立了一個熱處理行業聯合會（Association for Responsible Thermal Treatment，簡稱ARTT），其宗旨據稱是努力促進“以最先進的技術與最嚴格的排放標準來實現對有毒廢料的無害焚燒處理”。而該組織的三大會員之一，同時也是Keystone的主要商業競爭者，Rollins Environmental Services（一家傳統的焚化爐運營商）則在大約8個月的時間范圍內向PEEP提供了至少25萬美元的資金支持，后者則在匆匆成立數周之后即向Keystone提起了訴訟。在PEEP有限的存續周期內，其活動主旨就是開展這樣一種目的性很強的選擇性“執法”訴訟。

相關研究表明，Keystone的案例不是孤例，在得克薩斯州以及密歇根州都出現了傳統的有毒廢料焚化處理運營商試圖通過支持環境公益團體提起公民訴訟的方式來打擊來自水泥制造業的商業競爭者。正如Rollins被披露的備忘錄所揭示的，只要能夠謀求增加規制措施，水泥煅燒爐的焚化處理產業就將是“最傷不起的”（most vulnerable）。[31]

在這里，按照市場的邏輯，社會環境資源的配置從傳統焚化爐運營商轉移到水泥煅燒爐運營商實際上是契合國家環境公共政策所追求的環保效率原則的。然而，過于寬泛地賦予司法行動者資格實際上卻又反過來增加了這種環境資源配置的“交易成本”，這就帶來了實踐修正的內在訴求。

以Lujan v.National Wildlife Federation案為轉折點，在20世紀90年代一系列判決中，最高法院重新對原告資格的獲得施加了諸多限制。這個案件的起因在于政府要對一部分被用于開采礦石以及類似商業用途的國有土地進行回收，內務部長（Secretary of the Interior）根據《聯邦土地政策與管理法》[Federal Land Policy and Management Act（FLPMA）]授權內務部（Department of the Interior）對這些回收行為進行審查并撤銷了部分回收行為。國家野生生物聯盟[National Wildlife Federation（NWF）]及其幾位成員主張這一撤銷行為違反了《聯邦土地政策與管理法》，并且也沒有按照《國家環境政策法案》（National Environmental Policy Act〈NEPA〉）的要求進行環境影響評估，因此要求法院對撤銷行為進行司法審查。

國家野生生物聯盟的兩位成員通過向法院提交宣誓書的方式來表明本組織的原告資格。但法院認為，該宣誓書所聲稱的起訴者所遭受的對土地享有的休閑娛樂利益損害涉及了數百萬英畝的土地，而事實上只有其中幾千英畝的土地受到了內務部撤銷行為的影響，并且起訴者并不是這幾千英畝土地的實際使用者。因此，該宣誓書所聲稱的損害過于寬泛，并不能滿足獲得原告資格的必要條件，即必須存在“特定的損害”。[32]

在兩年以后的Lujan v.Defenders of Wildlife 一案中，[33]Scalia法官撰寫判決書指出：“在過去的這些年里，我們的案例已經確立了憲法對起訴資格的最低限度的要求，起訴資格應該包括三個要素：第一，原告必須受到一個事實的損害（injury in fact）——對一個受法律保護的利益的侵犯，損害是（a）具體的和特定的（concrete and particularized）（特別說明：損害必須是以一種個人的和單獨的方式影響到原告）; （b）損害必須是真實的或即將發生的，而不是猜測的或假設的（actual or imminent, not conjectural or hypothetical）。第二，在損害和被控行為之間必須有因果關系（causal connection）——損害能夠公平地追溯至被告地被控行為，而且并非是由未提交法院的某第三方當事人的獨立的行為造成的。第三，與單純的推測相比，損害將會被一個有力的判決給予救濟是可能的。”在Scalia法官看來，當事人負有證明上述起訴資格要素的義務。因此，當原告挑戰的對象是政府作為或不作為的合法性時，且原告自身并非政府行為的直接對象時，“起訴資格不會被阻止，但一般來說將實質上更為困難地確立。”[34]

