第一章 我國食品違法犯罪及案件查處現狀

第一節 我國食品違法犯罪防治現狀及存在問題

一、我國目前的食品違法犯罪防治體系

1．我國食品安全法律體系初步形成

近年來，我國對食品安全問題重視程度日益提高，政府制定并實施了一系列旨在保證食品安全或者與之相關的法律法規，為我國食品質量安全的監管工作奠定了法律基礎。經過長期的建設完善，我國食品安全法規體系日趨完善，取得很大成績。目前形成了以《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）、《中華人民共和國產品質量法》（以下簡稱《產品質量法》）、《中華人民共和國農業法》（以下簡稱《農業法》）、《中華人民共和國標準化法》（以下簡稱《標準化法》）等多部法律為主導，《食品衛生行政處罰辦法》《食品衛生監督程序》等有關食品安全的專門規章為主體，以及諸如《中華人民共和國消費者權益保護法》（以下簡稱《消費者權益保護法》）、《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）等法律法規中有關食品安全的相關規定和國務院各部委出臺的規章、最高人民檢察院和最高人民法院的司法解釋等組成的食品安全法規體系。

現有的關于食品安全的法律法規雖然數量較多，但大多數都是不同部門在不同時期制定和頒布的部門立法、分段立法、分散立法，單個法律法規調整范圍較為狹窄。部門間在制定法律之初大都沒有經過充分的協調與溝通，這樣難免會出現上位法與下位法之間、平行法之間互相交叉、重復、銜接不緊，甚至是相互矛盾、嚴重沖突的情況。而《食品安全法》實施時間較短，其統領協調作用又尚未充分顯現出來。所以，導致了目前我國食品安全法律法規體系總體上缺乏協調性。此外，由于我國《食品安全法》頒行的時間并不算長，加之我國地域及風俗習慣的多樣化，這使得各地的立法難度大大提升，目前配套法律規章滯后的問題仍然突出，在《食品安全法》中大量存在著諸如“具體管理辦法由國務院規定”“具體管理辦法由省、市、自治區人大常委會依法制定”等規定，使得許多具體問題得不到充分解決。

2．“三位一體”的集中監管模式

（1）食品安全治理行政執法體制的變革。我國也與外國一樣，經歷了以部門監管為主，發展為多部門分段監管，不同的是現在發展成了“三位一體”綜合性的監管模式。

1982年頒布的《中華人民共和國食品衛生法（試行）》明確規定各級衛生行政部門負責食品衛生監督工作，衛生行政部門所屬縣級以上衛生防疫站為食品衛生監督機構，執行國家食品衛生監督的職責。1995年正式頒布實施的《食品衛生法》，將食品衛生監督職責調整至縣級以上衛生行政部門，并賦予衛生行政部門8項食品衛生監督職責，質量技術監督部門開始介入食品安全監管領域圖。這時期的食品監管由衛生行政部門承擔，監管的方向以食品衛生為主。

2004年9月1日，國務院文件《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》（國發〔2004〕23號）的發布，確定了我國的食品安全監管采取“分段監管為主、品種監管為輔”的方式，進一步理順食品安全監管職能，明確責任。農業部門負責初級農產品生產環節監管，質檢部門負責食品生產加工環節監管，工商部門負責食品流通環節監管，衛生部門負責餐飲業和食堂等消費環節監管，食品藥品監管部門負責對食品安全的綜合監督、組織協調和依法組織查處重大事故。2009年實施的《食品安全法》，進一步明確了各部門的監管職責，確立了一個以食品安全風險監管為基礎的科學監管體制，進一步完善了食品安全體制圖。分段監管將食品安全監管的范圍從食品衛生擴大到食品安全的各個環節。但這種多頭管理體制的弊端主要表現為分工過細，職能重疊，各部門缺乏統一協調和統籌規劃，使很大一部分力量在相互依賴、推諉中消耗掉，很難實現真正意義上的“無縫銜接”。

2013年的“全國兩會”上批準了國務院機構改革和職能轉變方案，成立了國家食品藥品監督管理總局（以下簡稱食藥監總局），全面負責食品安全監管。食藥監總局的成立，標志著我國在食品安全監管領域“九龍治水”局面的結束，新的食藥監管系統形成。

新成立的國家食品藥品監督管理總局，對生產、流通、消費環節中的食品、藥品安全統一監管。與此同時，新的國家衛生和計劃生育委員會負責食品安全的風險評估和食品安全標準的制定；農業部則負責農產品質量安全監督管理。這樣，國家衛生與計生委、農業部、食藥監管總局“三位一體”的監管構架初步形成。[1]最終形成對食品安全管理的改善。

一是在日常監管中，新的食藥監部門可以更好地整合食品藥品監管的行政資源、技術資源、信息資源，一方面可以圍繞特定的監管目標、監管重心、監管事項，更好地統一調配監管資源，更有效率地查處食品藥品市場中的違法行為；另一方面也能減少食品藥品市場中守法者的守法成本，減輕被監管者的負擔。二是隨著食藥監總局與公安部建立行政執法和刑事司法工作銜接機制，《食品安全法》可訴性缺失、與《刑法》銜接不暢的情況得到改善。[2]三是食品安全監管體系的變動，促進我國的食品安全法律法規體系的完善。食品安全監管體系的建立完善是循序漸進的過程，而法律法規體系的日益完善也會反過來影響食品安全監管體系，形成良性循環。如食品安全監管體系的變動促進對《食品安全法》進行配套修改。

但“三位一體”的集中監管模式并沒有徹底解決我們食品安全監管方面的缺陷。新成立的國家食藥監總局并沒有實現所謂的“無縫”監管，只是統一了生產和流通環節（不包括商務部管理部分），將原先過于分散的監管主體進行了部分合并，并未涉及標準制定、進出口監管、特殊商品許可等部分。[3]中國的食品生產企業歷來具有多、小、散的特點，并且在未來很長一段時間內仍將保持著這一特點，中國食品安全的管理和改革必須考慮現狀。中國的農產品來源分散且情況復雜，目前想把農產品的管理全部一步納入食藥監總局統一的管理鏈并不現實。而對于其他部門來說，改革是個漸進的過程，涉及很多方面，目前來說，也很難把食品安全監管的所有部門全部納入統一管理鏈。

此外，2014年10月，中共十八屆四中全會強調，要大力推進綜合執法，大幅減少市縣兩級政府執法隊伍種類，重點在食品藥品安全、工商質檢、公共衛生等領域推行綜合執法，有條件的領域可以推行跨部門綜合執法。一線食藥監管與執法部門開始了新一輪的大幅變革，多部門合并的“三合一”或“四合一”模式迅速鋪開，且名稱和內設機構五花八門，互不相同。在這一輪改革中，精簡機構、充實一線的“關口前移”“預防為主”的理念為各地普遍接受，也在一定程度上節約了編制，但多部門、多行業的合并執法，能否保證食藥監管的專業性、有效性？食藥監管力量是否會明增暗減？諸如此類的質疑與觀望也在制約著此輪改革的進展與效果。

