學(xué)理探討

國家公共政策的“私人執(zhí)行”：草根動(dòng)員與公民訴訟

陳洪杰[1]

摘要 行政中心主義的治理模式經(jīng)常會(huì)陷入這樣一種自相矛盾的困境中：本應(yīng)作為國家公共政策執(zhí)行者的政府機(jī)構(gòu)自己卻在以各種方式“扭曲”、甚至是“抗拒”國家政策的執(zhí)行。而“草根動(dòng)員”固然可以通過“行動(dòng)—回應(yīng)”的關(guān)系架構(gòu)幫助中央政府克服地方治理過程中存在的信息不對稱，提升國家治理績效。然而，中央政府顯然不可能一以貫之地對千千萬萬的私人行動(dòng)一概做出有效回應(yīng)。因此，現(xiàn)代法治國家通常都是基于政治與法律的功能分立，通過確立司法最終解決原則而將地方治理的績效問題從行政系統(tǒng)向司法系統(tǒng)進(jìn)行輸送。在行政治理與司法治理的路徑分化以及社會(huì)行動(dòng)者的“競爭性”選擇中，國家也許可以通過一種“市場化”的路徑來實(shí)現(xiàn)“私人執(zhí)行權(quán)”與國家治理資源的優(yōu)化配置。

關(guān)鍵詞 國家治理績效 行政治理 司法治理 多元共治

引言

在國家治理體系中，國家各級行政職能部門是自上而下執(zhí)行中央政策與國家法律的常規(guī)載體（此即通常所說的“委托—代理”模式），但諸多研究表明，由于信息不對稱等原因，政策制定者往往無法充分掌握政策目標(biāo)在各層級執(zhí)行者手中具體的落實(shí)情況。這就導(dǎo)致政策執(zhí)行者經(jīng)常出現(xiàn)兩幅相互矛盾的面孔：一方面，許多經(jīng)驗(yàn)研究發(fā)現(xiàn)，基于所謂“壓力型體制”的內(nèi)在運(yùn)行邏輯，各級行政職能部門會(huì)采取“層層加碼”的方式來迫使下級機(jī)構(gòu)采取積極措施來落實(shí)政策；另一方面，研究者同時(shí)又發(fā)現(xiàn)，基層官員會(huì)采取各種策略與共謀行為來化解上級的壓力。甚至，“同一政府機(jī)構(gòu)常常扮演相互矛盾的角色，即向下施壓、層層加碼，與此同時(shí)又和下級共謀應(yīng)對上級。”[2]

為了克服“委托—代理”模式下行政代理人利用信息優(yōu)勢“上下其手”的結(jié)構(gòu)性難題，謝岳、黨東升在《草根動(dòng)員：國家治理模式的新探索》（以下簡稱“治理新探索”）一文中提出以“草根動(dòng)員”作為國家公共政策執(zhí)行的補(bǔ)充機(jī)制，以矯正科層官僚在政策執(zhí)行過程中難以避免的推諉與扯皮——“底層民眾發(fā)起的草根動(dòng)員之所以能夠提高治理的績效，是因?yàn)榧w行動(dòng)能夠在地方政府與社會(huì)之間建立起一種橫向責(zé)任關(guān)系，給地方政府制造外部壓力，從而迫使這些代理機(jī)構(gòu)在政策執(zhí)行時(shí)減少失誤與懈怠。”[3]有研究者發(fā)現(xiàn)，“中國民眾表達(dá)抗議和訴求有一個(gè)顯著特點(diǎn)，即他們創(chuàng)造性地運(yùn)用中央文件、法律、政策和其他官方支持的價(jià)值目標(biāo)，以抗議‘不忠’的地方官員，并向中央政府或上級政府尋求幫助。”對于中央政府而言，這樣一種有限度的“合法反抗”或是“忠誠抗議”可以幫助克服政策實(shí)施過程中的信息不對稱，“有助于中央政府監(jiān)督地方政府和調(diào)整政策。”[4]正是在這一意義上，我們或許可以將草根動(dòng)員視為是國家公共政策的“私人執(zhí)行”機(jī)制，正如“治理新探索”所指出的：“只要草根動(dòng)員具備了一定的政治和社會(huì)條件，就有可能以理性與和平的方式推進(jìn)基層社會(huì)的治理，使之成為國家治理體系的一個(gè)重要的組成部分。”[5]

一、草根動(dòng)員的經(jīng)驗(yàn)邏輯及其局限

作為一種實(shí)然的描述，草根動(dòng)員既可能是以單純的個(gè)體或小集體利益作為行動(dòng)訴求，也可能包含了公共利益表達(dá)；與其利益訴求密切相關(guān)的行動(dòng)組織策略也相應(yīng)地包括了從利用個(gè)人社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)到動(dòng)用國家、社會(huì)公共資源（上級或者中央政府、媒體以及NGO組織，等等）；行動(dòng)方式既可能是訴諸“堵門”“靜坐”“游行”等“街頭政治”渠道，也可能是通過上訪等體制內(nèi)渠道，有的時(shí)候也會(huì)利用集體訴訟這樣的法律手段。應(yīng)星通過個(gè)案研究發(fā)現(xiàn)，草根行動(dòng)者對于采取何種利益表達(dá)渠道并沒有特別的偏好，“由于‘訴訟的政治學(xué)’使司法與行政處于同一權(quán)力譜系中，因此，公民尋求救濟(jì)的行動(dòng)就不會(huì)拘于司法救濟(jì)/非司法救濟(jì)之分。他們打官司并不一定是出于他們對法律的相信，就像他們上訪也并不一定出于對‘青天’的相信。他們把法律和上訪同樣都作為權(quán)宜救濟(jì)的手段，就如同支配者把法律和信訪作為權(quán)宜治理的手段一般。”[6]

正是因?yàn)椴莞鶆?dòng)員與權(quán)力體制之間的關(guān)系互動(dòng)具有鮮明的“權(quán)宜”色彩，這就使得其在很多時(shí)候必須憑借特定的“機(jī)遇”才有可能發(fā)揮預(yù)期的功能。比如，“治理新探索”描述了這樣一個(gè)經(jīng)驗(yàn)個(gè)案：福建省PN縣政府于1994年從福州引進(jìn)的一家化工企業(yè)（福建RP化工有限公司，以下簡稱RP）生產(chǎn)的是污染性極高的氯酸鉀產(chǎn)品。在長達(dá)10年的時(shí)間里，RP向企業(yè)所在地的XP村排放了大量的廢水、廢氣和廢渣。當(dāng)?shù)卮遽t(yī)ZCJ基于職業(yè)敏感，將污染與村民的身體狀況建立起有統(tǒng)計(jì)學(xué)數(shù)據(jù)加以支撐的因果聯(lián)系。于是村民們被動(dòng)員起來展開抗?fàn)幮袆?dòng)，其早期的行動(dòng)主要圍繞著自我的利益表達(dá)，以圍堵工廠大門、信訪等方式尋求經(jīng)濟(jì)賠償，但收效甚微。

ZCJ從1999年開始從事動(dòng)員抗?fàn)帲谖≡缙诮逃?xùn)之后，他將村民的污染遭遇與PN縣的環(huán)境破壞聯(lián)系起來。這一策略取得了成功，國家環(huán)保總局和當(dāng)時(shí)的國務(wù)院總理朱镕基均表示了關(guān)注，媒體也開展了專門報(bào)道。在這里，高層的關(guān)注與媒體的廣泛介入實(shí)際上是以全國人大與國務(wù)院在1998年將環(huán)境保護(hù)確立為基本國策并加以推行為背景的。在ZCJ羅列的媒體清單中，國內(nèi)幾乎所有的國家級媒體都在其中。輿論壓力導(dǎo)致的直接結(jié)果是，RP化工廠在2002年被國家環(huán)保局列入55家污染最嚴(yán)重的企業(yè)黑名單。

輿論關(guān)注同時(shí)也引來了環(huán)保NGO的介入，《方圓》雜志記者引薦中國政法大學(xué)污染受害人法律援助中心來為集體行動(dòng)提供幫助。在援助中心的支持下，2002年11月7日，1721名環(huán)境污染受害者向?qū)幍率兄屑壢嗣穹ㄔ禾崞鹆嗣袷略V訟。援助中心不僅為PN縣的農(nóng)民免費(fèi)提供訴訟代理，而且提供訴訟所需的全部費(fèi)用。2005年底，經(jīng)過ZCJ等人和援助中心長達(dá)3年多的共同努力，村民們勝訴了。

基于上述經(jīng)驗(yàn)案例，“治理新探索”試圖建構(gòu)一種基于“行動(dòng)—回應(yīng)”關(guān)系架構(gòu)的草根動(dòng)員模式：“通過草根行動(dòng)者的動(dòng)員，在基層社會(huì)，中央政府能夠?qū)λ拇頇C(jī)構(gòu)形成一種有效的外部監(jiān)督，彌補(bǔ)自上而下的行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督不到位的缺陷，督促地方政府更加積極地執(zhí)行國家的治理目標(biāo)。”[7]然而，由于國家高層的注意力是稀缺的，只有很少部分的地方治理事件能夠“幸運(yùn)”地進(jìn)入國家高層的視野。如果在國家公共政策的執(zhí)行中，每一起個(gè)案的政策貫徹都需要國家高層予以特別關(guān)注、督促落實(shí)，那就基本上等同于消解了行政治理“委托—代理”模式的存在價(jià)值。