五、多元共治視野下的國家治理路徑分化與社會行動選擇

在美國，囿于權力分立的政治準則，公民訴訟在一般意義上被視為是“對政府行動的補充而非替代”, Lujan案的裁判邏輯表明法院實際上是通過對原告資格的“適度控制”以在實踐中動態調整“適合司法處理”的議題，[35]這在本質上是“補充而非替代”的分權邏輯使然。從相關制度來看，為避免司法僭越行政的嫌疑，“多數公民訴訟條款都規定了‘勤勉公訴’，要求在行政主體已起訴或正在勤勉地對被訴違法行為進行執法時排除公民訴訟。”[36]如果政府機關已經采取相關行動，“只是在（公民訴訟）原告看來不夠進取”，法院一般傾向于認為只要政府執法行動在合乎情理的范疇內，司法就不予介入。在“錫楚埃特南北河流流域管理局訴錫楚埃特”“卡爾訴赫夫納”以及“卡伯特森訴美國高士有限公司”等案中，法院均以一種自我克制的姿態在肯定政府之“勤勉”的前提下拒絕受理公民訴訟。[37]

盡管如此，法院對起訴者的司法行動進行限制的潛在后果是可能會促使相關社會行動者就同一行動目標而采取“草根動員”式的行動策略。美國的相關實踐表明，一旦法院意識到有必要通過實施司法介入以有效維持公民訴訟作為一種“刺激政府機構積極行動并且在必要的時候可以彌補政府職能的不足”[38]的多元張力，法院就一定會對相關議題做出積極回應。這一路徑分化的潛力使得司法成為一種可欲的變量控制機制從而使得有可能在行政治理與司法治理的路徑分化中依靠社會行動者的競爭性選擇而實現國家治理資源的優化配置。

（一）“多元”的張力

在Friends of the Earth, Inc.v.Laidlaw Environmental Services案中，原告地球之友公益組織（Friends of the Earth, Inc.）聲稱被告Laidlaw公司（系污水處理設備運營商）沒有按照國家污染物排放體系（National Pollutant Discharge Elimination System）所許可的標準向南卡羅來納河（South Carolina river）進行污水排放。原告基于《清潔水法》而訴請法院發出禁令并對被告處以罰款。原告向法院提交了其組織成員關于自身之休閑娛樂利益受損的宣誓書。尤為值得關注的是，在這一訴訟被提起之前，Laidlaw公司試圖利用“勤勉公訴”的相關規定，為了阻卻公民訴訟而預先要求州政府對其提起訴訟。但聯邦地方法院（district court）卻裁定認為州政府的訴訟并未“被勤勉地提起” （diligently prosecuted），因而也就不足以阻卻公民訴訟。[39]

也許正是因為Laidlaw案在處理司法與行政所謂“補充而非替代”的關系問題上能夠提供路標式的經驗參照，當其最終被提交至最高法院后，最高法院審時度勢地降低了自Lujan案以來所確立的所謂“具體及特定化的事實損害”以及“可救濟性”的認定標準，并相應確認了“地球之友”的原告資格。藉此，在環境侵害發生地有本地居民作為會員的環境保護組織就仍然可以按照傳統的行動框釋邏輯而獲得起訴資格。[40]

我們可以看到，為了克服“市場化”路徑在配置社會行動資源問題上的內在缺陷，法院必然要通盤考慮“潛在案件的數量、司法能力與資源的客觀狀況、司法權與行政權的合理分野”, [41]以“原告資格審查”作為“過濾案件”的變量控制機制，在環境問題的行政治理路徑與司法治理路徑之間維持著既互為補充又“競爭性”地建構提升國家治理績效的“耦合機制”。[42]

在我國，作為探索多元治理路徑的嘗試，2012年修改的《民事訴訟法》第55條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”與優化配置“私人執行權”的“市場化”路徑相契合的是，相關法律對“有關組織”的原告資格問題僅僅規定了“登記級別、年限及守法情況這些形式要件”[43]——2015年1月1日起施行的《環境保護法》第58條規定：對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。[44]符合前款規定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。