（2）食品安全治理公安執法體制的變革。由于我國施行“行政——刑事”雙元執法模式，多年來，大量食品違法行為由上述食藥行政執法部門先行處置，涉嫌犯罪的，才移交公安機關。不過，此前公安機關并未有專設機構處理、偵辦這類案件，一般由治安、刑偵、經偵等部門具體承辦。但隨著食品犯罪的高發，食品安全形勢日益嚴峻。為了有效防治這種手段惡劣、危害嚴重的新型犯罪，自2008年起，全國各地公安機關開始主動探索食品案件偵辦專業隊伍的建設。自此，一個公安機關中的新警種——“食藥警察”隊伍迅速崛起。

目前，全國絕大部分省（自治區、直轄市）都成立了“食藥警察”專業隊伍。這些機構雖然名稱、人員、職責、級別等建制不一，但總體上，可大體分為兩類：一類為“總隊下設支隊”式，即在省級公安部門單獨成立“食品藥品犯罪偵查支隊”，這種類型又可細分為以北京為代表的經偵總隊下設食藥支隊、以天津為代表的刑偵總隊下設食藥支隊和以湖南為代表的治安總隊下設食藥支隊等三種模式（目前，湖南模式在全國居多）；另一類為“省廳專設總隊”式，這種類型又可細分為以遼寧為代表的“食品藥品犯罪偵查總隊”、以山東為代表的“食品藥品與環境犯罪偵查總隊”和以重慶為代表的“打擊假冒偽劣商品犯罪偵查總隊”等三種模式。“食藥警察”的成立和各地多樣化的發展，標志著我國食品安全治理進入了一個新階段。目前，食藥警察隊伍的工作運轉整體呈良好態勢，有力遏制了食藥犯罪的蔓延。

3．監管制度

（1）建立食品安全“黑名單”制度。近年來，食品安全事件頻發，食品安全已成為公眾關注的焦點。2013年，國務院批復了國家發改委《關于2013年深化經濟體制改革重點工作的意見》，其中提出要建立最嚴格的食品藥品監管制度，落實食品安全舉報機制，建立黑名單制度等。“黑名單”是美國FDA完善的執法規制系統中的一環。美國FDA的行政黑名單制度有強制性禁止和非強制性禁止兩種形式。強制性禁止是指違反法律、法規，在食品問題上被判處重罪的人員，被永久性驅逐出行業。非強制性禁止是指嚴重違法的自然人，最高可判處5年禁止期。我們也仿照美國建立了中國的“黑名單”制度。2013年12月，食品藥品監督管理總局公布了《食品藥品安全“黑名單”管理規定（征求意見稿）》，向社會公開征求意見。各省也紛紛制定《食品藥品安全黑名單管理辦法（試行）》。“黑名單”制度相比于直接懲罰或管制，增加了食品企業違法的信用成本和社會成本。

（2）初步建立食品風險評估機制。2009年施行的《食品安全法》強調要想從根本上消除食品安全事故隱患，必須從食品本身下手，在有毒有害食品還未造成損害前下手進行規制，也就是《食品安全法》確定的“未雨綢繆”式規制。《食品安全法》第11條規定，“國家建立食品安全風險監測制度，對食源性疾病、食品污染以及食品中有害因素進行監測”。第13條、第14條規定，“國家建立食品安全風險評估制度，對食品、食品添加劑中生物性、化學性和無理性危害進行風險評估”。“……通過食品安全風險監測或者接到舉報發現食品可能存在安全隱患的，應當立即組織檢驗和食品安全風險評估”。食品風險評估機制與以往的事后處罰機制相比更具有前置性、主動性和有效性，轉變了過去“事先許可、事后抽檢、出了事故再處罰”的傳統監管方式，大大降低了食品安全事故發生的可能性。2015年修訂的《食品安全法》進一步突出要強化全程風險防控，對食用農產品種植養殖以及食品生產加工、貯存、運輸、銷售、餐飲服務等各環節補充、強化相關制度，加強風險分級管理。

（3）食品可追溯機制的探索。我國食藥可追溯制度建設最早始于2004年初，國家有關部門進行了不遺余力的推動。當年4月，國家食藥監督總局聯合八大單位啟動了全國肉類食品可追溯制度的建設項目；6月，國家條碼推進工程辦公室在山東省濰坊市壽光和洛城的蔬菜基地實施“蔬菜安全可追溯性信息系統研究及應用示范工程”;9月，國務院頒布了《進一步加強食品安全工作的決定》，明確了建立農產品可追溯制度的任務；12月，為響應中央號召，北京市和河北省農業廳聯合啟動了“進京蔬菜產品質量溯源制度試點項目”，以統一的包裝、條碼和標簽等對河北的六塊蔬菜供應地進行了規范。

此后的十余年中，各地繼續接力進行了深淺程度不一的食品可追溯機制探索。2005年9月，北京市順義區啟動了蔬菜分級標準和條形碼追溯系統，消費者可以通過農業局的查詢系統查詢到蔬菜的各類信息；同年，濟南市也啟動了食品安全信用體系建設的工作；2007年，在北京雙井家樂福超市，我國首個采用全國通用標識可追溯的系統開始試點，消費者可以通過掃描條形碼了解商品產地、生產者、供應商和原材料等多種信息；2008年奧運之年，為確保奧運食品的安全，北京啟動了奧運食品可追溯系統，采用了GPS和自動控制等現代化技術，實現了奧運食品“從農場到餐桌的全面監控”，為以后國家層面的追溯機制建設提供了寶貴經驗。此后的若干年中，浙江、江蘇和廣東等多個發達地區相繼開展了食藥可追溯機制建設的試點工作，中國電子監管網、國家食品安全可追溯平臺等監管服務系統也漸次完成。不過，總體來看，雖歷經十余年發展，我國食品可追溯機制建設仍遠未成熟、難以樂觀。因此，為切實構建“從農場到餐桌”食藥監管機制，于2015年10月1日實施的新修訂的《食品安全法》第39條再次強調，要“建立食品原產地可追溯制度和質量標識制度，保障食品藥品安全”。但如上所述，總體上，目前我國的食品可追溯機制建設尚存諸多難題，可謂任重而道遠。

二、我國大陸地區食品違法犯罪防控存在的問題

1．治理食品犯罪方面的法律法規不完善

從食品犯罪防治法律規制體系看，我國在治理食品犯罪方面的法律法規不完善、食品安全標準落后且不統一。

（1）食品犯罪防治法律體系尚未形成。相對于美國以《聯邦食品、藥品和化妝品法》為核心的食品犯罪防治法律體系，我國以《食品安全法》為核心法律的食品犯罪防治法律體系遠未成形，同時由于我國行政執法和刑事司法二元并行體制客觀限制，在刑事司法領域該法更是難稱核心。

（2）食品犯罪防治法規規章等配套制度規定缺乏。食品產銷各個環節都要有相關的立法或規章落實，實現對各個環節的全程有效的法律規制和監管，這樣才能保證對食品犯罪進行源頭治理、流程監控和犯罪預防等，盡管我國也逐步建立起食品安全“黑名單”制度、食品安全飛行檢查制度等，但是執行范圍和力度還存在較大的提升空間。