就像在前文的經(jīng)驗(yàn)案例中，類似這樣的環(huán)境污染個(gè)案在我國可能是大面積存在著的，而該案的“幸運(yùn)”之處是恰逢發(fā)生在國家大力推進(jìn)環(huán)境保護(hù)政策初期的大背景下，[8]國家高層出于抓典型的考慮當(dāng)然會(huì)對“具有代表性的新現(xiàn)象”予以額外的關(guān)注。而一旦類似的個(gè)案層出不窮地冒出來，國家高層的注意力顯然是分配不過來的，其后果要么是導(dǎo)致草根行動(dòng)之間的“動(dòng)員競爭”以爭奪稀缺的高層注意力，而這必然會(huì)導(dǎo)致其與地方政府之間的沖突升級；要么就是“石頭飛上天，也得落回地上來”。

二、草根動(dòng)員的社會(huì)行動(dòng)結(jié)構(gòu)與路徑分化潛力

如前所述，行政中心主義的治理模式經(jīng)常會(huì)陷入這樣一種自相矛盾的困境中：本應(yīng)作為國家公共政策執(zhí)行者的政府機(jī)構(gòu)自己卻在以各種方式“扭曲”、甚至是“抗拒”國家政策的執(zhí)行。而按照“治理新探索”的分析框架，草根動(dòng)員之所以可以作為一種提升國家治理績效的“私人執(zhí)行”機(jī)制，是因?yàn)槠淇梢酝ㄟ^“行動(dòng)—回應(yīng)”的關(guān)系架構(gòu)引入國家高層與社會(huì)共同體的關(guān)注來推進(jìn)政策執(zhí)行。這一社會(huì)行動(dòng)結(jié)構(gòu)主要是以國家行政治理體系“上下分治”的權(quán)力配置邏輯為基礎(chǔ)的——“中央政府主要執(zhí)掌治官權(quán)，即選拔、監(jiān)督和獎(jiǎng)懲官員的權(quán)力；至于實(shí)際管治各地區(qū)民眾的權(quán)力（簡稱‘治民權(quán)’），則交給地方官執(zhí)掌。只要地方官不違背中央政府所定大政方針，均可以因地制宜地行使其治民權(quán)，靈活地處置所管轄地區(qū)的民眾事務(wù)。”[9]

這就意味著，草根動(dòng)員的“強(qiáng)度”必須要達(dá)到“上達(dá)天聽”的程度才有可能謀求執(zhí)掌“治官權(quán)”的國家高層介入；與此同時(shí)，草根動(dòng)員還必須借助于社會(huì)共同體意識對自身的行動(dòng)訴求進(jìn)行闡釋，將自我利益表達(dá)有效地框定在公共利益表達(dá)的架構(gòu)里。只有通過行動(dòng)框釋，草根動(dòng)員才有可能整合來自國家與社會(huì)兩個(gè)層面的政治支持，迫使執(zhí)掌“治民權(quán)”的基層政府回歸到努力謀求共識的行動(dòng)框架中；這就涉及關(guān)鍵的“第三方”，這主要指的是專業(yè)化社會(huì)組織與大眾傳媒，正是“第三方”的介入，可以更有效地框定草根動(dòng)員的行動(dòng)邊界，擴(kuò)大行動(dòng)影響，確保社會(huì)集體行動(dòng)與地方政府之間的博弈維持在和平、理性的界限內(nèi)。

我們可以看到，草根動(dòng)員固然可以幫助國家高層克服地方治理過程中存在的信息不對稱，但它一方面受制于偶然的行動(dòng)者、偶得的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)以及國家高層自身的議程設(shè)置與注意力分配；另一方面，也會(huì)制造潛在的社會(huì)沖突。正如“治理新探索”對福建XP村草根行動(dòng)的判斷，如果缺乏國家政策環(huán)境的“機(jī)遇”、有效的行動(dòng)框釋和第三方介入，“該項(xiàng)運(yùn)動(dòng)或許像大多數(shù)集體抗議一樣，要么不了了之，要么以暴力的方式草草收場”。[10]不僅如此，由于國家高層的注意力始終都是有限的，其不可能一以貫之地對千千萬萬的私人行動(dòng)一概做出有效回應(yīng)。因此，嘗試與縱向?qū)Э氐男姓?quán)力體制進(jìn)行對接的草根動(dòng)員作為一種旨在提升國家治理績效的常規(guī)性機(jī)制所能起到的作用可能始終是有限的。

也正因?yàn)槿绱耍F(xiàn)代法治國家通常都是基于政治與法律的功能分立，通過確立司法最終解決原則而將地方治理的績效問題從行政系統(tǒng)向司法系統(tǒng)進(jìn)行輸送：“法律系統(tǒng)既能夠通過廣泛的法律共同體傳達(dá)以法律表現(xiàn)出來的政治指令，又能夠通過普遍化的權(quán)利訴訟提供豐富的信息監(jiān)控與有效的制裁機(jī)制。”[11]藉此，以法律的普遍性命令所加以建構(gòu)的“國家機(jī)構(gòu)之間的平行責(zé)任”[12]就可以作為實(shí)施國家公共政策的替代性機(jī)制而在“行動(dòng)—回應(yīng)”的關(guān)系架構(gòu)兩端重新配置社會(huì)行動(dòng)資源。

事實(shí)上，在國家治理體系較為成熟完善的西方國家，作為行政治理的補(bǔ)充機(jī)制，司法治理為“草根動(dòng)員”提供了機(jī)制化的行為導(dǎo)向與行動(dòng)激勵(lì)。比如，美國的“私人檢察總長”理論（private attorney general）正是基于強(qiáng)調(diào)在特定領(lǐng)域通過私人訴訟引入司法治理對破壞國家公共政策的行為予以矯正、制裁的積極意義。

三、司法治理與社會(huì)行動(dòng)資源的“市場化”配置

（一）社會(huì)行動(dòng)資源配置的效率問題

當(dāng)草根動(dòng)員從日常政治行動(dòng)向更為復(fù)雜的法律行動(dòng)發(fā)生演化，集體行動(dòng)成本過高的問題就會(huì)凸顯出來。比如，在前文福建RP企業(yè)污染案中，按照傳統(tǒng)的當(dāng)事人觀念，只能由近兩千名污染受害者作為私法上的權(quán)利主體以集體訴訟的方式對污染企業(yè)提出控告，在這種情況下，如果缺乏有效領(lǐng)導(dǎo)，一致行動(dòng)本身的協(xié)商成本就可能是高不可攀的。當(dāng)然，在這個(gè)例子中，由于ZCJ的個(gè)人獨(dú)特作用，使得這個(gè)問題似乎并不顯得尤為突出。但我們?nèi)匀恍枰⒁獾剑w行動(dòng)困境是客觀存在著的。

在早期的一則例子中，四川省資陽市雁江區(qū)境內(nèi)的清水河及其支流沿岸有數(shù)十家石料加工作坊肆意排放污染物，不僅阻塞河道，而且污染水體，使4個(gè)村的800畝土地、近2000人的生產(chǎn)生活受到嚴(yán)重影響。雁江區(qū)環(huán)保局曾對污染企業(yè)發(fā)出整改通知，限期停產(chǎn)整改。但眾廠家仍然我行我素，污染問題得不到切實(shí)解決。受害農(nóng)民思想難以統(tǒng)一，部分受害農(nóng)民與污染企業(yè)交涉無果之后，擔(dān)心勝訴無望，并因訴訟費(fèi)用的負(fù)擔(dān)，起訴態(tài)度消極。[13]

另外，在諸如環(huán)境公共政策的執(zhí)行過程中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)公共利益與私人權(quán)利之間的復(fù)雜競合與沖突，在很多時(shí)候，我們其實(shí)并不能合理地預(yù)期在事實(shí)上享有權(quán)利或存在個(gè)體性利益的社會(huì)成員就一定會(huì)積極地采取符合國家公共政策預(yù)期的私人行動(dòng)。他們也許會(huì)在公共利益與私人經(jīng)濟(jì)利益以及長遠(yuǎn)利益與短期收益之間做出在他們看來是符合“理性”的取舍。比如，在類似于福建RP企業(yè)與XP村的關(guān)系例子中，如果企業(yè)的環(huán)境破壞行為并不是像在本案中那樣對相關(guān)村民利益構(gòu)成不可調(diào)和的根本性矛盾，或者企業(yè)屬于那種足夠暴利的行業(yè)，也許他們就會(huì)在私下里達(dá)成在他們看來屬于“雙贏”的“共謀”行為。

有的時(shí)候，違反國家公共政策的行為盡管同時(shí)侵害了多數(shù)人的利益，但對于每一個(gè)單獨(dú)的社會(huì)個(gè)體而言，這種侵害并不是顯得尤為嚴(yán)重，他們也許會(huì)覺得不值得付諸特別的行動(dòng)對之加以抵制。這一方面可能是由于“集體行動(dòng)的成果具有非排他性和公共性的特點(diǎn)，所有集體中的成員都能從中獲益，包括那些沒有分擔(dān)集體行動(dòng)成本或風(fēng)險(xiǎn)的成員，這種不對等的成本收益模式導(dǎo)致了在集體行動(dòng)中存在‘搭便車’現(xiàn)象，所以理性自利的個(gè)體一般不會(huì)自動(dòng)采取集體行動(dòng)；”[14]另一方面，“如果侵害涉及極為復(fù)雜的事實(shí)關(guān)系或有關(guān)法律極為難理解，為了獲得救濟(jì)要花費(fèi)比自己所要求的高得不相稱的費(fèi)用（包括把原告?zhèn)兘M織起來的交涉費(fèi)用）, ”[15]就都可能會(huì)使絕大多數(shù)人打消采取積極行動(dòng)的念頭。

