02 征收補(bǔ)償方案的可訴性及登報公告效力認(rèn)定問題

（最高人民法院第一巡回法庭2018年第7次法官會議紀(jì)要）

【會議日期】2018年9月7日

【主持人】郭修江

【出席法官】龔斌、司明燈、熊俊勇、劉艾濤

基本案情

2012年12月17日，梅江區(qū)政府作出梅區(qū)府（2012）41號《梅州市江南新城鐵路以北區(qū)域房屋征收決定的公告》（以下簡稱41號征收決定）和（2012）42號《梅州市江南新城鐵路以北區(qū)域房屋征收補(bǔ)償安置方案》（以下簡稱42號補(bǔ)償方案），決定對北起麗都中路，南至廣梅汕鐵路線，東以梅江為界，西至G206國道及農(nóng)科所周邊紅線范圍內(nèi)的房屋實(shí)施征收，并于2012年12月20日將上述征收決定及補(bǔ)償安置方案在梅州日報上予以公告。公告的42號補(bǔ)償方案未明確公告期限，未向被征收人告知對征收補(bǔ)償方案不服申請行政復(fù)議和提起行政訴訟的權(quán)利和期限。李某某的兩處房產(chǎn)、夏某某的一處房產(chǎn)在本次征收范圍內(nèi)。2013年12月26日，梅江區(qū)政府對李某某作出梅區(qū)府征補(bǔ)（2013）第11號《房屋征收補(bǔ)償決定書》，并于次日在三角鎮(zhèn)三角村第九村民小組予以張貼送達(dá)，梅州市嘉應(yīng)公證處工作人員見證。2014年2月24日，梅江區(qū)政府對李某某的另一處房產(chǎn)作出梅區(qū)府征補(bǔ)（2014）第11號《房屋征收補(bǔ)償決定書》；對夏某某作出梅區(qū)府征補(bǔ)（2014）第10號《房屋征收補(bǔ)償決定書》。2014年2月27日，梅江區(qū)政府分別在嘉應(yīng)公證處兩名工作人員的見證下，對李某某的補(bǔ)償決定和41號征收決定予以張貼送達(dá)；對夏某某的補(bǔ)償決定和41號征收決定留置其家中送達(dá)。2016年2月11日，李某某等四人申請政府信息公開，獲取42號補(bǔ)償方案。2016年4月14日，李某某等四人向梅州市政府提出行政復(fù)議申請，請求撤銷42號補(bǔ)償方案。2016年4月20日，梅州市政府以42號補(bǔ)償方案不是具體行政行為，不屬于行政復(fù)議范圍為由，作出梅府行復(fù)（2016）37號《不予受理行政復(fù)議申請決定書》。李某某等四人不服，提起行政訴訟，請求撤銷該決定。2016年9月2日，梅州市中級人民法院作出（2016）粵14行初77號行政判決，撤銷梅府行復(fù)（2016）37號《不予受理行政復(fù)議申請決定書》，責(zé)令梅州市政府予以受理。2016年9月23日，梅州市政府向李某某等四人發(fā)出《行政復(fù)議受理通知書》，2016年12月9日，梅州市政府以李某某等四人未在法定期限內(nèi)申請行政復(fù)議，且無其他正當(dāng)理由為由，作出121號復(fù)議決定，駁回李某某、夏某某的行政復(fù)議申請，并于2016年12月12日送達(dá)李某某、夏某某。2016年12月27日，李某某、夏某某提起本案行政訴訟，請求撤銷121號復(fù)議決定。

梅州市中級人民法院（2017）粵14行初1號行政判決認(rèn)為，2012年12月17日，梅江區(qū)政府作出梅區(qū)府42號補(bǔ)償方案，并于2012年12月20日在梅州日報上進(jìn)行公告；補(bǔ)償決定亦明確，依照42號補(bǔ)償方案的規(guī)定作出。此時，李某某、夏某某已經(jīng)知道或應(yīng)當(dāng)知道被訴42號補(bǔ)償方案，至2016年4月才申請行政復(fù)議，超過法定行政復(fù)議申請期限，且無正當(dāng)理由。李某某、夏某某稱在2016年2月通過政府信息公開才知曉42號補(bǔ)償方案，與事實(shí)不符。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，判決駁回李某某、夏某某的訴訟請求。李某某、夏某某不服，提出上訴。