（3）缺少統一、先進的食品安全標準。我國食品安全標準體系呈現出層級之間、地域之間標準不一現象，不利于保障食品安全，也增加了食品犯罪防治工作難度，同時，食品安全標準更新滯后，存在大量的食品安全監管的盲區。

（4）食品犯罪在刑法體系的歸屬有待調整。食品犯罪在刑法體系中主要歸屬于危害市場經濟秩序類犯罪之下，與目前全球食品犯罪防治發展趨勢相背離，應在刑法規制中更多關注食品犯罪行為對社會公眾健康的危害性，在食品犯罪有關的立案、舉證責任、行為定性等方面出臺有關的司法解釋進行適當調整。

2．食品犯罪的監管模式尚待完善

（1）我國食品安全監管機構存在職能分散、打擊力度不足的問題。我國目前負有食品安全監管職責的部門有食品藥品監管部門、工商部門、農業部門、衛生部門等，監管職權中也存在重疊、交叉現象，職責劃分上模糊不清，不同部門在具體監管食物中往往出現推諉和相互掣肘的現象，造成有的情況無人監管，有的情況重復監管，導致資源的浪費和內耗。盡管2013年以后，食品藥品監管機構改革大踏步推進，但是實際結果并不盡如人意。

沒有實現完全的“無縫”監管主要體現在以下幾點：第一，農產品質量安全監督管理和生豬屠宰由農業部負責。有學者認為農業部的主要任務是發展，其次才是監管，農業部用于監管的人力物力投入都比較少，監管機構相比其他部門來說較不成熟。目前食品問題多在源頭上，而源頭監管仍放在食藥監總局之外。第二，與食品相關的產品（如食品包裝容器、餐具洗滌劑等）的生產管理仍然由國家質檢總局負責，而其行政許可由原衛生部承擔，將隨衛生部并入衛計委。第三，商務部負責擬訂促進餐飲服務和酒類流通發展規劃和政策，食藥監總局負責餐飲服務食品安全和酒類食品安全的監督管理。[4]

（2）食品藥品行政監管系統改革推進緩慢，地方行政監管機構改革路徑混亂。2013年3月22日，國家食品藥品監督管理總局正式掛牌成立以后，地方的食品藥品監督管理體制改革也開始逐步推進，經過2年的改革嘗試，實踐中的各級食藥監管機構改革多走向市場監管模式，但其中各地具體的整合方式存在差異，也有地區繼續保持食藥行政監管系統的獨立性。

以上四類食藥監管機構改革模式還不是目前我國各地食藥監管機構改革的所有模式，實踐中有的省份在省一級維持食品藥品監管系統，但是在地市一級有的地方設立專門的食藥監管機構，有的地市整合成立市場監管機構，而在縣區一級的改革形式就更加難以一一羅列了。出現這種現象也與各地的人員、編制、資金等具體條件有關，但是紛繁復雜的改革模式與遲遲不能落地的統一改革方案，也容易影響食藥行政人員的工作積極性。某種程度上，三級食品藥品監管系統應該是最符合改革初期設想的模式，但是在實踐中，多數省市不具有專門人員、機構、資金等優勢基礎條件，通過對工商、質監、食藥監管等部門進行整合，有利于基層執法資源的聚合，但是也降低了食品藥品行政執法的專業性。在這種情況下，以深圳市為代表的統分結合的食藥與市場監管改革模式也不失為一種有益的探索，但是總體上看，我國食品藥品行政監管系統改革依然存在較大的問題。

根據中央部署，2015年地方政府食品安全監管體制改革基本結束。據統計，全國獨立設置食品藥品監管部門的地（市）、縣（市）分別為82%、42%。全國前500個食品產業大縣單設食品藥品監管機構的僅為48%[5]。2017年全國人大對食藥監管體制改革情況進行了調研，總體來看，食品安全監管體系初步形成，但多種體制并存出現的多頭管理、政令不暢、業務能力下降等問題較為突出，嚴重影響食品安全監管效率及監管能力提升，與黨中央提出的“建立權威、統一的監管體制”的要求，尚存差距。[6]

（3）專職警務力量面臨困境。近年來，我國各省市相繼建立了專司打擊食品藥品領域犯罪的警務力量，簡稱“食藥警察”。“食藥警察”有望在全國得到推廣。但建立“食藥警察”，面臨著諸多需要妥善處理的問題：

一是職責界定不清。當前我國食品藥品違法犯罪的處置程序是衛生行政部門行使監督監察權進行行政檢查。如違法行為不構成犯罪，則對違法行為進行行政處罰；如違法行為構成犯罪，則移交給公安機關，再由公安機關介入進行調查。“食藥警察”成立后，是仍遵循以前的規定，只負責偵查辦理刑事案件；還是只要涉及食品藥品安全的案件都歸其辦理，就成為一個新的問題。

二是部門歸屬不明。與食藥監管機構稽查局的職責劃分存在問題。首先，食藥監管局內部成立稽查局，查處違法犯罪活動，與“食藥警察”的職責存在重合之處。另外還存在二者之間的行、刑銜接問題，例如，行、刑銜接過程中的證據認定是否一致、證據時效等。其次，聯合執法活動影響“食藥警察”履行自身職責。面對惡劣的執法環境和執法力度不足的現狀，行政機關尋求警察的聯合執法具有客觀合理性，但“食藥警察”的專職性決定了其應該負責食藥領域的刑事案件，聯合執法將在一定程度上影響“食藥警察”履行自身職責。

三是技術水平低。“食藥警察”的工作具有較強的專業性，但當今“食藥警察”仍存在技術層面的問題：首先，技術水平低下。食品藥品犯罪案件在偵查取證過程中對技術方面的要求較高，如食品案件中的添加劑、原料加工等偵查活動，不僅要求警察具備豐富的辦案經驗，更需要完備的食品專業鑒定知識和硬件設施。其次，與專業鑒定部門的合作不夠暢通。有時警察收集到證據，自身無法鑒定，機構內部又沒有專門的鑒定部門，就需要求助于專業的檢測機構，這又引發新的問題，如機構之間需要溝通協調、案件辦理期限與檢測期限不一致、證據的時效性喪失等。再次，專業人才的缺乏。各地“食藥警察”隊伍主要是從治安或經偵等其他警種中抽調人員組成的，缺乏食品藥品領域的專業技術人才，這嚴重影響了“食藥警察”在現場處理案件的能力。

四是監督制度不健全。目前，各地“食藥警察”隊伍以組織內部監督為主，外部監督相對不足。各地警務公開的程度不一，大部分隊伍信息公開范圍與覆蓋面過窄，缺乏接受外部監督的自覺性，需要建立有效的外部監督制度體系。[7]

3．食品安全監管制度不完善

（1）黑名單制度實施存在缺陷。一是對違法企業和生產經營者的管理機制不夠完善。在國家食品藥品監督管理總局公布的《食品藥品安全“黑名單”管理規定（征求意見稿）》中，違規情節嚴重，受到責令停產停業、吊銷許可證、撤銷批準證明文件以及法律法規規定的其他嚴重行政處罰的生產經營者和責任人員才納入黑名單的范圍。對于那些直接處以吊銷許可證等嚴重處罰的企業，由于已經退出市場，黑名單的信用約束和后續管理幾乎不再起任何作用。而對于那些存在違規行為卻沒達到“情節嚴重”的企業，黑名單不能發揮出社會監督和信用約束的作用。