而另一方面，熱心公益的社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人卻常常向法庭提出超越起訴者個(gè)人利益的問題，原告起訴的基礎(chǔ)并不在于自己的某種權(quán)利受到侵害或是脅迫（或者，即便存在著個(gè)體性的利益損害，也是微不足道的），而在于希望保護(hù)因私人或政府機(jī)關(guān)的違法作為而受損的公眾的利益（比如，2005年松花江污染案，北大法學(xué)院若干師生的起訴[16]）。然而，按照以傳統(tǒng)私法制度為權(quán)利配置基礎(chǔ)的“原告資格的私法模式”, [17]這些環(huán)境公益組織或個(gè)人是不能被授予訴訟主體資格的。

這個(gè)時(shí)候，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)私法模式下的權(quán)利配置在很多時(shí)候難以產(chǎn)生有效推動(dòng)“私人執(zhí)法”訴訟的積極效果：有訴訟主體資格的社會(huì)成員經(jīng)常缺乏行動(dòng)意愿與行動(dòng)能力，而具有行動(dòng)意愿與行動(dòng)能力的社會(huì)公民卻往往并不具備法定的訴訟主體資格，從提升治理績效的維度來看，這樣的私法權(quán)利模式就沒有實(shí)現(xiàn)社會(huì)行動(dòng)資源的有效配置。

（二）“私人執(zhí)行權(quán)”的“市場化”配置

在由國家各級行政機(jī)關(guān)充當(dāng)國家公共政策之執(zhí)行主體的時(shí)候，執(zhí)行權(quán)的配置必然是按照科層化的官僚體制邏輯進(jìn)行自上而下的均質(zhì)化配置。受制于編制、預(yù)算以及權(quán)力腐敗等因素，政府機(jī)構(gòu)往往缺乏足夠充分的資源、信息或是行動(dòng)激勵(lì)對所有違反國家公共政策的行為做出及時(shí)有效的反應(yīng)。

相較于公共執(zhí)行權(quán)的“科層化”配置，“治理新探索”試圖加以建構(gòu)的“草根動(dòng)員”模式在一定意義上可以被視為是“私人執(zhí)行權(quán)”的“私法化”配置。根據(jù)這一理論范式，“行動(dòng)—回應(yīng)”的關(guān)系架構(gòu)往往是在“‘侵權(quán)—抗?fàn)帯@一宏觀邏輯預(yù)設(shè)下展開的……其邏輯支點(diǎn)在于，民眾之所以采取環(huán)境抗?fàn)幮袆?dòng)是由于環(huán)境問題導(dǎo)致自身權(quán)益不斷受到侵害而被迫奮起反抗以謀求救濟(jì)。”[18]也就是說，社會(huì)行動(dòng)者的行動(dòng)資格系取決于其在私法上獲得的實(shí)體權(quán)利配置，不具有私法上權(quán)利的社會(huì)行動(dòng)者只能作為“第三方”發(fā)揮有限的作用。但這一理論范式的缺失在于沒有充分意識到無論是因?yàn)閲腋邔幼⒁饬Ψ峙洳粔颍只蚴且驗(yàn)樯鐣?huì)行動(dòng)者陷入集體行動(dòng)困境而導(dǎo)致按照傳統(tǒng)私法模式下的“私人執(zhí)行權(quán)”配置陷入無效率時(shí)，我們又該如何尋求一種更有效率的替代性私人執(zhí)行機(jī)制？

按照科斯定理的推論，資源的初始配置即便是無效率的，但只要交易成本足夠低，資源最終仍會(huì)在市場化條件下達(dá)成最優(yōu)的配置均衡。有鑒于此，本文的討論試圖呈現(xiàn)一種對“私人執(zhí)行權(quán)”進(jìn)行“市場化”配置的思路：“通過降低訴諸法院的準(zhǔn)入門檻限制，使得環(huán)境公益組織得以用更低的成本來提供監(jiān)測環(huán)境質(zhì)量以及執(zhí)行環(huán)境公共政策的社會(huì)公共產(chǎn)品。”[19]其要旨就在于通過降低獲取社會(huì)行動(dòng)資格的“交易成本”，促進(jìn)社會(huì)行動(dòng)資源朝著更具行動(dòng)意愿與行動(dòng)能力的社會(huì)行動(dòng)主體進(jìn)行配置：“當(dāng)行政機(jī)關(guān)怠于環(huán)保職守或企業(yè)發(fā)生環(huán)境侵害行為時(shí)，無直接利害關(guān)系人（包括組織、機(jī)關(guān)等）以公益的目的提起訴訟，司法機(jī)關(guān)受理案件并裁決……行政機(jī)關(guān)履行環(huán)保職責(zé)的合法性轉(zhuǎn)由司法機(jī)關(guān)判斷。”[20]于是，基于公共利益表達(dá)而不是自我利益訴求的社會(huì)行動(dòng)者成為“私人檢察總長”，由法律加以框定的公共行動(dòng)路徑整合社會(huì)動(dòng)員，“公民訴訟”成為社會(huì)行動(dòng)者參與推動(dòng)執(zhí)行國家公共政策至關(guān)重要的中心機(jī)制。

我們可以看到，美國《1970年清潔空氣法》（Clean Air Act Amendments of 1970，簡稱為“Clean Air Act”或“CAA”）第304條正是在上述意義上首次確立了所謂的公民訴訟條款（citizen suit provisions）：任何人有權(quán)以自己的名義對任何他人 [包括（i）合眾國以及（ii）任何其他憲法第11修正案認(rèn)可具有被告資格的政府機(jī)構(gòu)]提起民事訴訟，只要其在指控中表明后者已經(jīng)違反（假如有證據(jù)證明這種被指控的違法行為已經(jīng)重復(fù)出現(xiàn)）或?qū)⒁`反（A）本法規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)或限制，或（B）本法執(zhí)行機(jī)構(gòu)或某一州政府依據(jù)本法發(fā)布的命令。但原告必須提前60天通知美國環(huán)保署（EPA）、州政府（the state）以及其將要控告的對象。[21]在《清潔空氣法》之后，幾乎所有的美國聯(lián)邦環(huán)境法都包括了公民訴訟條款。

正如《清潔空氣法》的一個(gè)主要的參與制訂者所指出的，在該法中設(shè)計(jì)公民訴訟條款原因在于：“參議院委員會(huì)意識到，單純依靠公共行政機(jī)構(gòu)是不可能全面充分實(shí)施空氣污染治理工作的……社會(huì)公眾的參與是達(dá)成國家政策目標(biāo)不可或缺的要素。”[22]在很長一段時(shí)間內(nèi)，聯(lián)邦法院支持國會(huì)的立場，將擴(kuò)展普通公民訴權(quán)視為私人的行動(dòng)權(quán)利（private rights of action），認(rèn)同其是為了維護(hù)公共利益和執(zhí)行公法而采取的公共行動(dòng)（the public action）。[23]

（三）公民訴訟的實(shí)踐路徑

公民訴訟制度的要旨在于賦予那些與環(huán)境侵害行為并不存在顯著直接利害關(guān)系的“第三方”以獨(dú)立的司法行動(dòng)地位，使其可以越過傳統(tǒng)私法模式下權(quán)利配置的邊界，自主作為國家公共政策的私人執(zhí)行者而展開行動(dòng)。基于美國的經(jīng)驗(yàn)，我們可以通過以下幾則判例中把握這一實(shí)踐路徑的初步演進(jìn)脈絡(luò)：

在哈德森風(fēng)景保護(hù)協(xié)會(huì)訴聯(lián)邦能源委員會(huì)（Scenic Hudson Preservation Conference v.Federal Power Commission）案中，哈德森風(fēng)景保護(hù)協(xié)會(huì)要求法院對聯(lián)邦能源委員會(huì)作出的，許可在哈德森高地的風(fēng)暴國王山（Storm King Mountain in the Hudson Highlands）上建立水力發(fā)電設(shè)施的行政許可進(jìn)行審查。如果以前文引述的RP化工廠污染案做類比，就算本案中的水力發(fā)電設(shè)施建成之后會(huì)造成潛在的環(huán)境破壞，有資格提起訴訟的也應(yīng)該是像XP村村民這樣的直接受害人。按照傳統(tǒng)法律形式要件，原告資格的獲得主要以其受到事實(shí)上的直接損害或者有受到損害的切實(shí)危險(xiǎn)為前提。[24]并且這種事實(shí)上的損害還被狹窄地界定在經(jīng)濟(jì)損害的范疇。[25]

但審理本案的第二巡回法院（the Second Circuit）認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)利益上的損害不應(yīng)成為起訴者獲得原告資格的強(qiáng)制性條件，起訴者如果能夠證明其在美學(xué)利益、環(huán)保利益以及娛樂利益上的特殊利益受到了侵害則其就可以被視為有受到損害的切實(shí)危險(xiǎn)。無論是哈德森風(fēng)景保護(hù)協(xié)會(huì)及其成員還是鄰近的城鎮(zhèn)居民都屬于《聯(lián)邦能源法》（Federal Power Act）所界定的“受到侵害”的當(dāng)事人范疇，從而可以具備要求對聯(lián)邦能源委員會(huì)所作出的行政許可進(jìn)行司法審查的原告資格。[26]