廣東省高級人民法院（2017）粵行終970號行政判決認(rèn)為，依據(jù)《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第二十五條第一款、《征收土地公告辦法》第三條之規(guī)定，征地補(bǔ)償、安置方案應(yīng)當(dāng)在被征收土地所在地的村、組內(nèi)以書面形式公告。梅州市政府沒有提供涉案《征收補(bǔ)償安置方案》曾在被征收土地所在地的村、組內(nèi)以書面形式公告的相應(yīng)證據(jù)，不能以42號補(bǔ)償方案在報紙上公告的時間作為應(yīng)當(dāng)知道的時間。另外，根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》第八十五條、第八十六條之規(guī)定，采取留置送達(dá)的方式，須以受送達(dá)人或其同住成年家屬拒絕接受文書為前提，且補(bǔ)償決定中雖然注明按照42號補(bǔ)償方案進(jìn)行補(bǔ)償，但未注明42號補(bǔ)償方案的具體內(nèi)容。因此，不能認(rèn)定李某某、夏某某在收到補(bǔ)償決定時已經(jīng)知道42號補(bǔ)償方案的內(nèi)容。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條之規(guī)定，判決撤銷一審判決，撤銷梅府行復(fù)（2016）121號《駁回行政復(fù)議申請決定書》（以下簡稱121號復(fù)議決定），由梅州市政府對李某某、夏某某的復(fù)議申請重新作出復(fù)議決定。梅州市政府不服，申請再審。

最高人民法院（2018）最高法行再198號認(rèn)為，李某某、夏某某在對相關(guān)征收補(bǔ)償決定的起訴期限屆滿之日，已經(jīng)喪失對涉案土地房屋的所有權(quán)。2016年4月申請行政復(fù)議時，與42號補(bǔ)償方案不再具有利害關(guān)系，不具有行政復(fù)議申請人的資格。據(jù)此，121號復(fù)議決定駁回李某某、夏某某的復(fù)議申請，處理結(jié)果亦無不當(dāng)。梅州市政府作出121號復(fù)議決定認(rèn)定事實(shí)清楚、適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序。一審判決駁回李某某、夏某某的訴訟請求并無不當(dāng)。二審判決撤銷一審判決錯誤，依法應(yīng)予糾正。梅州市政府申請再審部分理由成立。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)和《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條第一款的規(guī)定，判決：一、撤銷廣東省高級人民法院（2017）粵行終970號行政判決；二、維持梅州市中級人民法院（2017）粵14行初1號行政判決。一、二審案件受理費(fèi)100元由李某某、夏某某負(fù)擔(dān)。

法律問題

征收補(bǔ)償方案是否具有可訴性；登報公告是否具有告知當(dāng)事人的效力、是否能免除當(dāng)?shù)卣膹堎N公告義務(wù)。

法官會議意見

征收補(bǔ)償方案具有相對的獨(dú)立性，要尊重相對人的選擇權(quán)，可以并訴也可以獨(dú)立起訴。

用媒體進(jìn)行登報等形式的公告并不能免除政府應(yīng)在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行張貼公告的義務(wù)，在考慮登報公告的效力問題上，未在當(dāng)?shù)貜堎N屬于程序上的瑕疵，不應(yīng)簡單以此為由否定進(jìn)行了告知的效力。本案中，結(jié)合當(dāng)?shù)卣魇展ぷ鏖_展的社會經(jīng)驗(yàn)，以及過往案件的裁判標(biāo)準(zhǔn)，登報公告的告知效力可以得到確認(rèn)。

意見闡釋

一、征收補(bǔ)償方案的可訴性問題

征收補(bǔ)償方案與征收補(bǔ)償決定之間具有相對的獨(dú)立性，人民法院在審查這類行政行為時，應(yīng)當(dāng)尊重相對人的選擇權(quán)，即當(dāng)事人可以并訴也可以分別訴。征收決定與補(bǔ)償方案在內(nèi)容上是不一樣的。具體來說，征收決定的內(nèi)容相對而言是簡單的，確定的是大體的框架，但征收補(bǔ)償方案往往是更細(xì)節(jié)、具體的東西。所以在實(shí)踐中，征收補(bǔ)償方案與征收決定既有相對一致性，也有相對的獨(dú)立性，征收補(bǔ)償方案的作出形式可能表現(xiàn)為征收決定的附件，也可能是由行政機(jī)關(guān)單獨(dú)作出的某些具體的文件。如果相對人未對補(bǔ)償決定提起訴訟，僅對補(bǔ)償方案提起訴訟，法院可以受理。如果相對人已經(jīng)對征收補(bǔ)償決定提起過訴訟，案件終審后，又對征收補(bǔ)償方案提起行政訴訟，因征收補(bǔ)償決定是否合法的前提是征收補(bǔ)償方案必須合法，前一訴訟中的審查內(nèi)容必然已經(jīng)包含對征收補(bǔ)償方案合法性的審查，再次提起征收補(bǔ)償方案的訴訟，受生效判決的拘束不可訴。如果相對人對兩個被訴行政行為一并提起訴訟，可以一并審理。本案中，42號補(bǔ)償方案系針對特定范圍的征收事項(xiàng)和特定的被征收人作出的，具有直接執(zhí)行效力，對相關(guān)被征收人權(quán)利義務(wù)能夠產(chǎn)生實(shí)際影響，屬于可訴的行政行為，不是行政機(jī)關(guān)制定決定、命令等規(guī)范性文件的行政行為。梅州市政府該再審申請理由不能成立。