據此，在我國的實踐中，已經可以看到在“行動—回應”關系架構的兩端，社會行動資源與國家治理資源正在按照各自的邏輯在重新配置：比如，2015年1月，由阿里巴巴公益基金會支持的“環境公益訴訟支持基金”正式啟動，該基金對各地發現案源并擬提起環境公益訴訟的社會組織給予資助，為前期調研、取證等活動提供資金。在2015年由環境公益組織提起的環境公益訴訟中有8件申請了該基金，總金額達到186600元。[45]另外，“截至2018年9月，提起環境公益訴訟的社會組織增加到了22家……所提起的公益案件涵蓋全國大部分地區，基本實現了生態環境保護的重點地區的全覆蓋”; [46]另一方面，最高法院于2014年6月份正式成立環境資源審判庭。截至2018年12月底，全國31個省、市、自治區人民法院設立環境資源專門審判機構共1271個，其中審判庭391個，合議庭808個，巡回法庭72個。257個基層人民法院、110個中級人民法院、23個髙級人民法院設立了專門環境資源審判庭。[47]從中我們可以看到，“多元”的張力已經初步顯現：“2018年，全國法院共受理社會組織提起的環境民事公益訴訟案件65件，審結16件；受理檢察機關提起的環境公益訴訟案件1737件，審結1252件。其中，受理檢察民事公益訴訟案件113件，審結72件；受理檢察行政公益訴訟案件376件，審結231件；受理檢察刑事附帶民事公益訴訟案件1248件，審結949件。”[48]

（二）“共治”的潛力

在我國2014年國務院政府工作報告中，李克強總理明確提出要“注重運用法治方式，實行多元主體共同治理”。“多元共治”的要旨即在于通過推進“政府與社會共同治理”，積極整合有助于“擺脫體制失靈的制度資源”, [49]以國家治理資源的優化配置來提升國家治理績效。在這里，問題的關鍵即在于具有相對獨立性的體制外社會組織資源如何以其自下而上的“私人行動”有效整合到國家治理自上而下的決策結構中，進而幫助后者克服決策過程中信息不對稱與決策資源配置的無效率。

有鑒于此，本文以“草根動員”與“公民訴訟”這兩類社會行動類型與國家治理機制之間的互動為分析線索，嘗試在理論上討論是否有可能以一種“市場化”的路徑（主要是基于交易成本、多元制度供給與行為選擇這三重維度）來配置社會行動資源，從而基于社會行動路徑分化以及國家治理結構（行政/司法）的有效對接，在社會行動者的競爭性選擇中實現國家治理資源（權力/權威）的優化配置。

在國家治理結構“回應”社會行動路徑分化的制度對接過程中，最為關鍵的即在于如何基于制度功能分化而形成“共治”的合力。比如，我們之所以認為草根動員在提升國家治理績效方面具有積極意義，是因為日常抗爭行動所制造的政治壓力可以迫使基層政府對上級政府和社會更加負責地承擔政治倫理責任。然而，當草根動員從日常政治行動向司法動員發生演化時，由于受制于司法技術上訴訟類型（民事、行政、刑事）的劃分，其在法律責任層面向政府施加的壓力反而可能弱化。比如，在前文福建省PN縣的例子中，XP村村民就其遭受的環境損害所提起的只能是常規意義上的“民事訴訟”，訴訟技術形態的限制使得司法治理缺乏能夠有效“切入”行政治理的“共治”渠道。

相較之下，美國的公民訴訟則“既可以訴民也可以訴官，其本質是以環境污染或破壞等原因行為為指向”。[50]這在根本上是因為基于環境公共政策的實施邏輯，司法動員往往會囊括多元復雜的訴求。比如，在“綠發會訴上街區馬固村村委會、上街區人民政府、峽窩鎮人民政府和上街區文廣局等人文遺跡破壞案”中，馬固村為配合政府產業園規劃進行搬遷，致使多處歷史文物遭破壞。原告起訴要求被告賠禮道歉，重新規劃該地區，并采取原地保護、遺址保護、建立文物博物館等補救措施。[51]這些訴訟請求以及訴請的對象實際上兼具了民事與行政的雙重屬性，按照傳統的司法模式是無法在一個訴訟中一并解決的。即便“村委會和其他行政主體可分別被提起民事公益訴訟和行政公益訴訟，這種對同一事件的人為拆分也是繁瑣低效”。[52]