以傳統(tǒng)環(huán)境公益訴訟中對私法權(quán)利進(jìn)行擴(kuò)張解釋的判例為基礎(chǔ)，在Sierra Club v.Morton案中，法院在事實(shí)上為公民訴訟的行動(dòng)路徑設(shè)定了一種便捷的形式主義要求。在該案中，塞拉俱樂部試圖質(zhì)疑林業(yè)局批準(zhǔn)迪斯尼公司在礦金峽谷進(jìn)行娛樂項(xiàng)目開發(fā)，認(rèn)為該項(xiàng)目會(huì)損害自然環(huán)境，但其僅僅在訴狀中一般性地宣稱環(huán)保組織在自然保護(hù)方面有“特殊利益”，法院認(rèn)為這并不足以使得環(huán)保組織獲得原告資格。但法院在判決駁回起訴的時(shí)候卻也表示，環(huán)境保護(hù)團(tuán)體只需修改訴狀，就本組織或者本組織成員的特定利益受到侵害作出確定陳述（assertion），則其便可獲得原告資格。[27]

在一年之后的United States v.Students Challenging Regulatory Agency Procedures （“SCRAP”）案中，我們可以觀察到公民訴訟較為完整的行動(dòng)框釋策略：SCRAP主張他的成員在森林中徒步旅行時(shí)受到大量胡亂堆放的金屬啤酒罐以及類似東西的阻礙，該組織認(rèn)為造成這些東西被堆放在森林中的原因是由于聯(lián)邦州際商業(yè)委員會(huì)批準(zhǔn)鐵路部門征收2.5%附加運(yùn)費(fèi)的決定。他們認(rèn)為運(yùn)費(fèi)增高導(dǎo)致一些可以利用但經(jīng)濟(jì)價(jià)值不大的資源不能從資源原產(chǎn)地運(yùn)送出去，而整個(gè)社會(huì)的資源需求量卻沒有減少，從而引起伐木、采礦活動(dòng)和垃圾的增加。這損害了他們享用華盛頓山區(qū)自然環(huán)境的休閑娛樂利益。因此對聯(lián)邦州際商業(yè)委員會(huì)提起訴訟，要求法院對運(yùn)費(fèi)率進(jìn)行司法審查。最高法院承認(rèn)了SCRAP的原告資格。[28]

按照公民訴訟制度下的行動(dòng)框釋邏輯，當(dāng)發(fā)生環(huán)境侵害行為時(shí)，環(huán)境公益組織只需吸納一名當(dāng)?shù)厥芎用褡鳛闀?huì)員，就可以代表其利益向侵害者提起訴訟，要求法院對其發(fā)布禁令，甚至處以罰款。[29]就環(huán)保公共政策的實(shí)施而言，這顯然是一種更有效率的私人執(zhí)行機(jī)制。并且，環(huán)境公益組織開展的公民訴訟也并不排除環(huán)境侵害的直接受害者另外提起索賠訴訟，這就使得在“行動(dòng)—回應(yīng)”關(guān)系架構(gòu)兩端的“權(quán)利—權(quán)力”資源配置盡可能符合帕累托最優(yōu)原則。

四、“市場化”路徑的限度及其實(shí)踐修正

在美國的實(shí)踐中，我們確實(shí)可以看到公民訴訟條款極富效率地推動(dòng)了社會(huì)行動(dòng)資源朝著更加“市場化”的方向進(jìn)行重新配置，然而，一旦司法程序功能發(fā)生異化，過于積極擴(kuò)張的公民訴訟實(shí)踐則又會(huì)反過來成為環(huán)境資源本身進(jìn)行優(yōu)化配置的“交易成本”，這在相當(dāng)程度上意味著“市場化”的路徑實(shí)際上亦是有其限度的。

一個(gè)尤為典型的案例是賓夕法尼亞環(huán)保項(xiàng)目公司（Pennsylvania Envtl.Enforcement Project, Inc．以下簡稱為PEEP）依據(jù)《自然資源保護(hù)與修復(fù)法》（Resource Conservation and Recovery Act，以下簡稱為RCRA）的公民訴訟條款，于1995年9月針對Keystone水泥公司（Keystone Cement Co., C.A.）提起的訴訟。[30]PEEP主張Keystone在水泥煅燒爐中焚燒有毒廢料的行為已經(jīng)構(gòu)成了對當(dāng)?shù)鼐用衿仍诿冀薜耐{，因此尋求法院對之發(fā)布禁令。

在當(dāng)時(shí)的美國，每年大概會(huì)產(chǎn)生2億5千萬噸有毒工業(yè)廢料，大都是通過焚化處理，焚化爐的運(yùn)營商每處理1噸廢料可以收費(fèi)數(shù)百美元。到了20世紀(jì)80年代，水泥制造商開始在水泥煅燒爐中使用液體工業(yè)廢料作為燃料以取代傳統(tǒng)的煤，由于有毒廢料在水泥煅燒爐中也可以按照聯(lián)邦排放法規(guī)所要求的那樣被焚化降解，因此，水泥制造商同時(shí)也可以因?yàn)槠鋵τ卸竟I(yè)廢料的焚化處理而獲得收益。Keystone公司1995年約15%的收入就來自于此。在1990年，常規(guī)焚化爐的運(yùn)營商每處理1噸液體廢料的收費(fèi)高達(dá)284美元，而如果使用水泥煅燒爐進(jìn)行處理則只需100美元。這就導(dǎo)致截至1991年，傳統(tǒng)焚化產(chǎn)業(yè)超過60%的市場份額被水泥制造商給占據(jù)了。

于是，行業(yè)競爭者于1993年12月成立了一個(gè)熱處理行業(yè)聯(lián)合會(huì)（Association for Responsible Thermal Treatment，簡稱ARTT），其宗旨據(jù)稱是努力促進(jìn)“以最先進(jìn)的技術(shù)與最嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)來實(shí)現(xiàn)對有毒廢料的無害焚燒處理”。而該組織的三大會(huì)員之一，同時(shí)也是Keystone的主要商業(yè)競爭者，Rollins Environmental Services（一家傳統(tǒng)的焚化爐運(yùn)營商）則在大約8個(gè)月的時(shí)間范圍內(nèi)向PEEP提供了至少25萬美元的資金支持，后者則在匆匆成立數(shù)周之后即向Keystone提起了訴訟。在PEEP有限的存續(xù)周期內(nèi)，其活動(dòng)主旨就是開展這樣一種目的性很強(qiáng)的選擇性“執(zhí)法”訴訟。

相關(guān)研究表明，Keystone的案例不是孤例，在得克薩斯州以及密歇根州都出現(xiàn)了傳統(tǒng)的有毒廢料焚化處理運(yùn)營商試圖通過支持環(huán)境公益團(tuán)體提起公民訴訟的方式來打擊來自水泥制造業(yè)的商業(yè)競爭者。正如Rollins被披露的備忘錄所揭示的，只要能夠謀求增加規(guī)制措施，水泥煅燒爐的焚化處理產(chǎn)業(yè)就將是“最傷不起的”（most vulnerable）。[31]

在這里，按照市場的邏輯，社會(huì)環(huán)境資源的配置從傳統(tǒng)焚化爐運(yùn)營商轉(zhuǎn)移到水泥煅燒爐運(yùn)營商實(shí)際上是契合國家環(huán)境公共政策所追求的環(huán)保效率原則的。然而，過于寬泛地賦予司法行動(dòng)者資格實(shí)際上卻又反過來增加了這種環(huán)境資源配置的“交易成本”，這就帶來了實(shí)踐修正的內(nèi)在訴求。

以Lujan v.National Wildlife Federation案為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，在20世紀(jì)90年代一系列判決中，最高法院重新對原告資格的獲得施加了諸多限制。這個(gè)案件的起因在于政府要對一部分被用于開采礦石以及類似商業(yè)用途的國有土地進(jìn)行回收，內(nèi)務(wù)部長（Secretary of the Interior）根據(jù)《聯(lián)邦土地政策與管理法》[Federal Land Policy and Management Act（FLPMA）]授權(quán)內(nèi)務(wù)部（Department of the Interior）對這些回收行為進(jìn)行審查并撤銷了部分回收行為。國家野生生物聯(lián)盟[National Wildlife Federation（NWF）]及其幾位成員主張這一撤銷行為違反了《聯(lián)邦土地政策與管理法》，并且也沒有按照《國家環(huán)境政策法案》（National Environmental Policy Act〈NEPA〉）的要求進(jìn)行環(huán)境影響評估，因此要求法院對撤銷行為進(jìn)行司法審查。

國家野生生物聯(lián)盟的兩位成員通過向法院提交宣誓書的方式來表明本組織的原告資格。但法院認(rèn)為，該宣誓書所聲稱的起訴者所遭受的對土地享有的休閑娛樂利益損害涉及了數(shù)百萬英畝的土地，而事實(shí)上只有其中幾千英畝的土地受到了內(nèi)務(wù)部撤銷行為的影響，并且起訴者并不是這幾千英畝土地的實(shí)際使用者。因此，該宣誓書所聲稱的損害過于寬泛，并不能滿足獲得原告資格的必要條件，即必須存在“特定的損害”。[32]