二是缺乏對地方政府貫徹實施“黑名單”的考核。近年來，我國食品安全標準及法律法規在國家層面上不斷完善，然而在地方實施卻存在“刀子嘴，豆腐心”的情況。在黑名單規定中，地方食藥局負責對本行政區域食品藥品安全“黑名單”的管理工作，其中包括對違規企業行政處罰、信息公開、后期監察和數據庫管理等。盡管該規定對地方食藥局的相關工作進行了界定，然而并未明確提到如何對地方政府開展黑名單制度的工作進行考核和激勵。特別是在一些食品工業占地方經濟比例較大的地方，地方政府出于對當地就業、稅收等多因素的考慮，很可能出現對黑名單制度執行力度不夠的情況，進行地方保護。

三是對小企業約束不足。目前，我國10人以下的小企業、小作坊占食品生產加工企業總數的60%，雖然市場占有率僅約9.3%，卻成為我國食品安全問題的多發點和監管的難點。由于我國食品小企業多而分散的特點，一方面僅靠政府行政監管顯得力不從心，另一方面小企業、小作坊由于進入和退出市場成本低，黑名單制度的聲譽機制幾乎不能對其發揮作用。因此，黑名單制度在目前的形勢下，主要適用于具有一定規模的食品企業，適用范圍存在局限性。

四是難以解決食品安全源頭問題。國家食品藥品監督管理總局出臺的黑名單制度不能直接管控農業生產，而源頭問題卻是食品安全監管不可回避的問題。養殖業抗生素的使用，蔬菜類農藥殘留，瓜果類植物激素的使用，糧食類化肥使用等問題都會影響食品原材料的質量。經過大部制改革，國家食品藥品監督管理總局整合了過去國家工商局、質量監督檢驗檢疫局、商務部的食品安全職責，源頭問題留給了農業部管理。考慮到我國存在2億多農戶、76萬家農產品和投入品生產經營企業，分散的生產經營方式和落后的生產技術成為把控好源頭問題的制約因素。盡管大規模企業是黑名單制度實施的重點對象，然而企業在被曝出問題時往往將責任推卸給農業生產者，因此在執法過程中容易出現食品企業責任不清的情況。如何明確企業責任，通過黑名單制度的作用倒逼企業加強對上游生產的管控值得進一步探討。[8]

（2）食品風險評估機制不足。我國食品風險管理目前存在的不足主要包括：①我國各級食品安全風險管理相關部門之間往往缺乏有效的溝通渠道，目前沒有形成明確的數據共享機制；②缺乏對企業強制進行食品風險信息公開的制度實施，造成企業食品風險分析信息透而不明；③我國食品原材料產地大部分在農村，對糧食、蔬菜等農產品實施大范圍的信息采集，以及對這些信息的處理和發布缺乏相應的依據和標準，缺乏對農產品進行風險評估實施細則如風險評估的種類、范圍評估的時間及評估的單位等；④廣大消費者仍然缺乏權威可靠的食品安全信息獲取通道，微信、微博和社交網站等主要消息傳播途徑缺乏規范，以訛傳訛情況時有發生，可能造成“寧可信其有”的恐慌心理。[9]

（3）食品追溯機制建設滯后。新《食品安全法》明確建立最嚴格的全過程監管制度，進一步強調食品生產經營者的主體責任和監管部門的監管責任；建立從田間到餐桌的全鏈條監管，讓問題食品無處藏身。新法規定，食品生產經營者應當依照本法的規定，建立食品安全追溯體系，保證食品可追溯。國家鼓勵食品生產經營企業采用信息化手段采集、留存生產經營信息，建立食品安全追溯體系。食品可追溯機制建設是在互聯網時代保障食品安全、發揮外部監督的創新之舉。目前，我國的食品可追溯機制建設極不完善且發展極不均衡。因食品監管基礎薄弱、產銷“散戶”居多，食品可追溯機制建設顯著滯后，且東西部地區發展差異巨大，效果遠未理想。

4．食品犯罪社會共治體系不完善

當前我國已在法律上確立食品安全社會共治的原則，2015年4月24日頒布的《中華人民共和國食品安全法》提出了社會共治的理念，并明確了不同主體的責任，食品安全社會共治社會主體目前包括食品生產經營者、政府監管部門、食品行業協會、新聞媒體、任何組織或者個人、檢驗檢測機構等科研單位六方。但從原則到實踐仍需要一個發展過程。我國已有的治理體制、機制和社會環境仍存在諸多問題與困境，主要表現為以下幾個方面。

（1）傳統監管思維導致政府職能轉變不到位。由于長期受到傳統的政府本位行政監管思維模式的影響，政府監管部門權力邊界不清，行政壟斷依然存在，忽視市場調節作用，缺乏引入第三方參與意識，面對新形勢、新任務和消費者日益增長的食品安全需求，政府部門的監管顯得力不從心，效率低下。

（2）社會力量薄弱，共治主體發展不均。現有治理體系過于注重政府與企業的關系，忽視、弱化了其他相關主體的存在，造成社會其他組織（媒體、消費者和第三方組織）發展不足，這已成為制約構建食品安全社會共治體系的巨大障礙。目前社會組織參與食品安全社會共治的能力普遍較弱，積極性與主動性不足。其中第三方社會組織是食品犯罪防治的政府機構和食品企業之間、食品企業與社會公眾之間保障食品安全和防治食品犯罪的重要緩沖地帶。第三方社會組織涵蓋了廣泛的組織類型，如具有第三方獨立性質的檢驗檢測機構，包裝成企業類型的職業打假組織，食品安全和食品犯罪防治學術研究機構，專門從事食品安全和技術研發的營利性組織等。民政部登記的全國性社會組織共2326家，其中組織名稱含有“食品”的僅10家，約占民政部登記的全國性社會組織的0.43%, [10]在北京市民政局注冊登記的社會組織共10406家，組織名稱含“食品”的共有35家，僅占到全部社會組織的約0.34%，其中組織名稱含“食品安全”的僅有3家，分別是北京市西城區食品安全協會、北京市海淀區食品安全協會，且主辦單位都是區政府食品安全監督協調辦公室，唯一的民辦非企業單位是北京一家食品安全技術研究院。在我國巨大的食品生產和消費市場面前，在當前嚴峻的食品安全形勢面前，單靠這樣單薄的社會組織力量還難以起到明顯的共治效果。媒體既體現為傳統的平面媒體，也體現為各類立體媒體，除了具有公眾媒體屬性的媒體組織以外，還包括當前快速發展且形式多樣的各類自媒體方式。食品安全、食品犯罪問題長期是社會輿論關注的熱點問題，涉及食品犯罪的消息總是能夠在社交網絡得到快速傳播，輿論也的確能夠起到監督作用，但是受對食品類錯誤信息的辨別能力所限，社會輿論有時也容易引起對于食品安全的過度恐慌。