有鑒于此，最高人民法院引導推動地方試點實踐的“環境資源刑事、民事、行政歸口審理的三審合一模式”[53]實際上正是通過“司法資源的整合”[54]而對契合國家政策目標的社會行動加以更有效地回應。在2018年，“全國已有15家高級人民法院實行環境資源民事、行政案件‘二合一’，刑事、民事、行政案件‘三合一’或刑事、民事、行政和環境案件執行‘三加一’的歸口審理模式”。[55]由此，作為落實國家機構之間平行責任的司法機制可以更有效地為“追求自我選定目標的公民提供一個支持性框架”,[56]降低社會行動者的選擇成本。

另外，針對當前我國環境公益訴訟起訴率低的問題，有學者基于公共選擇理論視角建議借鑒美國公民訴訟制度律師費“敗訴方負擔”規則和“賞金獵人”制度對有意愿推進環境公共利益的社會行動者提供“選擇性激勵”。從美國的實踐來看，即便法院通常都是在原告勝訴的背景下才會判決適用律師費“敗訴方負擔”規則，一般不將之適用于被告勝訴的情形。[57]但這在一般情況下也足以“迫使潛在當事人更仔細地權衡其訴訟請求的可行性，從而可以減少無謂的或騷擾性訴訟”。[58]與此同時，通過“明確規定勝訴原告可以主張敗訴被告支付的損害賠償金的一部分作為獎勵”, [59]這就可以既對有正當理由的訴訟產生激勵效應，又可以預防濫訴。[60]

總而言之，在“行動—回應”的關系架構下，“多元共治”的實踐潛力將在很大程度上取決于國家如何通過制度供給降低社會選擇成本、提供選擇性激勵，從而實現在“政府在場”的前提下，“將內在維護合法性與有效性的動力與外在倒逼機制的壓力轉化成國家治理能力”。[61]

六、對我國當前實踐的反思

有學者認為，我國當前由“司法機關主導環境民事公益訴訟程序”的相關制度設計“使得司法機關可以將公共利益應當在何種程度上得到保護以及允許其暴露在何種程度的危險之中這樣一些傳統上屬于立法機關或行政機關的公共政策選擇問題轉化為了法律適用問題，侵入了行政權乃至立法權的權限范圍”。[62]這在實踐中導致了“環境行政執法與環境民事公益訴訟功能重疊與沖突問題”。[63]

比如，對于“泰州天價賠償案”“康菲溢油”公益訴訟等案就在學理上被認為有司法權越位行政權的嫌疑。有學者援引國外學者的學理闡釋，認為：“公益訴訟不能入侵行政機關的合法領地。”[64]在有“全國首例大氣污染公益訴訟案”之稱的“中華環保聯合會訴德州晶華集團振華有限公司大氣環境污染責任糾紛公益訴訟”案中，有學者認為，被告被訴前已連受5次行政處罰，在起訴的前一天已被當地環保部門處以“責令全部停產整治、停止超標排放廢氣污染物”，在起訴后的第3天該公司生產線已實現“全部放水停產，并另外新選場址，原廠區準備搬遷”。但法院仍然對之判處高額賠償，這類“主要問題已通過行政手段得到基本解決的案件，再行提起公益訴訟，難言合理”。[65]

在“常州毒地”案中，上述學理表達已經切實轉換為相應的實踐邏輯，該案一審法院認為：“在涉案地塊環境污染損害修復工作已由常州市新北區政府依法組織開展，環境污染風險已經得到有效控制，后續環境污染監測、環境修復工作仍在實施的情況下，兩原告提起公益訴訟維護社會環境公共利益的訴訟目的已在逐步實現。因此，對兩原告提出的判令三被告消除危險或賠償環境修復費用、賠禮道歉的訴訟請求，本院依法不予支持……駁回原告北京市朝陽區自然之友環境研究所、中國生物多樣性保護與綠色發展基金會的訴訟請求。案件受理費1891800元由兩原告自然之友、綠色發展基金會共同負擔。”[66]