在兩年以后的Lujan v.Defenders of Wildlife 一案中，[33]Scalia法官撰寫判決書指出：“在過去的這些年里，我們的案例已經(jīng)確立了憲法對起訴資格的最低限度的要求，起訴資格應(yīng)該包括三個(gè)要素：第一，原告必須受到一個(gè)事實(shí)的損害（injury in fact）——對一個(gè)受法律保護(hù)的利益的侵犯，損害是（a）具體的和特定的（concrete and particularized）（特別說明：損害必須是以一種個(gè)人的和單獨(dú)的方式影響到原告）; （b）損害必須是真實(shí)的或即將發(fā)生的，而不是猜測的或假設(shè)的（actual or imminent, not conjectural or hypothetical）。第二，在損害和被控行為之間必須有因果關(guān)系（causal connection）——損害能夠公平地追溯至被告地被控行為，而且并非是由未提交法院的某第三方當(dāng)事人的獨(dú)立的行為造成的。第三，與單純的推測相比，損害將會(huì)被一個(gè)有力的判決給予救濟(jì)是可能的。”在Scalia法官看來，當(dāng)事人負(fù)有證明上述起訴資格要素的義務(wù)。因此，當(dāng)原告挑戰(zhàn)的對象是政府作為或不作為的合法性時(shí)，且原告自身并非政府行為的直接對象時(shí)，“起訴資格不會(huì)被阻止，但一般來說將實(shí)質(zhì)上更為困難地確立。”[34]

五、多元共治視野下的國家治理路徑分化與社會(huì)行動(dòng)選擇

在美國，囿于權(quán)力分立的政治準(zhǔn)則，公民訴訟在一般意義上被視為是“對政府行動(dòng)的補(bǔ)充而非替代”, Lujan案的裁判邏輯表明法院實(shí)際上是通過對原告資格的“適度控制”以在實(shí)踐中動(dòng)態(tài)調(diào)整“適合司法處理”的議題，[35]這在本質(zhì)上是“補(bǔ)充而非替代”的分權(quán)邏輯使然。從相關(guān)制度來看，為避免司法僭越行政的嫌疑，“多數(shù)公民訴訟條款都規(guī)定了‘勤勉公訴’，要求在行政主體已起訴或正在勤勉地對被訴違法行為進(jìn)行執(zhí)法時(shí)排除公民訴訟。”[36]如果政府機(jī)關(guān)已經(jīng)采取相關(guān)行動(dòng)，“只是在（公民訴訟）原告看來不夠進(jìn)取”，法院一般傾向于認(rèn)為只要政府執(zhí)法行動(dòng)在合乎情理的范疇內(nèi)，司法就不予介入。在“錫楚埃特南北河流流域管理局訴錫楚埃特”“卡爾訴赫夫納”以及“卡伯特森訴美國高士有限公司”等案中，法院均以一種自我克制的姿態(tài)在肯定政府之“勤勉”的前提下拒絕受理公民訴訟。[37]

盡管如此，法院對起訴者的司法行動(dòng)進(jìn)行限制的潛在后果是可能會(huì)促使相關(guān)社會(huì)行動(dòng)者就同一行動(dòng)目標(biāo)而采取“草根動(dòng)員”式的行動(dòng)策略。美國的相關(guān)實(shí)踐表明，一旦法院意識到有必要通過實(shí)施司法介入以有效維持公民訴訟作為一種“刺激政府機(jī)構(gòu)積極行動(dòng)并且在必要的時(shí)候可以彌補(bǔ)政府職能的不足”[38]的多元張力，法院就一定會(huì)對相關(guān)議題做出積極回應(yīng)。這一路徑分化的潛力使得司法成為一種可欲的變量控制機(jī)制從而使得有可能在行政治理與司法治理的路徑分化中依靠社會(huì)行動(dòng)者的競爭性選擇而實(shí)現(xiàn)國家治理資源的優(yōu)化配置。

（一）“多元”的張力

在Friends of the Earth, Inc.v.Laidlaw Environmental Services案中，原告地球之友公益組織（Friends of the Earth, Inc.）聲稱被告Laidlaw公司（系污水處理設(shè)備運(yùn)營商）沒有按照國家污染物排放體系（National Pollutant Discharge Elimination System）所許可的標(biāo)準(zhǔn)向南卡羅來納河（South Carolina river）進(jìn)行污水排放。原告基于《清潔水法》而訴請法院發(fā)出禁令并對被告處以罰款。原告向法院提交了其組織成員關(guān)于自身之休閑娛樂利益受損的宣誓書。尤為值得關(guān)注的是，在這一訴訟被提起之前，Laidlaw公司試圖利用“勤勉公訴”的相關(guān)規(guī)定，為了阻卻公民訴訟而預(yù)先要求州政府對其提起訴訟。但聯(lián)邦地方法院（district court）卻裁定認(rèn)為州政府的訴訟并未“被勤勉地提起” （diligently prosecuted），因而也就不足以阻卻公民訴訟。[39]

也許正是因?yàn)長aidlaw案在處理司法與行政所謂“補(bǔ)充而非替代”的關(guān)系問題上能夠提供路標(biāo)式的經(jīng)驗(yàn)參照，當(dāng)其最終被提交至最高法院后，最高法院審時(shí)度勢地降低了自Lujan案以來所確立的所謂“具體及特定化的事實(shí)損害”以及“可救濟(jì)性”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并相應(yīng)確認(rèn)了“地球之友”的原告資格。藉此，在環(huán)境侵害發(fā)生地有本地居民作為會(huì)員的環(huán)境保護(hù)組織就仍然可以按照傳統(tǒng)的行動(dòng)框釋邏輯而獲得起訴資格。[40]

我們可以看到，為了克服“市場化”路徑在配置社會(huì)行動(dòng)資源問題上的內(nèi)在缺陷，法院必然要通盤考慮“潛在案件的數(shù)量、司法能力與資源的客觀狀況、司法權(quán)與行政權(quán)的合理分野”, [41]以“原告資格審查”作為“過濾案件”的變量控制機(jī)制，在環(huán)境問題的行政治理路徑與司法治理路徑之間維持著既互為補(bǔ)充又“競爭性”地建構(gòu)提升國家治理績效的“耦合機(jī)制”。[42]

在我國，作為探索多元治理路徑的嘗試，2012年修改的《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”與優(yōu)化配置“私人執(zhí)行權(quán)”的“市場化”路徑相契合的是，相關(guān)法律對“有關(guān)組織”的原告資格問題僅僅規(guī)定了“登記級別、年限及守法情況這些形式要件”[43]——2015年1月1日起施行的《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定：對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄。[44]符合前款規(guī)定的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。

據(jù)此，在我國的實(shí)踐中，已經(jīng)可以看到在“行動(dòng)—回應(yīng)”關(guān)系架構(gòu)的兩端，社會(huì)行動(dòng)資源與國家治理資源正在按照各自的邏輯在重新配置：比如，2015年1月，由阿里巴巴公益基金會(huì)支持的“環(huán)境公益訴訟支持基金”正式啟動(dòng)，該基金對各地發(fā)現(xiàn)案源并擬提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織給予資助，為前期調(diào)研、取證等活動(dòng)提供資金。在2015年由環(huán)境公益組織提起的環(huán)境公益訴訟中有8件申請了該基金，總金額達(dá)到186600元。[45]另外，“截至2018年9月，提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織增加到了22家……所提起的公益案件涵蓋全國大部分地區(qū)，基本實(shí)現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)地區(qū)的全覆蓋”; [46]另一方面，最高法院于2014年6月份正式成立環(huán)境資源審判庭。截至2018年12月底，全國31個(gè)省、市、自治區(qū)人民法院設(shè)立環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)共1271個(gè)，其中審判庭391個(gè)，合議庭808個(gè)，巡回法庭72個(gè)。257個(gè)基層人民法院、110個(gè)中級人民法院、23個(gè)髙級人民法院設(shè)立了專門環(huán)境資源審判庭。[47]從中我們可以看到，“多元”的張力已經(jīng)初步顯現(xiàn)：“2018年，全國法院共受理社會(huì)組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件65件，審結(jié)16件；受理檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟案件1737件，審結(jié)1252件。其中，受理檢察民事公益訴訟案件113件，審結(jié)72件；受理檢察行政公益訴訟案件376件，審結(jié)231件；受理檢察刑事附帶民事公益訴訟案件1248件，審結(jié)949件。”[48]

（二）“共治”的潛力

在我國2014年國務(wù)院政府工作報(bào)告中，李克強(qiáng)總理明確提出要“注重運(yùn)用法治方式，實(shí)行多元主體共同治理”。“多元共治”的要旨即在于通過推進(jìn)“政府與社會(huì)共同治理”，積極整合有助于“擺脫體制失靈的制度資源”, [49]以國家治理資源的優(yōu)化配置來提升國家治理績效。在這里，問題的關(guān)鍵即在于具有相對獨(dú)立性的體制外社會(huì)組織資源如何以其自下而上的“私人行動(dòng)”有效整合到國家治理自上而下的決策結(jié)構(gòu)中，進(jìn)而幫助后者克服決策過程中信息不對稱與決策資源配置的無效率。