（3）信息交流不暢，缺乏長效機制。隨著《食品安全法》和《政府信息公開條例》的實施，各地食品安全監督抽驗數據、行政處罰案件信息公示已陸續推行，但傳播的廣度和有效性有待提高，與公眾對食品安全信息的需求相比仍有較大差距。信息不透明、不對稱，缺乏互動溝通是目前必須著力解決的關鍵問題。

三、我國大陸地區食品犯罪防控的完善

（一）進一步完善食品安全法律體系

要本著維護社會公眾身體健康和生命安全的原則，以人為本，遵循立法和食品安全科學規律，依托現有法律法規體系，以現代食品犯罪防治體系重視風險預防、重視源頭治理、重視國際合作等理念，完善現代食品犯罪的法律控制體系。

1．繼續完善我國食品犯罪防治的法律法規體系

2015年《食品安全法》確立了我國食品安全監管的一些基本原則，設立了一些符合當前現代食品犯罪防治理念的基本內容，比如確定食品召回制度、可追溯制度、食品安全問責制度，建立全程監管等。但是，由于缺少配套細則，很多內容沒有得到落實或實踐中執行效果不佳，而且，無論從理論層面還是從具體內容層面，該法距離上升為一部食品犯罪防治基本法還頗有一段距離。完善的食品犯罪防治法律法規體系應包括一部統籌食品犯罪防治各基準方面的基本法律，多部支撐該基本法律的單項法規，符合該基本法律、適用于地方食品犯罪治理特殊情形的地方性法規，有關食品犯罪防治的部門規章和地方政府規章以及規定細節性問題的各類管理條例。同時，在立法中還要具有食品犯罪防治的國際視野，注重在食品犯罪防治立法體系建設上借鑒國際先進立法經驗和做法，提高食品犯罪防治法律法規的覆蓋面，做到系統化、專業化和精細化的食品犯罪防治立法。

2．建立規范的多層次食品安全標準體系

食品安全標準水平是衡量食品安全狀況的重要指標，也是食品安全監管和食品犯罪防治主體履行職責的重要依據。風險預防性是一項標準的靈魂，及時更新則是標準體系的生命。目前我國現行有效的食品安全國家標準共有675項。而我國的食品安全標準體系，則包括了國家標準、地方標準、行業標準、企業標準等，由于食品行業的快速發展，很多時候會出現地方和行業標準新于、高于國家標準。更新和確立標準是建立在科學的食品安全風險評估制度基礎上的，在完善我國食品安全標準體系的過程中，要及時對陳舊落后的標準進行風險審評和清理整合，對新確立的食品安全標準的科學性和有效性進行跟蹤評價，對評估結果及時反饋以根據實際情況不斷進行調整和修改，同時積極參與全球食品安全標準體系的制定，以不斷提高我國食品安全水平，在國際競爭中取得先機。

3．強化食品安全刑事保護，提高食品犯罪成本

長期以來，我國食品安全方面的立法中所確立的所謂“懲罰性賠償”，與美國食品安全方面的“懲罰性賠償”的力度差距甚遠。而在食品犯罪的刑事打擊中，由于我國采取罪過責任原則，要求行為人在主觀上具有食品犯罪的故意，即“明知”二字，不利于對食品犯罪進行有力打擊，難以起到威懾作用。反觀美國在食品犯罪中采取的嚴格責任原則，對食品犯罪的打擊主要考察對社會公眾造成的健康危害和風險威脅，極大地提升了食品犯罪的違法成本。食品安全的刑事保護應更多地關注食品犯罪對社會公眾健康的危害性，其本質上是危害公共安全的行為，而且，食品行業本身面向不確定的多數人進行食品供應的特點，也使其具有對社會公眾健康的潛在高風險性。因此，應考慮在食品犯罪防治領域引入嚴格責任制，或提高對過失食品犯罪行為的打擊力度，提升食品犯罪防治法律的威懾力。

（二）優化我國食品犯罪監管模式

1．深化地方機構改革，強化基層行政執法力量

進一步完善國務院和各級人民政府食品安全委員會辦公室的角色和職能，做好食品犯罪防治體系頂層設計，使食品安全保障職能各部門之間的分工清晰，各司其職，相互配合。從食品安全行政監管機構改革方面來看，如果能夠單純從保障食品安全、防治食品犯罪角度出發，建立完整的省、市、區三級食品藥品監管系統是最符合改革預期的方案，但是由于實踐中行政編制、資金、機構、人員等因素的限制，地方食品安全行政監管機構的改革方向還是以組建市場監管局（所）為主，這樣必然會犧牲一部分執法隊伍的專業性，這樣，進行食品安全行政監管隊伍的規范化、專業化就更有必要了。人員是一支隊伍的基礎，隊伍規范化，實質上就是人員規范化。應重視食品安全行政監管隊伍的專業化，不斷提升食品安全監管業務素質和法律素養，充實基層食品食藥隊伍，尤其是加強城郊、農村地區等食品安全監管薄弱地區食藥監管基層所、隊建設。

2．規范食藥警察制度，提升案件偵辦能力

在統一機構、明確權限的改革背景下，“六種模式”下的食藥警察仍顯出各自為政的混亂和不足。鑒于食藥犯罪猖獗、行政執法不力的治理現狀，我國當前亟須建立一支全國統一的專職食藥警察隊伍，以提升隊伍合力、提高打擊效果。

公安部作為國家層面的刑事案件偵辦機關，應盡快組建“食品藥品犯罪偵查局”，并以“五品一械”中的食品、藥品為重點，內設“食品犯罪偵查處”，科學合理確定機構名稱、人員配備、組織機構、職責任務等，為全國各級食藥警察隊伍的建立確立標桿與方向。

在國家層面的專門機構成立之前，主導此項工作的治安局亦應對各地食藥犯罪偵查機構的設立加強規范和引導，為日后這一新警種的同步發展奠定基礎。其次，各地食藥犯罪偵查的專門力量，也應積極加強自我能力建設，廣辟案源、提升自身素養、加強各地間的信息溝通與交流，為將來全國統一的食藥警察建設積累經驗、營造氛圍。當然，在食藥警察的設置上，從順暢監管、促進“兩法銜接”等角度出發，也有學者建議，可仿效海關緝私局的設立模式，將食藥警察設立在我國各級食品藥品監管局之中，與現有的稽查力量合并，形成新的食藥犯罪打擊力量。但從目前中央政策傾向和食藥警察發展態勢、打擊效果來看，后一種方案尚難以實現。[11]

（三）完善食品安全監管制度

1．食品安全的全程分級監管

（1）監管過程實行全程監管。“從農田到餐桌”這一橫向的監管過程需要建立一個縱向四級的監管體制。我國經歷了2013年的改革后，進一步理順了中央層級的食品監管體制。未來發展過程中，基層行政執法機構改革的拓展與深化，應為改革的重點和難點。