那么，按照上述學理表達與實踐邏輯，我們是否有必要借鑒域外的制度經驗，為環境公益訴訟設立前置條件，只有當“行政機關拒絕執法或者窮盡行政程序后，環保組織才能起訴”, [67]以避免司法機關“超出其職權范圍，在實質上侵入和超越行政權”? [68]

本文認為，對于僅僅是在形式上初步形成司法治理與行政治理之路徑分化，而尚未在真正意義上實現政治與法律功能分化的我國而言，司法與行政的兩權界分實際上并不妨礙這兩者實際上是在一種“統分結合”的功能結構下為國家公共政策的“私人執行”提供路徑支持的。比如，所謂的“泰州天價賠償案”就是在相關的司法黨政機關（泰州中院、江蘇省高院、被告企業所在地的從開發區到市級黨政機關）經過充分溝通協調，“在既有上級法院支持而法律效果有保證，并且符合地方政府經濟政策和中心工作要求而社會效果有保證的情況下……案件立案和審理才駛入快車道”。[69]

相應地，基于“草根動員”的行動邏輯，社會行動者無論是尋求司法介入還是謀求行政干預，一旦常規制度通道無助于其行動目標，其往往會付諸泛政治化的超常規社會動員。比如，作為“常州毒地”案原告之一的綠色發展基金會面對一審敗訴判決的行動反應是“準備在網上發起募捐活動，以籌集近100萬元的訴訟費，每人限捐兩元”，而另一原告自然之友的總干事張伯駒則表示，在常州公益訴訟二審結案之前，自然之友暫不會發起針對此案件的專題公眾籌款活動。“當然，如若經過二審及后續程序，仍然不能扭轉高昂訴訟費用的判決，我們將啟動相應預案，與大家形成合力，共同應對”。[70]

就此而言，在我國特有的治理結構下，如果我們把“草根動員”的行動邏輯作為問題的出發點就可以發現，在由黨作為司法行政最終領導者的“壓力型體制”下，最為關鍵的問題顯然不在于司法是否越權行政，[71]而在于哪一種制度通道所提供的路徑支持能夠更有效地在“行動—回應”的關系架構下通過釋放社會動員者制造的政治壓力而達成國家的政策目標。

我們也許可以合理地設想，在國家公共政策“私人執行”機制的路徑分化與“競爭性”選擇中，行政治理與司法治理功能的“競爭性”重疊反而會有助于通過自下而上的社會行動選擇來為“行動—回應”關系架構的實踐形態提供多元開放的可能性。從而實現以國家制度供給與社會行動選擇互為“激勵”，促進包括行政治理與司法治理在內的多元國家治理體系的功能分化與機制協調，在社會、國家“多元共治”的動態博弈中實現國家治理資源的優化配置。

Private Enforcement of National Public Policy: Grass-roots Mobilization and Citizen Litigation

Chen Hongjie

Abstract: The governance model of administrative centralism often falls into such a self-contradictory dilemma: government agencies, which should be the implementers of national public policies, are themselves “distorting”or even “resisting” the implementation of national policies in various ways. Although the“action-response” model of “grassroots mobilization”can help the central government overcoming the information asymmetry in the process of local governance and improve the performance of national governance.However, it is clearly impossible for the central government to consistently respond effectively to tens of millions of private actions.Therefore, modern countries ruled by law are usually based on the separation of political and legal functions.By establishing the principle of judicial final settlement, the performance of local governance is transferred from the administrative system to the judicial system.Based on the path differentiation between administrative governance and judicial governance, and the“com-petitive”choice of social actors, the state may realize the optimal allocation of“private execu-tive power”and national governance resources through a“market-oriented”path.