有鑒于此，本文以“草根動(dòng)員”與“公民訴訟”這兩類社會(huì)行動(dòng)類型與國家治理機(jī)制之間的互動(dòng)為分析線索，嘗試在理論上討論是否有可能以一種“市場化”的路徑（主要是基于交易成本、多元制度供給與行為選擇這三重維度）來配置社會(huì)行動(dòng)資源，從而基于社會(huì)行動(dòng)路徑分化以及國家治理結(jié)構(gòu)（行政/司法）的有效對接，在社會(huì)行動(dòng)者的競爭性選擇中實(shí)現(xiàn)國家治理資源（權(quán)力/權(quán)威）的優(yōu)化配置。

在國家治理結(jié)構(gòu)“回應(yīng)”社會(huì)行動(dòng)路徑分化的制度對接過程中，最為關(guān)鍵的即在于如何基于制度功能分化而形成“共治”的合力。比如，我們之所以認(rèn)為草根動(dòng)員在提升國家治理績效方面具有積極意義，是因?yàn)槿粘？範(fàn)幮袆?dòng)所制造的政治壓力可以迫使基層政府對上級政府和社會(huì)更加負(fù)責(zé)地承擔(dān)政治倫理責(zé)任。然而，當(dāng)草根動(dòng)員從日常政治行動(dòng)向司法動(dòng)員發(fā)生演化時(shí)，由于受制于司法技術(shù)上訴訟類型（民事、行政、刑事）的劃分，其在法律責(zé)任層面向政府施加的壓力反而可能弱化。比如，在前文福建省PN縣的例子中，XP村村民就其遭受的環(huán)境損害所提起的只能是常規(guī)意義上的“民事訴訟”，訴訟技術(shù)形態(tài)的限制使得司法治理缺乏能夠有效“切入”行政治理的“共治”渠道。

相較之下，美國的公民訴訟則“既可以訴民也可以訴官，其本質(zhì)是以環(huán)境污染或破壞等原因行為為指向”。[50]這在根本上是因?yàn)榛诃h(huán)境公共政策的實(shí)施邏輯，司法動(dòng)員往往會(huì)囊括多元復(fù)雜的訴求。比如，在“綠發(fā)會(huì)訴上街區(qū)馬固村村委會(huì)、上街區(qū)人民政府、峽窩鎮(zhèn)人民政府和上街區(qū)文廣局等人文遺跡破壞案”中，馬固村為配合政府產(chǎn)業(yè)園規(guī)劃進(jìn)行搬遷，致使多處歷史文物遭破壞。原告起訴要求被告賠禮道歉，重新規(guī)劃該地區(qū)，并采取原地保護(hù)、遺址保護(hù)、建立文物博物館等補(bǔ)救措施。[51]這些訴訟請求以及訴請的對象實(shí)際上兼具了民事與行政的雙重屬性，按照傳統(tǒng)的司法模式是無法在一個(gè)訴訟中一并解決的。即便“村委會(huì)和其他行政主體可分別被提起民事公益訴訟和行政公益訴訟，這種對同一事件的人為拆分也是繁瑣低效”。[52]

有鑒于此，最高人民法院引導(dǎo)推動(dòng)地方試點(diǎn)實(shí)踐的“環(huán)境資源刑事、民事、行政歸口審理的三審合一模式”[53]實(shí)際上正是通過“司法資源的整合”[54]而對契合國家政策目標(biāo)的社會(huì)行動(dòng)加以更有效地回應(yīng)。在2018年，“全國已有15家高級人民法院實(shí)行環(huán)境資源民事、行政案件‘二合一’，刑事、民事、行政案件‘三合一’或刑事、民事、行政和環(huán)境案件執(zhí)行‘三加一’的歸口審理模式”。[55]由此，作為落實(shí)國家機(jī)構(gòu)之間平行責(zé)任的司法機(jī)制可以更有效地為“追求自我選定目標(biāo)的公民提供一個(gè)支持性框架”,[56]降低社會(huì)行動(dòng)者的選擇成本。

另外，針對當(dāng)前我國環(huán)境公益訴訟起訴率低的問題，有學(xué)者基于公共選擇理論視角建議借鑒美國公民訴訟制度律師費(fèi)“敗訴方負(fù)擔(dān)”規(guī)則和“賞金獵人”制度對有意愿推進(jìn)環(huán)境公共利益的社會(huì)行動(dòng)者提供“選擇性激勵(lì)”。從美國的實(shí)踐來看，即便法院通常都是在原告勝訴的背景下才會(huì)判決適用律師費(fèi)“敗訴方負(fù)擔(dān)”規(guī)則，一般不將之適用于被告勝訴的情形。[57]但這在一般情況下也足以“迫使?jié)撛诋?dāng)事人更仔細(xì)地權(quán)衡其訴訟請求的可行性，從而可以減少無謂的或騷擾性訴訟”。[58]與此同時(shí)，通過“明確規(guī)定勝訴原告可以主張敗訴被告支付的損害賠償金的一部分作為獎(jiǎng)勵(lì)”, [59]這就可以既對有正當(dāng)理由的訴訟產(chǎn)生激勵(lì)效應(yīng)，又可以預(yù)防濫訴。[60]

總而言之，在“行動(dòng)—回應(yīng)”的關(guān)系架構(gòu)下，“多元共治”的實(shí)踐潛力將在很大程度上取決于國家如何通過制度供給降低社會(huì)選擇成本、提供選擇性激勵(lì)，從而實(shí)現(xiàn)在“政府在場”的前提下，“將內(nèi)在維護(hù)合法性與有效性的動(dòng)力與外在倒逼機(jī)制的壓力轉(zhuǎn)化成國家治理能力”。[61]

六、對我國當(dāng)前實(shí)踐的反思

有學(xué)者認(rèn)為，我國當(dāng)前由“司法機(jī)關(guān)主導(dǎo)環(huán)境民事公益訴訟程序”的相關(guān)制度設(shè)計(jì)“使得司法機(jī)關(guān)可以將公共利益應(yīng)當(dāng)在何種程度上得到保護(hù)以及允許其暴露在何種程度的危險(xiǎn)之中這樣一些傳統(tǒng)上屬于立法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)的公共政策選擇問題轉(zhuǎn)化為了法律適用問題，侵入了行政權(quán)乃至立法權(quán)的權(quán)限范圍”。[62]這在實(shí)踐中導(dǎo)致了“環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境民事公益訴訟功能重疊與沖突問題”。[63]

比如，對于“泰州天價(jià)賠償案”“康菲溢油”公益訴訟等案就在學(xué)理上被認(rèn)為有司法權(quán)越位行政權(quán)的嫌疑。有學(xué)者援引國外學(xué)者的學(xué)理闡釋，認(rèn)為：“公益訴訟不能入侵行政機(jī)關(guān)的合法領(lǐng)地。”[64]在有“全國首例大氣污染公益訴訟案”之稱的“中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴德州晶華集團(tuán)振華有限公司大氣環(huán)境污染責(zé)任糾紛公益訴訟”案中，有學(xué)者認(rèn)為，被告被訴前已連受5次行政處罰，在起訴的前一天已被當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門處以“責(zé)令全部停產(chǎn)整治、停止超標(biāo)排放廢氣污染物”，在起訴后的第3天該公司生產(chǎn)線已實(shí)現(xiàn)“全部放水停產(chǎn)，并另外新選場址，原廠區(qū)準(zhǔn)備搬遷”。但法院仍然對之判處高額賠償，這類“主要問題已通過行政手段得到基本解決的案件，再行提起公益訴訟，難言合理”。[65]

在“常州毒地”案中，上述學(xué)理表達(dá)已經(jīng)切實(shí)轉(zhuǎn)換為相應(yīng)的實(shí)踐邏輯，該案一審法院認(rèn)為：“在涉案地塊環(huán)境污染損害修復(fù)工作已由常州市新北區(qū)政府依法組織開展，環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)得到有效控制，后續(xù)環(huán)境污染監(jiān)測、環(huán)境修復(fù)工作仍在實(shí)施的情況下，兩原告提起公益訴訟維護(hù)社會(huì)環(huán)境公共利益的訴訟目的已在逐步實(shí)現(xiàn)。因此，對兩原告提出的判令三被告消除危險(xiǎn)或賠償環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、賠禮道歉的訴訟請求，本院依法不予支持……駁回原告北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所、中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)的訴訟請求。案件受理費(fèi)1891800元由兩原告自然之友、綠色發(fā)展基金會(huì)共同負(fù)擔(dān)。”[66]

那么，按照上述學(xué)理表達(dá)與實(shí)踐邏輯，我們是否有必要借鑒域外的制度經(jīng)驗(yàn)，為環(huán)境公益訴訟設(shè)立前置條件，只有當(dāng)“行政機(jī)關(guān)拒絕執(zhí)法或者窮盡行政程序后，環(huán)保組織才能起訴”, [67]以避免司法機(jī)關(guān)“超出其職權(quán)范圍，在實(shí)質(zhì)上侵入和超越行政權(quán)”? [68]