在2013年中央食品監管機構合并統一后，地方食品監管機構改革大部分落后于國家要求，還未完成機構整合任務。為此，其一，鑒于我國各地經濟社會發展不均衡、食藥安全形勢不一的現實情況，各地改革可根據中央“三定”改革方案，結合本地實際需要，因地制宜，制定符合執法需要的改革方案；其二，改革中，要注意加快并強化城鄉接合部及縣、鄉一級的機構調整，加大對此類地區食品制造重點區域派出機構的設置，夯實食品監管基礎，同時在重點食品加工廠設立駐廠派出機構，從而形成網絡化、梯級化的監管格局。截至2014年6月，我國已有22個省（自治區、直轄市）建立了鄉鎮食品監管派出機構。同時，農村社區、城鎮小區更是食品安全監管的重要網點，在該地區建設上可仿效浙江等地所建立的食品監督協管員制度，充分發揮村委會、居委會等基層自治組織作用，讓此類社會力量廣泛參與到食藥監管中來，從危險排查、有毒有害食品報告和信息引導等多方面著手，進而真正強化基層食品監管力量。

（2）在監管方式上實行分級監管。即對食品生產經營企業按照產品特點進行分類，對于高風險的企業進行重點監管。借鑒美國《 FDA食品安全現代化法》的規定，對不同情況的企業設置不同的要求，對高風險企業高標準、嚴要求；對小企業或者特殊行業企業適當放寬。在監管部門日常工作中對企業的生產狀況、食品特點和質量、企業違法記錄進行考察，建立企業信用檔案，確定不同的評分結果和安全等級，實施不同的監管要求、力度和方式，打消企業處罰后再犯的放縱心理。比如，把乳制品、肉制品、調味品等生活必需品納入重點監管層級。比如，針對分級監管設立相應的獎懲機制，通過樹立典型示范戶，發揮引導作用，促進食品行業的良性發展。我國當前的食品安全監管注重對于違法行為的追究，忽視了對于表現優秀的明星企業的獎勵。我們應該一方面加強對守法的食品供給者的獎勵，另一方面加強對違規的生產者和監管者的懲罰，實現能夠滿足監管者和被監管者激勵相融約束的獎懲制度。

2．完善食品重點監控“黑名單”制度

第一，完善黑名單管理機制，建立市場聯防機制。食品黑名單應囊括不同失信程度的食品企業，而非僅僅違規情節嚴重的企業，否則黑名單制度無法體現出相比于直接懲罰的優勢。食品黑名單應逐漸形成一套完善的管理體系，對不同失信程度的食品企業進行信用等級評估并區別管理。同時，設立激勵機制，鼓勵食品企業履行社會責任，例如主動對問題產品召回、積極配合消費者食品安全教育等。因此，食品黑名單制度是一項信用體系建設的系統工程，目的在于鼓勵具有高度道德感的企業進入食品市場，剔除失信企業。第二，提高對地方政府黑名單工作的考核，鼓勵社會監管。為了防止地方保護主義，中央應對地方政府落實黑名單工作進行考核和評估。評估內容包括地方黑名單建設過程中網上公開程度，查詢信息的便捷程度，更新情況等。第三，設置和完善聽證制度。設置黑名單，禁止名單上的人從事食品行業，這種行業禁止的舉措是十分嚴厲的行政措施。因此，應給予當事人充分的聽證機會，使其獲得充分的救濟權利。第四，結合我國實踐，確立合理適用范圍。由于我國各方面立法不細致、不全面，可在最大范圍內實行黑名單制度，比如食品原料、食品加工、食品流通、食品銷售等全方位實行。這樣更利于經濟快速發展，在食品問題層出不窮，然而立法相對落后的情況下，保障食品安全。[12]第五，提高市場準入條件，推動食品產業結構調整。由于小企業和小作坊在我國食品企業中所占比例較大，政府監管起來存在力不從心的情況，因此黑名單制度難以對小企業發揮作用。在進入和退出市場成本較低時，食品小企業為了追求自身利益最大化，容易存在“一錘子買賣”的僥幸心理進行違法生產行為。鑒于我國分散的小農戶和小型農產品生產加工企業在食品黑名單制度約束范疇之外，國家食品藥品監督管理總局應積極與農業部門合作，加速促成農業結構的調整，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系，則更有利于食品安全監管。

3．完善食品安全風險預警和評估機制

《食品安全法》出臺之后，我國食品安全風險預警機制和評估機制得到初步建立，但囿于原則性規定等因素影響，我國食品安全風險預警機制并沒有在實踐中得到充分的發展，存在制度本身的缺陷，因而必須進行相應的調整和改革。由此，其一，從食品安全風險預警來說，對食品安全事故發生前、發生中、發生后的應急管理機制進行建設。發生前，我們應該對存有食品安全隱患的信息進行最大可能的收集，盡可能在事故爆發前化解食品安全危機；發生中，我們應該提前做好應急救援準備，盡可能地將事故損害控制在最小范圍之內；發生之后，我們應該對食品安全應急預案進行充分認識，從中吸取教訓。寧波市食品安全責任保險運營服務中心組建了專家、協管、技術三支隊伍，負責落實食責險事前、事中、事后全過程服務。專家隊伍負責研究制定食品安全風險管理舉措，為政府應急處理工作和保險理賠提供專業咨詢。技術隊伍負責信息的收集、分析、傳遞，協助政府建立地方食品安全信息收集中心，以此提升對食品安全風險的甄別水平和管理能力。協管隊伍是三支隊伍的中堅力量，通過嵌入政府食品安全基層監管網絡，深入農村、社區、學校、企業開展日常風險巡查、培訓宣傳有效解決了政府監管力量不足、監管難以到位等問題，得到了政府有關部門的高度肯定。[13]其二，就食品安全風險評估機制而言，必須充分重視風險評估工作，進一步完善監測網絡。通過構建專門的監測力量，對食品的生產、加工、運輸、貯存和銷售等重點環節進行風險評估，對城鄉接合部、鄉村等重點地區進行重點監測，最終形成食品安全風險監測的數據庫和信息共享平臺。在風險評估的基礎上，降低食品安全的危害程度，加強政府、專家、企業、消費者、社會最直接的風險信息交流，控制食品風險。[14]

4．優化技術運用，提升食品可追溯機制的實操性

先進技術的應用是食品可追溯機制建設順利進行的關鍵。為此，其一，推動電子編碼技術建設。以電子編碼對食品供應鏈的生產、加工、運輸、倉儲和銷售等多個環節進行管控，以電子編碼提供每個環節的實時動態信息。其二，推動物種鑒別技術建設。在食品監管中，通過物種鑒別技術，可以在監管流程中對各原材料真實含量進行檢測，從而準確把握各類食品的質量，完善數據庫。其三，加快北斗系統民用化建設。我國現階段使用的衛星系統大多以GPS和GIS為主，而我國自主研發的北斗系統民用率較低。通過提升其使用率，可確保對每種食品的生產地、銷售地進行定位和追溯，真正做到立體性的可觀可感。其四，完善數據庫建設。數據庫整體建設需要預警系統建設、數據采集系統建設、數據同步更新和信息遷移建設，當然還有對諸如風險評估各類數據庫的整合歸類。最終，通過技術建設形成龐大的食品監管數據庫，為可追溯系統實施打下堅實基礎。[15]