二、登報公告行為是否能代替在被征收地張貼公告的行為及其證明效力

根據(jù)《征收土地公告辦法》第三條的規(guī)定，征收補(bǔ)償方案在被征收土地所在的村、組內(nèi)“以書面形式公告”，目的在于便于被征收人知曉征收補(bǔ)償方案的內(nèi)容。征收部門在影響力更為廣泛、更便于被征收人知曉和查閱的當(dāng)?shù)貓罂㈦娨暸_、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代媒體上予以公告，符合該條規(guī)定的立法目的，征收部門進(jìn)行登報公告，亦能推進(jìn)告知事項(xiàng)的時效性和廣泛性確認(rèn)，進(jìn)一步擴(kuò)大知情范圍，結(jié)合當(dāng)?shù)卣魇招袨榈耐ǔ８嬷绞郊敖?jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定征收部門依法履行了告知義務(wù)，被征收人至公告期滿之日，應(yīng)當(dāng)知道征收補(bǔ)償方案的內(nèi)容這一事實(shí)可以得到確認(rèn)。至于在村、組張貼紙質(zhì)公告，當(dāng)然是“書面方式公告”的形式之一。傳統(tǒng)的張貼公告方式，對于相對封閉的農(nóng)村傳統(tǒng)社會，仍具有積極意義。行政機(jī)關(guān)在使用現(xiàn)代傳媒方式進(jìn)行公告的同時，亦應(yīng)當(dāng)繼續(xù)采用張貼方式予以公告，以便于那些尚不習(xí)慣于接受現(xiàn)代傳媒方式的極少數(shù)被征收人知曉公告內(nèi)容。兩種公告方法各有利弊，用媒體進(jìn)行登報等形式的公告，并不能因此取消行政機(jī)關(guān)在征收范圍內(nèi)采取傳統(tǒng)的張貼公告方式告知被征收人相關(guān)行政決定內(nèi)容的義務(wù)，未依照規(guī)定進(jìn)行張貼公告確實(shí)存在程序瑕疵，行政行為存在違法性。但是在綜合考慮公告的效力問題上，張貼的核心是讓利害關(guān)系人知道公告的內(nèi)容，保障當(dāng)事人的知情權(quán)。雖然在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行張貼能直接讓當(dāng)事人知道政府的決定方案，但政府如果確實(shí)在影響力更廣泛、更便于當(dāng)事人知曉和查閱的現(xiàn)代媒體進(jìn)行了公告，亦不應(yīng)以此為由簡單否定進(jìn)行了告知的效力。具體到本案，是否超過申請行政復(fù)議期限的核心問題就是當(dāng)事人知道行政決定時間如何固化為申請期限的起算時間。《中華人民共和國行政復(fù)議法》第九條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該行政行為之日起60日內(nèi)提出行政復(fù)議申請。《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》第十五條第一款第四項(xiàng)規(guī)定，行政行為依法通過公告形式告知受送達(dá)人的，自公告規(guī)定的期限屆滿之日起計算復(fù)議申請期限。《征收土地公告辦法》第三條規(guī)定，征收農(nóng)民集體所有土地的，征收土地方案和征地補(bǔ)償、安置方案應(yīng)當(dāng)在被征收土地所在地的村、組內(nèi)以書面形式公告。其中，征收鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有土地的，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府所在地進(jìn)行公告。國法（2014）40號《國務(wù)院法制辦公室關(guān)于認(rèn)定被征地農(nóng)民“知道”征收土地決定有關(guān)問題的意見》第三部分內(nèi)容規(guī)定，公告沒有確定期限的，可以視為申請人自公告之日起滿10個工作日起知道公告的行政行為的內(nèi)容。第六部分規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出行政決定后沒有告知被征地農(nóng)民申請行政復(fù)議的權(quán)利、行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者申請期限的，行政復(fù)議申請期限參照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條辦理，從知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政決定內(nèi)容之日起最長不得超過2年。根據(jù)上述規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出征收補(bǔ)償方案，依法以書面形式在征收范圍內(nèi)予以公告，公告內(nèi)容未規(guī)定公告期限、未告知申請行政復(fù)議和提起行政訴訟的權(quán)利和期限的，當(dāng)事人的起訴期限從公告起滿10個工作日后開始計算，最長不超過2年。本案中，2012年12月20日，梅江區(qū)政府將42號補(bǔ)償方案在梅州日報上予以公告，但未明確公告期限、未告知不服42號補(bǔ)償方案申請行政復(fù)議和提起行政訴訟的權(quán)利和期限。公告后10個工作日的期滿日期是2013年1月6日，至2015年1月7日，所有42號補(bǔ)償方案的被征收人及其他利害關(guān)系人，對42號補(bǔ)償方案的復(fù)議期限屆滿。被征收人李某某、夏某某于2016年4月14日申請行政復(fù)議，顯然已經(jīng)超過法定復(fù)議申請期限。121號復(fù)議決定以超過法定期限為由，決定駁回李某某、夏某某的行政復(fù)議申請，主要事實(shí)清楚，適用法律法規(guī)正確，符合法定程序，一審判決駁回李某某、夏某某的訴訟請求并無不當(dāng)。梅州市政府主張42號補(bǔ)償方案依法在梅州日報公告，李某某、夏某某申請行政復(fù)議超過2年法定期限理由成立。