本文認(rèn)為，對于僅僅是在形式上初步形成司法治理與行政治理之路徑分化，而尚未在真正意義上實(shí)現(xiàn)政治與法律功能分化的我國而言，司法與行政的兩權(quán)界分實(shí)際上并不妨礙這兩者實(shí)際上是在一種“統(tǒng)分結(jié)合”的功能結(jié)構(gòu)下為國家公共政策的“私人執(zhí)行”提供路徑支持的。比如，所謂的“泰州天價(jià)賠償案”就是在相關(guān)的司法黨政機(jī)關(guān)（泰州中院、江蘇省高院、被告企業(yè)所在地的從開發(fā)區(qū)到市級黨政機(jī)關(guān)）經(jīng)過充分溝通協(xié)調(diào)，“在既有上級法院支持而法律效果有保證，并且符合地方政府經(jīng)濟(jì)政策和中心工作要求而社會(huì)效果有保證的情況下……案件立案和審理才駛?cè)肟燔嚨馈薄?span id="mij2u3j" class="super">[69]

相應(yīng)地，基于“草根動(dòng)員”的行動(dòng)邏輯，社會(huì)行動(dòng)者無論是尋求司法介入還是謀求行政干預(yù)，一旦常規(guī)制度通道無助于其行動(dòng)目標(biāo)，其往往會(huì)付諸泛政治化的超常規(guī)社會(huì)動(dòng)員。比如，作為“常州毒地”案原告之一的綠色發(fā)展基金會(huì)面對一審敗訴判決的行動(dòng)反應(yīng)是“準(zhǔn)備在網(wǎng)上發(fā)起募捐活動(dòng)，以籌集近100萬元的訴訟費(fèi)，每人限捐兩元”，而另一原告自然之友的總干事張伯駒則表示，在常州公益訴訟二審結(jié)案之前，自然之友暫不會(huì)發(fā)起針對此案件的專題公眾籌款活動(dòng)。“當(dāng)然，如若經(jīng)過二審及后續(xù)程序，仍然不能扭轉(zhuǎn)高昂訴訟費(fèi)用的判決，我們將啟動(dòng)相應(yīng)預(yù)案，與大家形成合力，共同應(yīng)對”。[70]

就此而言，在我國特有的治理結(jié)構(gòu)下，如果我們把“草根動(dòng)員”的行動(dòng)邏輯作為問題的出發(fā)點(diǎn)就可以發(fā)現(xiàn)，在由黨作為司法行政最終領(lǐng)導(dǎo)者的“壓力型體制”下，最為關(guān)鍵的問題顯然不在于司法是否越權(quán)行政，[71]而在于哪一種制度通道所提供的路徑支持能夠更有效地在“行動(dòng)—回應(yīng)”的關(guān)系架構(gòu)下通過釋放社會(huì)動(dòng)員者制造的政治壓力而達(dá)成國家的政策目標(biāo)。

我們也許可以合理地設(shè)想，在國家公共政策“私人執(zhí)行”機(jī)制的路徑分化與“競爭性”選擇中，行政治理與司法治理功能的“競爭性”重疊反而會(huì)有助于通過自下而上的社會(huì)行動(dòng)選擇來為“行動(dòng)—回應(yīng)”關(guān)系架構(gòu)的實(shí)踐形態(tài)提供多元開放的可能性。從而實(shí)現(xiàn)以國家制度供給與社會(huì)行動(dòng)選擇互為“激勵(lì)”，促進(jìn)包括行政治理與司法治理在內(nèi)的多元國家治理體系的功能分化與機(jī)制協(xié)調(diào)，在社會(huì)、國家“多元共治”的動(dòng)態(tài)博弈中實(shí)現(xiàn)國家治理資源的優(yōu)化配置。

Private Enforcement of National Public Policy: Grass-roots Mobilization and Citizen Litigation

Chen Hongjie

Abstract: The governance model of administrative centralism often falls into such a self-contradictory dilemma: government agencies, which should be the implementers of national public policies, are themselves “distorting”or even “resisting” the implementation of national policies in various ways. Although the“action-response” model of “grassroots mobilization”can help the central government overcoming the information asymmetry in the process of local governance and improve the performance of national governance.However, it is clearly impossible for the central government to consistently respond effectively to tens of millions of private actions.Therefore, modern countries ruled by law are usually based on the separation of political and legal functions.By establishing the principle of judicial final settlement, the performance of local governance is transferred from the administrative system to the judicial system.Based on the path differentiation between administrative governance and judicial governance, and the“com-petitive”choice of social actors, the state may realize the optimal allocation of“private execu-tive power”and national governance resources through a“market-oriented”path.

Key words: National Governance Performance; Administrative Governance; judicial governance; Pluralistic Co-governance

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[1] 陳洪杰，法學(xué)博士，上海師范大學(xué)哲學(xué)與法政學(xué)院副教授。

[2] 對相關(guān)經(jīng)驗(yàn)研究的問題呈現(xiàn)與文獻(xiàn)梳理可參見周雪光、練宏：《中國政府的治理模式：一個(gè)“控制權(quán)”理論》，載《社會(huì)學(xué)研究》2012年第5期，第70頁。

[3] 謝岳、黨東升：《草根動(dòng)員：國家治理模式的新探索》，載《社會(huì)學(xué)研究》2015年第3期，第1頁。

[4] 參見曹正漢：《中國上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機(jī)制》，載《社會(huì)學(xué)研究》2011年第1期，第3頁。

[5] 謝岳、黨東升：《草根動(dòng)員：國家治理模式的新探索》，載《社會(huì)學(xué)研究》2015年第3期，第1頁。

[6] 應(yīng)星：《草根動(dòng)員與農(nóng)民群體利益的表達(dá)機(jī)制——四個(gè)個(gè)案的比較研究》，載《社會(huì)學(xué)研究》2007年第2期，第17頁。

[7] 謝岳、黨東升：《草根動(dòng)員：國家治理模式的新探索》，載《社會(huì)學(xué)研究》2015年第3期，第19頁。

[8] 謝岳、黨東升在文章中使用了“幸運(yùn)”這個(gè)說法，參見謝岳、黨東升：《草根動(dòng)員：國家治理模式的新探索》，載《社會(huì)學(xué)研究》2015年第3期，第16頁。

[9] 曹正漢：《中國上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機(jī)制》，載《社會(huì)學(xué)研究》2011年第1期，第1頁。

[10] 謝岳、黨東升：《草根動(dòng)員：國家治理模式的新探索》，載《社會(huì)學(xué)研究》2015年第3期，第8頁。

[11] 伍德志：《欲拒還迎：政治與法律關(guān)系的社會(huì)系統(tǒng)論分析》，載《法律科學(xué)》（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）2012年第2期，第10頁。

[12] 謝岳、黨東升：《草根動(dòng)員：國家治理模式的新探索》，載《社會(huì)學(xué)研究》2015年第3期，第2頁。

[13] 參見齊樹潔、林建文：《環(huán)境糾紛解決機(jī)制研究》，廈門大學(xué)出版社2005年版，第235頁。

[14] 李平原、劉海潮：《探析奧斯特羅姆的多中心治理理論——從政府、市場、社會(huì)多元共治的視角》，載《甘肅理論學(xué)刊》2014年第3期，第128頁。

[15] [意] M．卡佩萊蒂：《福利國家與接近正義》，劉俊祥等譯，法律出版社2000年版，第68頁。

[16] 2005年11月13日，中國石油天然氣集團(tuán)公司所屬中國石油天然氣股份有限公司吉林分公司雙苯廠（101廠）的苯胺車間因操作錯(cuò)誤發(fā)生劇烈爆炸并引起大火，造成8人死亡，60人受傷，100噸苯、硝基苯和苯胺流進(jìn)松花江。2005年12月7日，北京大學(xué)法學(xué)院三位教授及三位研究生向黑龍江省高級人民法院提起了國內(nèi)第一起以自然物（鱘鰉魚、松花江、太陽島）作為共同原告的環(huán)境民事公益訴訟，要求法院判決被告賠償100億元人民幣用于設(shè)立松花江流域污染治理基金，以恢復(fù)松花江流域的生態(tài)平衡，保障鱘鰉魚的生存權(quán)利、松花江和太陽島的環(huán)境清潔的權(quán)利以及自然人原告旅游、欣賞美景和美好想象的權(quán)利。參見蔡守秋：《論環(huán)境公益訴訟的幾個(gè)問題》，載《昆明理工大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2009年第9期，第7-8頁。

[17] 鞏固：《美國原告資格演變及對公民訴訟的影響解析》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2017年第4期，第125頁。

[18] 韓瑞波、葉娟麗：《政企合謀、草根動(dòng)員與環(huán)境抗?fàn)帯约侥螸鎮(zhèn)D村為例》，載《中南大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2018年第3期，第145頁。

[19] A.H.Barnett; Timothy D.Terrell, Economic Observations on Citizen-Suit Provisions of Environmental Legis-lation, 12 Duke Envtl. L. & Pol'y F.1（2001）.

[20] 鄭少華：《生態(tài)文明建設(shè)的司法機(jī)制論》，載《法學(xué)論壇》2013年第2期，第23頁。

[21] 42 U.S.C 7604（b）（1）（A）（2000）.

[22] Senate Comm.On Public Works, 93d Cong., A Legislative History of the Clean Air Act Amendments of 1970 （Comm.Print 1974）（“CAA Legislative History”）.at 138（statement of Sen.Muskie）.

[23] See Abram Chayes, The Role of the Judge in Public Law Litigation, 89 HARV. L. REV.1281（1976）.

[24] Massachusetts v.Mellon, 262 U.S.447（1923）.at 488.

[25] Bennett v.Spear, 520 U.S.154（1997）; Ass'n of Data Processing Serv.Orgs.v.Camp, 397 U.S.150 （1970）.