Key words: National Governance Performance; Administrative Governance; judicial governance; Pluralistic Co-governance

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[1] 陳洪杰，法學博士，上海師范大學哲學與法政學院副教授。

[2] 對相關經驗研究的問題呈現與文獻梳理可參見周雪光、練宏：《中國政府的治理模式：一個“控制權”理論》，載《社會學研究》2012年第5期，第70頁。

[3] 謝岳、黨東升：《草根動員：國家治理模式的新探索》，載《社會學研究》2015年第3期，第1頁。

[4] 參見曹正漢：《中國上下分治的治理體制及其穩定機制》，載《社會學研究》2011年第1期，第3頁。

[5] 謝岳、黨東升：《草根動員：國家治理模式的新探索》，載《社會學研究》2015年第3期，第1頁。

[6] 應星：《草根動員與農民群體利益的表達機制——四個個案的比較研究》，載《社會學研究》2007年第2期，第17頁。

[7] 謝岳、黨東升：《草根動員：國家治理模式的新探索》，載《社會學研究》2015年第3期，第19頁。

[8] 謝岳、黨東升在文章中使用了“幸運”這個說法，參見謝岳、黨東升：《草根動員：國家治理模式的新探索》，載《社會學研究》2015年第3期，第16頁。

[9] 曹正漢：《中國上下分治的治理體制及其穩定機制》，載《社會學研究》2011年第1期，第1頁。

[10] 謝岳、黨東升：《草根動員：國家治理模式的新探索》，載《社會學研究》2015年第3期，第8頁。

[11] 伍德志：《欲拒還迎：政治與法律關系的社會系統論分析》，載《法律科學》（西北政法大學學報）2012年第2期，第10頁。

[12] 謝岳、黨東升：《草根動員：國家治理模式的新探索》，載《社會學研究》2015年第3期，第2頁。

[13] 參見齊樹潔、林建文：《環境糾紛解決機制研究》，廈門大學出版社2005年版，第235頁。

[14] 李平原、劉海潮：《探析奧斯特羅姆的多中心治理理論——從政府、市場、社會多元共治的視角》，載《甘肅理論學刊》2014年第3期，第128頁。

[15] [意] M．卡佩萊蒂：《福利國家與接近正義》，劉俊祥等譯，法律出版社2000年版，第68頁。

[16] 2005年11月13日，中國石油天然氣集團公司所屬中國石油天然氣股份有限公司吉林分公司雙苯廠（101廠）的苯胺車間因操作錯誤發生劇烈爆炸并引起大火，造成8人死亡，60人受傷，100噸苯、硝基苯和苯胺流進松花江。2005年12月7日，北京大學法學院三位教授及三位研究生向黑龍江省高級人民法院提起了國內第一起以自然物（鱘鰉魚、松花江、太陽島）作為共同原告的環境民事公益訴訟，要求法院判決被告賠償100億元人民幣用于設立松花江流域污染治理基金，以恢復松花江流域的生態平衡，保障鱘鰉魚的生存權利、松花江和太陽島的環境清潔的權利以及自然人原告旅游、欣賞美景和美好想象的權利。參見蔡守秋：《論環境公益訴訟的幾個問題》，載《昆明理工大學學報》（社會科學版）2009年第9期，第7-8頁。

[17] 鞏固：《美國原告資格演變及對公民訴訟的影響解析》，載《法制與社會發展》2017年第4期，第125頁。

[18] 韓瑞波、葉娟麗：《政企合謀、草根動員與環境抗爭——以冀南L鎮D村為例》，載《中南大學學報》（社會科學版）2018年第3期，第145頁。

[19] A.H.Barnett; Timothy D.Terrell, Economic Observations on Citizen-Suit Provisions of Environmental Legis-lation, 12 Duke Envtl. L. & Pol'y F.1（2001）.

[20] 鄭少華：《生態文明建設的司法機制論》，載《法學論壇》2013年第2期，第23頁。

[21] 42 U.S.C 7604（b）（1）（A）（2000）.

[22] Senate Comm.On Public Works, 93d Cong., A Legislative History of the Clean Air Act Amendments of 1970 （Comm.Print 1974）（“CAA Legislative History”）.at 138（statement of Sen.Muskie）.

[23] See Abram Chayes, The Role of the Judge in Public Law Litigation, 89 HARV. L. REV.1281（1976）.

[24] Massachusetts v.Mellon, 262 U.S.447（1923）.at 488.