本案還涉及當(dāng)?shù)鼐唧w征收補(bǔ)償方式是針對國有土地還是集體土地進(jìn)行的問題，當(dāng)?shù)卦?月作出關(guān)于集體土地征收為國有的公告，于9月作出關(guān)于對集體土地上房屋征收的補(bǔ)償方案，但到了12月就變成了按照國有土地上的房屋進(jìn)行征收補(bǔ)償。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十二條第二款規(guī)定，征收農(nóng)村集體土地時未就被征收土地上的房屋及其他不動產(chǎn)進(jìn)行安置補(bǔ)償，補(bǔ)償安置時房屋所在地已納入城市規(guī)劃區(qū)，土地權(quán)利人請求參照執(zhí)行國有土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，人民法院一般應(yīng)予支持，但應(yīng)當(dāng)扣除已經(jīng)取得的土地補(bǔ)償費(fèi)。城市化建設(shè)是一個延續(xù)時間較長的過程，集體土地被征收為國有后，并未同時對地上房屋進(jìn)行征收補(bǔ)償?shù)模谕恋貒谢^長時間后再對地上房屋進(jìn)行征收補(bǔ)償?shù)模拇_可以在扣除相應(yīng)的土地補(bǔ)償費(fèi)后按照國有土地上房屋征收補(bǔ)償?shù)囊?guī)定進(jìn)行安置補(bǔ)償，但前述情形應(yīng)當(dāng)發(fā)生在集體土地征收為國有后與房屋征收補(bǔ)償是一個不可延續(xù)的征收過程，否則不能依照這種補(bǔ)償方式處理。具體到本案涉及的情況來看，集體土地征收為國有及發(fā)布集體土地上房屋進(jìn)行征收補(bǔ)償安置的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)后，進(jìn)行的征收補(bǔ)償行為應(yīng)當(dāng)按照集體土地上房屋征收安置方案進(jìn)行房屋征收補(bǔ)償即可，按照國有土地上的房屋進(jìn)行征收補(bǔ)償確實(shí)存在問題。但從本案審查的核心問題來看，被征收人是集體經(jīng)濟(jì)組織成員是清楚的，適用《征收土地公告辦法》相關(guān)規(guī)定并無不當(dāng)。但是，二審判決以未采用傳統(tǒng)的張貼公告方式，否定在征收范圍內(nèi)以報紙、電視、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代媒體上進(jìn)行公告形式的合法性，沒有法律根據(jù)；以沒有證據(jù)證明42號補(bǔ)償方案在被征收土地的村、組張貼公告，在梅州日報上公告不符合法定形式要件，認(rèn)定李某某、夏某某申請行政復(fù)議未超過法定期限，理由亦不能成立。

（執(zhí)筆人：黃寧暉；核稿人：郭修江）