[26] 354 F.2d 608（2d Cir.1965）, cert.denied, 384 U.S.941（1966）.

[27] 405 U.S.727（1972）.

[28] 412 U.S.669, 685（1973）.

[29] Hunt v.Washington State Apple Advertising Commission案中，法院確立了社會(huì)組織的訴訟資格標(biāo)準(zhǔn)：1．社會(huì)組織的成員本人具有訴訟資格；2．社會(huì)組織尋求保護(hù)的利益與其宗旨相關(guān)；3．其聲稱或請求的救濟(jì)不需要其個(gè)體成員的參與。參見曹明德：《中美環(huán)境公益訴訟比較研究》，載《比較法研究》2015年第4期，第72頁。

[30] 這一案例的資料來源，請見A.H.Barnett; Timothy D.Terrell, Economic Observations on Citizen-Suit Provisions of Environmental Legislation, 12 Duke Envtl. L. & Pol'y F.1（2001）。

[31] A.H.Barnett; Timothy D.Terrell, Economic Observations on Citizen-Suit Provisions of Environmental Legis-lation, 12 Duke Envtl. L. & Pol'y F.1（2001）.

[32] 497 U.S.871（1990）.

[33] 504 U.S.555（1992）.

[34] 參見陳冬：《嚴(yán)格的起訴資格規(guī)則——以魯堅(jiān)案為中心析美國環(huán)境公民訴訟》，載呂忠梅、徐祥民主編：《環(huán)境資源法論從》（第四卷），法律出版社2004年版，第154頁。

[35] 參見鞏固：《美國原告資格演變及對公民訴訟的影響解析》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2017年第4期，第132頁。

[36] 參見鞏固：《美國環(huán)境公民訴訟之起訴限制及其啟示》，載《法商研究》2017年第5期，第175頁。

[37] 參見鞏固：《美國環(huán)境公民訴訟之起訴限制及其啟示》，載《法商研究》2017年第5期，第176頁。

[38] S.REP.NO.99-50, at 28（1985）.

[39] 528 U.S.167（2000）.at 175-78.181-83.

[40] 參見A.H.Barnett; Timothy D.Terrell, Economic Observations on Citizen-Suit Provisions of Environmental Legislation, 12 Duke Envtl. L. & Pol'y F.1（2001）。

[41] 鞏固：《美國環(huán)境公民訴訟之起訴限制及其啟示》，載《法商研究》2017年第5期，第178頁。

[42] 參見劉藝：《環(huán)境正義的司法治理路徑探索——六枝特區(qū)人民檢察院環(huán)境行政公益訴訟案評析》，載《中國法律評論》2019年第2期，第78頁。

[43] 參見鞏固：《大同小異抑或貌合神離？中美環(huán)境公益訴訟比較研究》，載《比較法研究》2017年第2期，第107頁。

[44] 另根據(jù)2015年1月7日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第2條與第4條：“依照法律、法規(guī)的規(guī)定，在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會(huì)等，可以認(rèn)定為環(huán)境保護(hù)法第五十八條規(guī)定的社會(huì)組織；”“社會(huì)組織章程確定的宗旨和主要業(yè)務(wù)范圍是維護(hù)社會(huì)公共利益，且從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)的，可以認(rèn)定為環(huán)境保護(hù)法第五十八條規(guī)定的‘專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)’。”

[45] 參見鞏固：《2015年中國環(huán)境民事公益訴訟的實(shí)證分析》，載《法學(xué)》2016年第9期，第23-24頁。

[46] 江必新：《中國環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐發(fā)展及制度完善》，載《法律適用》2019年第1期，第6頁。

[47] 呂忠梅、劉長興：《環(huán)境司法專門化與專業(yè)化創(chuàng)新發(fā)展：2017—2018年度觀察》，載《中國應(yīng)用法學(xué)》2019年第2期，第2頁。

[48] 參見呂忠梅、劉長興：《環(huán)境司法專門化與專業(yè)化創(chuàng)新發(fā)展：2017—2018年度觀察》，載《中國應(yīng)用法學(xué)》2019年第2期，第8頁。

[49] 王名、蔡志鴻、王春婷：《社會(huì)共治：多元主體共同治理的實(shí)踐探索與制度創(chuàng)新》，載《中國行政管理》2014年第12期，第17頁。

[50] 參見杜群、梁春艷：《我國環(huán)境公益訴訟單一模式及比較視域下的反思》，載《法律適用》2016年第1期，第52頁。

[51] 參見王碩：《千年古村拆遷損毀文物民間環(huán)保組織狀告政府》，載《京華時(shí)報(bào)》2015年10月19日第15版。

[52] 鞏固：《2015年中國環(huán)境民事公益訴訟的實(shí)證分析》，載《法學(xué)》2016年第9期，第32頁。

[53] 黃秀蓉、鈄曉東：《論環(huán)境司法的“三審合一”模式》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2016年第4期，第105頁。

[54] 參見張新寶、莊超：《擴(kuò)張與強(qiáng)化：環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的綜合適用》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2014年第3期。

[55] 呂忠梅、劉長興：《環(huán)境司法專門化與專業(yè)化創(chuàng)新發(fā)展：2017-2018年度觀察》，載《中國應(yīng)用法學(xué)》2019年第2期，第8頁。

[56] [美]米爾伊安·R．達(dá)瑪什卡：《司法和國家權(quán)力的多種面孔——比較視野中的法律程序》，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第109頁。

[57] 根據(jù)這一規(guī)則，法院可以判決由敗訴方承擔(dān)勝訴方的律師費(fèi)。當(dāng)然，這通常都只適用于原告勝訴的情形，極少適用于被告勝訴的情形。參見Jeffrey G.Miller; Brooke S.Dorner, The Constitutionality of Citizen Suit Provisions in Federal Enviromental Statutes, 27 J.Envtl.L.&Litig.410（2012）。

[58] 陳亮：《環(huán)境公益訴訟激勵(lì)機(jī)制的法律構(gòu)造——以傳統(tǒng)民事訴訟與環(huán)境公益訴訟的當(dāng)事人結(jié)構(gòu)差異為視角》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2016年第4期，第141頁。

[59] 參見陳亮：《環(huán)境公益訴訟“零受案率”之反思》，載《法學(xué)》2013年第7期，第134-135頁。

[60] 參見王麗萍：《突破環(huán)境公益訴訟啟動(dòng)的瓶頸：適格原告擴(kuò)張與激勵(lì)機(jī)制構(gòu)建》，載《法學(xué)論壇》2017年第3期，第95頁。

[61] 參見臧曉霞、呂建華：《國家治理邏輯演變下中國環(huán)境管制取向：由“控制”走向“激勵(lì)”》，載《公共行政評論》2017年第5期，第125頁。

[62] 參見王明遠(yuǎn)：《論我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向：基于行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系理論的分析》，載《中國法學(xué)》2016年第1期，第55頁。

[63] 羅麗：《我國環(huán)境公益訴訟制度的建構(gòu)問題與解決對策》，載《中國法學(xué)》2017年第3期，第253頁。

[64] 參見羅麗：《我國環(huán)境公益訴訟制度的建構(gòu)問題與解決對策》，載《中國法學(xué)》2017年第3期，第253頁。

[65] 參見鞏固：《大同小異抑或貌合神離？中美環(huán)境公益訴訟比較研究》，載《比較法研究》2017年第2期，第123頁。

[66] www.cbcgdf.org/NewsShow/4857/1029.html，登陸時(shí)間2018-05-15。

[67] 胡靜：《環(huán)保組織提起的公益訴訟之功能定位——兼評我國環(huán)境公益訴訟的司法解釋》，載《法學(xué)評論》2016年第4期，第172頁。

[68] 王明遠(yuǎn)：《論我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向：基于行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系理論的分析》，載《中國法學(xué)》2016年第1期，第55頁。

[69] 參見秦鵬、陳幸歡：《環(huán)境公益訴訟中的法院角色、逆向選擇與社會(huì)結(jié)構(gòu)——以泰州1.6億賠償案為樣本的法社會(huì)學(xué)分析》，載《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社科版）2015年第5期，第98頁。

[70] 李超：《常州毒地案環(huán)保組織敗訴難承擔(dān)189萬訴訟費(fèi)擬募捐》，載《中國青年報(bào)》2017-02-07，第001版。二審法院后來專門就案件受理費(fèi)問題做出說明，認(rèn)為：“上訴人優(yōu)先訴求是由被上訴人修復(fù)受損環(huán)境，承擔(dān)修復(fù)費(fèi)用系優(yōu)先訴求不能實(shí)現(xiàn)時(shí)的備位訴求，應(yīng)當(dāng)按照優(yōu)先訴求確定案件受理費(fèi)。因此，本案按照非財(cái)產(chǎn)案件計(jì)算案件受理費(fèi)。”據(jù)此，一審案件與二審案件的案件受理費(fèi)均調(diào)整為100元人民幣。參見（2017）蘇民終232號。

[71] 有研究者指出，美國公民訴訟的制度精髓是“司法能動(dòng)主義”，本身就是以“法院干預(yù)立法、行政執(zhí)法為出發(fā)點(diǎn)。”參見侯佳儒：《環(huán)境公益訴訟的美國藍(lán)本與中國借鑒》，載《交大法學(xué)》2015年第4期，第47頁。