[25] Bennett v.Spear, 520 U.S.154（1997）; Ass'n of Data Processing Serv.Orgs.v.Camp, 397 U.S.150 （1970）.

[26] 354 F.2d 608（2d Cir.1965）, cert.denied, 384 U.S.941（1966）.

[27] 405 U.S.727（1972）.

[28] 412 U.S.669, 685（1973）.

[29] Hunt v.Washington State Apple Advertising Commission案中，法院確立了社會組織的訴訟資格標準：1．社會組織的成員本人具有訴訟資格；2．社會組織尋求保護的利益與其宗旨相關；3．其聲稱或請求的救濟不需要其個體成員的參與。參見曹明德：《中美環境公益訴訟比較研究》，載《比較法研究》2015年第4期，第72頁。

[30] 這一案例的資料來源，請見A.H.Barnett; Timothy D.Terrell, Economic Observations on Citizen-Suit Provisions of Environmental Legislation, 12 Duke Envtl. L. & Pol'y F.1（2001）。

[31] A.H.Barnett; Timothy D.Terrell, Economic Observations on Citizen-Suit Provisions of Environmental Legis-lation, 12 Duke Envtl. L. & Pol'y F.1（2001）.

[32] 497 U.S.871（1990）.

[33] 504 U.S.555（1992）.

[34] 參見陳冬：《嚴格的起訴資格規則——以魯堅案為中心析美國環境公民訴訟》，載呂忠梅、徐祥民主編：《環境資源法論從》（第四卷），法律出版社2004年版，第154頁。

[35] 參見鞏固：《美國原告資格演變及對公民訴訟的影響解析》，載《法制與社會發展》2017年第4期，第132頁。

[36] 參見鞏固：《美國環境公民訴訟之起訴限制及其啟示》，載《法商研究》2017年第5期，第175頁。

[37] 參見鞏固：《美國環境公民訴訟之起訴限制及其啟示》，載《法商研究》2017年第5期，第176頁。

[38] S.REP.NO.99-50, at 28（1985）.

[39] 528 U.S.167（2000）.at 175-78.181-83.

[40] 參見A.H.Barnett; Timothy D.Terrell, Economic Observations on Citizen-Suit Provisions of Environmental Legislation, 12 Duke Envtl. L. & Pol'y F.1（2001）。

[41] 鞏固：《美國環境公民訴訟之起訴限制及其啟示》，載《法商研究》2017年第5期，第178頁。

[42] 參見劉藝：《環境正義的司法治理路徑探索——六枝特區人民檢察院環境行政公益訴訟案評析》，載《中國法律評論》2019年第2期，第78頁。

[43] 參見鞏固：《大同小異抑或貌合神離？中美環境公益訴訟比較研究》，載《比較法研究》2017年第2期，第107頁。

[44] 另根據2015年1月7日起施行的《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第2條與第4條：“依照法律、法規的規定，在設區的市級以上人民政府民政部門登記的社會團體、民辦非企業單位以及基金會等，可以認定為環境保護法第五十八條規定的社會組織；”“社會組織章程確定的宗旨和主要業務范圍是維護社會公共利益，且從事環境保護公益活動的，可以認定為環境保護法第五十八條規定的‘專門從事環境保護公益活動’。”