5．優化食品安全行政執法與食品犯罪刑事司法的銜接

（1）理順食品犯罪防治行刑銜接的法律關系。在法律關系方面的兩法銜接，需要理順三個層次的問題：一是法律規范上的行刑銜接，即食品安全監管行政法律與食品犯罪相關的刑事法律之間的銜接；二是法律責任上的銜接，即食品安全監管行政違法責任與涉嫌食品犯罪的刑事責任之間的銜接；三是法定職責上的銜接，這關系到食品安全行政監管部門與食品犯罪刑事司法打擊機關在工作職責上的分工、相互配合和制約。目前，關于行刑兩法銜接機制的規定散見于2001年的《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》、2011年的《關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》，以及最高人民檢察院、公安部等部門和一些地方政府相繼出臺的一些規范性法律文件。但是行刑銜接的法律依據法律位階較低，規定分散，且對移送標準、程序等關鍵問題上的規定模糊、不統一，導致銜接從根本上就難以暢通。而從根本上解決這一問題就需要制定關于兩法銜接的專門法律，統一行刑銜接標準，規范行刑銜接程序，確定行刑銜接各項具體機制等。就目前來看，就是要繼續對食品安全監管行政執法與食品犯罪刑事司法之間的兩法銜接方面的細節問題進行規定和落實，如落實好2015年12月由最高人民法院、最高人民檢察院、國務院食品安全委員會辦公室、公安部、國家食藥監管總局等5部門聯合發布的《食品藥品行政執法與刑事司法銜接工作辦法》等。[16]

（2）完善食品犯罪防治行刑銜接的具體機制。行刑銜接具體機制上的不健全，直接影響著食品安全監管行政執法部門向刑事司法部門移送涉嫌刑事犯罪案件的效率。一旦出現有案不移、有案難移的情況，就難以追究涉嫌食品刑事犯罪行為人的刑事責任，使其逃避刑事處罰，也就降低了食品安全相關刑事法律的威懾力，不利于食品安全的保障。食品安全保障和食品犯罪防治行刑銜接的具體機制需要對移送標準、移送程序、刑事司法機關提前介入制度、證據轉化問題等進行全面完善。其一，明確涉嫌刑事犯罪的食品案件的移送標準，建立一整套規范的移送程序，食品安全行政監管部門向公安機關移送涉嫌刑事犯罪的食品案件，基本前提是行政執法主體合法，該案件在作為行政違法案件查處過程中的程序合法，必要條件是有一定存在的證據能夠表明該案存在涉嫌刑事犯罪的事實。公安機關對于移送的食品案件都應該受理并審查決定是否作為刑事案件進行立案。其二，探索建立公安機關對可能涉嫌刑事犯罪的食品案件進行提前介入的制度，提前介入制度，是相對于案件完整移送而言的，就是對于案情復雜的食品違法犯罪案件，查處難度較大，食品安全行政執法部門在對案件進行單獨查處的初期發現有可能涉嫌刑事犯罪的情形，向公安機關告知介入進行案件聯合調查，同時也包括公安機關在工作中或信息共享平臺主動發現案件涉嫌刑事犯罪的情形之后的主動提前介入。其三，處理好食品安全違法案件和食品刑事犯罪案件之間的證據轉化、涉案物品處置、檢驗檢定等關鍵問題。就食品犯罪案件來說，在案件的行政查處階段所提取、固定、檢驗完畢的實物證據，其被檢樣本可能因為時間因素、儲存或運輸條件限制等原因而發生腐敗、變質。因此，應進一步以司法解釋等方式，明確移送涉嫌刑事犯罪的食品案件中的證據轉化類型和方式，出臺解決涉案物品處置程序、處置經費、負責部門等問題的權威規定，理順不同層級的檢驗檢定機構出具的檢驗檢定報告的法律證明力、格式規范等問題，以保障案件的順利查處。其四，搭建行刑銜接的信息共享平臺，推廣聯合辦公室和聯席會議等靈活的工作溝通協調制度。目前各地已建成的兩法銜接信息共享平臺多以檢察機關為中心，由檢察系統搭建網絡平臺，在檢察機關的監督下，使包括食品監管部門在內的行政執法機關與刑事司法機關之間實現執法信息互聯互通和信息共享，實現執法過程中動態的交流和業務探討，同時使行政執法機關與刑事司法機關能夠將涉嫌犯罪案件直接進行網上移送、網上受理，使檢察機關直接進行網上監督，大大提升行刑之間兩法銜接的工作效率。[17]

（3）加強食品犯罪防治行刑銜接的檢察監督。檢察機關作為我國負有法律監督權的司法機關，對食品安全保障和食品犯罪防治行刑銜接的全過程都負有不可替代、不可或缺的法律監督職責。一是加強對移送環節的檢察監督，對于以罰代刑、不及時移送等行為依法進行處理，嚴格追究食品監管瀆職行為的法律責任；二是對案件辦理的檢察監督，督促辦案機關嚴格按照法定程序辦理案件，同時嚴格執行職責范圍內的審查批捕、提起公訴等事項；三是搭建好、維護好兩法銜接的信息共享平臺。

（四）完善食品犯罪防治領域社會共治模式

食品安全社會共治體系的建立應做好頂層設計，從制度建設、責任分擔、信息交流、良性引導四個方面入手。

1．建章立制，為體系建立提供制度保障

建議出臺以“食品安全社會共治”為內容的實施細則或地方法規。現有的法規制度中適用于食品安全社會共治實踐的制度還很欠缺，特別是對食品安全社會共治主體中的社會其他組織法定地位、在共治中承擔的責權、信息披露等內容沒有明確的規定，難以調動其參與意愿，因此，建議就各主體在共治體系中的作用、權利與義務、運行機制與保障等開展調研，進行立法探索，為體系建立提供制度保障。

將食品安全治理內容納入現行社會治理體系。如將食品安全消費權益保障納入公益訴訟制度，行政處罰程序中開展“案件合議社會公開制度”，食品安全監管中引入社會監督員等措施，鼓勵公眾更廣泛地參與食品安全社會治理，監督管理部門提高工作效率。

強化道德規范的良性作用。結合各地“食品安全示范城市”“文明城市創建”等城市環境綜合治理創建活動，將公民參與、企業自律、社會組織參與等內容納入創建要求，鼓勵公眾參與監督、企業加強誠信教育，通過表彰優秀公民、誠信企業等方式推動社會力量參與。

2．創新思維，建立明確的責任分擔機制

（1）創新實現職能轉變。責任體系是整個食品安全社會共治體系的核心部分。根據《食品安全法》總則中的規定：政府在區域食品安全治理中負總責，但并不意味著政府要包攬全部的治理工作。政府相關部門要改變大包大攬的單一管理思維，通過行政委托、購買服務、行政指導、行政獎勵和補貼等制度創新實現職能轉變。