[45] 參見鞏固：《2015年中國環境民事公益訴訟的實證分析》，載《法學》2016年第9期，第23-24頁。

[46] 江必新：《中國環境公益訴訟的實踐發展及制度完善》，載《法律適用》2019年第1期，第6頁。

[47] 呂忠梅、劉長興：《環境司法專門化與專業化創新發展：2017—2018年度觀察》，載《中國應用法學》2019年第2期，第2頁。

[48] 參見呂忠梅、劉長興：《環境司法專門化與專業化創新發展：2017—2018年度觀察》，載《中國應用法學》2019年第2期，第8頁。

[49] 王名、蔡志鴻、王春婷：《社會共治：多元主體共同治理的實踐探索與制度創新》，載《中國行政管理》2014年第12期，第17頁。

[50] 參見杜群、梁春艷：《我國環境公益訴訟單一模式及比較視域下的反思》，載《法律適用》2016年第1期，第52頁。

[51] 參見王碩：《千年古村拆遷損毀文物民間環保組織狀告政府》，載《京華時報》2015年10月19日第15版。

[52] 鞏固：《2015年中國環境民事公益訴訟的實證分析》，載《法學》2016年第9期，第32頁。

[53] 黃秀蓉、鈄曉東：《論環境司法的“三審合一”模式》，載《法制與社會發展》2016年第4期，第105頁。

[54] 參見張新寶、莊超：《擴張與強化：環境侵權責任的綜合適用》，載《中國社會科學》2014年第3期。

[55] 呂忠梅、劉長興：《環境司法專門化與專業化創新發展：2017-2018年度觀察》，載《中國應用法學》2019年第2期，第8頁。

[56] [美]米爾伊安·R．達瑪什卡：《司法和國家權力的多種面孔——比較視野中的法律程序》，中國政法大學出版社2004年版，第109頁。

[57] 根據這一規則，法院可以判決由敗訴方承擔勝訴方的律師費。當然，這通常都只適用于原告勝訴的情形，極少適用于被告勝訴的情形。參見Jeffrey G.Miller; Brooke S.Dorner, The Constitutionality of Citizen Suit Provisions in Federal Enviromental Statutes, 27 J.Envtl.L.&Litig.410（2012）。

[58] 陳亮：《環境公益訴訟激勵機制的法律構造——以傳統民事訴訟與環境公益訴訟的當事人結構差異為視角》，載《現代法學》2016年第4期，第141頁。

[59] 參見陳亮：《環境公益訴訟“零受案率”之反思》，載《法學》2013年第7期，第134-135頁。

[60] 參見王麗萍：《突破環境公益訴訟啟動的瓶頸：適格原告擴張與激勵機制構建》，載《法學論壇》2017年第3期，第95頁。

[61] 參見臧曉霞、呂建華：《國家治理邏輯演變下中國環境管制取向：由“控制”走向“激勵”》，載《公共行政評論》2017年第5期，第125頁。

[62] 參見王明遠：《論我國環境公益訴訟的發展方向：基于行政權與司法權關系理論的分析》，載《中國法學》2016年第1期，第55頁。

[63] 羅麗：《我國環境公益訴訟制度的建構問題與解決對策》，載《中國法學》2017年第3期，第253頁。

[64] 參見羅麗：《我國環境公益訴訟制度的建構問題與解決對策》，載《中國法學》2017年第3期，第253頁。

[65] 參見鞏固：《大同小異抑或貌合神離？中美環境公益訴訟比較研究》，載《比較法研究》2017年第2期，第123頁。

[66] www.cbcgdf.org/NewsShow/4857/1029.html，登陸時間2018-05-15。

[67] 胡靜：《環保組織提起的公益訴訟之功能定位——兼評我國環境公益訴訟的司法解釋》，載《法學評論》2016年第4期，第172頁。

[68] 王明遠：《論我國環境公益訴訟的發展方向：基于行政權與司法權關系理論的分析》，載《中國法學》2016年第1期，第55頁。

[69] 參見秦鵬、陳幸歡：《環境公益訴訟中的法院角色、逆向選擇與社會結構——以泰州1.6億賠償案為樣本的法社會學分析》，載《西南民族大學學報》（人文社科版）2015年第5期，第98頁。

[70] 李超：《常州毒地案環保組織敗訴難承擔189萬訴訟費擬募捐》，載《中國青年報》2017-02-07，第001版。二審法院后來專門就案件受理費問題做出說明，認為：“上訴人優先訴求是由被上訴人修復受損環境，承擔修復費用系優先訴求不能實現時的備位訴求，應當按照優先訴求確定案件受理費。因此，本案按照非財產案件計算案件受理費。”據此，一審案件與二審案件的案件受理費均調整為100元人民幣。參見（2017）蘇民終232號。

[71] 有研究者指出，美國公民訴訟的制度精髓是“司法能動主義”，本身就是以“法院干預立法、行政執法為出發點。”參見侯佳儒：《環境公益訴訟的美國藍本與中國借鑒》，載《交大法學》2015年第4期，第47頁。