（2）強化企業自我管理實現責任分擔。食品生產企業是食品安全治理的另一重要主體，對生產的食品負責。食品企業要更新發展理念，以誠信為本，承擔起企業社會責任，重視食品質量和食品安全，建立和重視企業自檢制度，發揮行業協會的作用，促進企業之間形成良性市場競爭關系，依法提請制定和實行行業標準，作為國家標準體系的補充。政府可通過獎勵、表彰等方式引導優秀企業創建示范單位，建立食品質量安全誠信聯動機制；鼓勵保險機構推廣食品安全責任保險等活動。[18]

（3）廣泛動員形成合力實現社會監督。社會其他組織是食品安全社會共治的重要主體，各類組織在制度保障的前提下，擔當起食品安全的監督責任，通過信息披露和社會監督，引導市場良性發展。食品犯罪防治有關的第三方組織類型多樣，有食品安全研究機構、食品安全培訓機構、打假組織、第三方檢測機構等。我國在食品犯罪防治第三方組織的發展尚處于起步階段，而第三方組織相對于國家食品安全監管部門與食品行業企業之間、食品行業企業與社會公眾之間的緩沖地帶，是現代食品犯罪防治體系的重要組成部分。目前，我國在媒體中曝光率最高的與食品安全相關的第三方組織是職業打假組織，該類組織多以企業形式注冊，目前我國的食品藥品安全檢測機構的“市場化”和“檢管分離”改革也正在進行中，民間食品安全檢測機構也成為一股不可忽視的力量。此外，在一些高校中，也陸續成立了致力于食品犯罪防治和食品安全保障的學術研究機構。

3．信息互通，建立暢通的交流渠道

強化教育培訓實現事前管理。政府為企業提供信息和教育培訓，對食品供應鏈中各類企業的安全狀況開展信息披露，鼓勵社會其他力量參與其中，實現對不安全生產行為從處罰到預防的轉變，這是實現食品安全社會共治事前管理的有效途徑。

引導消費實現良性機制。通過食品安全信息的披露與媒體宣傳，引導消費者選擇，通過市場調節迫使食品供給者改善品質，實現良性循環。對于食品犯罪防治來說，社會輿論是一柄雙刃劍，一方面，無論是傳統媒體還是新媒體制造的輿論，尤其是在社交網絡和即時通訊工具如此流行的今天，輿論都能對食品犯罪行為起到監督、曝光和舉報的作用；另一方面，媒體或社會公眾不一定具有對于食品安全、食品犯罪信息較專業的辨別能力，有時候會成為虛假食品安全信息的傳播者，甚至在無意中成為食品犯罪者的幫兇。因此，既要鼓勵輿論監督，又要妥善引導，對于政府部門來說，就是要提高食品安全信息公開水平，建立食品安全公共檢測服務平臺，樹立公信力。

形成互動有助社會和諧。食品安全治理需要“政府—行業—專家—媒體—公眾”五個主體積極參與。但任何信息的交流都是雙向的，政府和食品企業對公眾提出的意見和建議應積極采納和反饋，獲取公眾信任，有助社會公平，利于構建幸福和諧的社會環境。

4．立足大數據，提高社會共治效能

我國食品安全存在用戶基數大、涉及面廣、產業鏈長、風險點多的特點，傳統的依靠政府監管，面臨監管業務量大、監管人員少、監管工具落后的狀況，按照《食品安全法》提出的社會共治模式進行食品安全治理，充分調動食品生產經營者、政府監管部門、食品行業協會、新聞媒體、任何組織或者個人、檢驗檢測機構等科研單位六類主體的力量，形成社會治理的合力，可解決我國食品安全治理面臨的矛盾。

基于食品安全專業性強、數據采集成本高，涉及面廣、數據采集難度大，規律性強、數據價值密度高等特點，借助大數據技術，充分利用現有數據，集約化采集增量數據，可降低數據采集的成本，從而降低食品安全治理的綜合成本；實現數據開放共享，分析挖掘數據潛在的價值，可增加數據的用途，提高數據利用的效率，提高六類社會主體參與食品安全治理的能力。

在貴州食品安全社會共治大數據的實踐中，創新性開發“食品安全云”平臺。面向政府、食品企業、檢驗檢測機構、行業協會、媒體和消費者開發的食品安全社會共治大數據平臺，形成了數據采集、分析、應用的體系，促進了數據互聯互通，提高了工作效率，降低了食品安全治理的成本。借助食品安全社會共治大數據平臺，可提高食品安全治理的效能。[19]

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[1] 郝小靜：《我國食品安全監管的不足與完善》，載《經營管理者》2014年第1期，第259頁。

[2] 蘇擁軍、賀會清：《當前我國食品安全監管面臨的問題與對策探討》，載《食品衛生監督》2010年第6期，第535頁。

[3] 劉騰：《食藥監總局統管食品生產和流通》，載《中國經營報》2013年3月30日。

[4] 孟曦等：《大部制改革給食品生產企業帶來的機遇和挑戰》，載《食品工業科技》2014年第1期，第277頁。

[5] 畢井泉：在CFDA全國局長會上關于仿制藥一致性評價的發言，http://www.360doc.com/content/16/0705/17/14205385_573312281.shtml。

[6] 符艷等：《南昌市食品安全社會共治體系的構建基礎與路徑探討》，載《中國食品衛生雜志》2017年第5期，第589頁。

[7] 張琪：《我國建立“食藥警察”面臨的問題與對策》，載《鐵道警察學院學報》2014年第6期，第119頁。

[8] 張曼等：《食品安全“黑名單”制度存在的問題及建議》，載《農產品質量與安全》2014年第2期，第28-29頁。

[9] 陳少杰等：《大數據背景下食品風險管理的問題與對策》，載《食品研究與開發》2014年第18期，第226頁。

[10] 數據來源：民政部中國社會組織查詢數據庫[EB/OL], http://www.chinanpo.gov.cn/search/searchOrgList.do? action=searchOrgList（數據截至2016年4月17日）。

[11] 李春雷、任韌：《我國食品藥品犯罪防治回顧與前瞻》，載《中國人民公安大學學報（社會科學版）》2015年第4期。

[12] 郝小靜：《我國食品安全監管的不足與完善》，載《經營管理者》2014年第1期，第260頁。

[13] 《食責險“寧波模式”：防控食品安全風險的“第三只眼”》，載《金融時報》2017年10月11日。

[14] 趙明、張正軍：《我國食品安全監管體制的缺陷及其完善》，載《四川行政學院學報》2014年第1期，第57頁。

[15] 李春雷、任韌：《我國食品藥品犯罪防治回顧與前瞻》，載《中國人民公安大學學報（社會科學版）》2015年第4期，第14頁。

[16] 關于印發食品藥品行政執法與刑事司法銜接工作辦法的通知[EB/OL], http://www.mps.gov.cn/n16/n1996048/n1996090/n1996180/4957364.html,2016-01-07。

[17] 李春雷：《食藥安全“兩法銜接”若干重點問題探究》，載《山東警察學院學報》2015年第1期。

[18] 符艷等：《南昌市食品安全社會共治體系的構建基礎與路徑探討》，載《中國食品衛生雜志》2017年第5期。

[19] 陶光燦等：《基于大數據的食品安全社會共治模式探索與實踐》，載《食品科學》2017年第6期，第1頁。