03 建制村合并審批行為涉及村集體財產權益的，屬于行政訴訟受案范圍

（最高人民法院第一巡回法庭2018年第9次法官會議紀要）

【會議日期】2018年11月29日

【主持人】郭修江

【出席法官】郭修江、司明燈、龔斌、熊俊勇、劉艾濤

基本案情

原湖南省漣源市六畝塘鎮湴沖村共有21個村民小組，人口2026人，519戶；瓦坵村共有12個村民小組，人口1420人，369戶。2015年9月29日，中共湖南省委、湖南省人民政府下發湘發〔2015〕15號《關于開展鄉鎮區劃調整改革工作的意見》，決定在全省開展新一輪鄉鎮區劃調整改革，包括建制村合并工作。隨后，中共婁底市委、婁底市人民政府下發《關于開展鄉鎮區劃調整改革工作的意見》。2016年1月26日，中共漣源市委、漣源市人民政府下發漣發〔2016〕2號《關于印發〈漣源市建制村合并工作實施方案〉的通知》，要求將六畝塘鎮原有的31個村調整為20個村。2016年5月12日，中共六畝塘鎮委員會、六畝塘鎮人民政府發布六發〔2016〕29號《關于印發〈六畝塘鎮建制村合并工作實施方案〉的通知》。湴沖村、瓦坵村均于2016年5月15日召開并村工作各村組長、黨員大會和以戶為代表形式的村民會議。其中，湴沖村村民519戶中有326戶在“同意并村決議簽字表”上簽名，但部分戶主簽名為代簽；瓦坵村村民369戶中有323戶在“同意并村決議簽字表”上簽名。2016年5月20日，六畝塘鎮人民政府向漣源市人民政府報送六政請〔2016〕5號《關于六畝塘鎮建制村合并調整方案的請示》。2016年5月24日，漣源市人民政府作出漣政函〔2016〕45號《關于同意六畝塘鎮建制村合并方案的批復》（以下簡稱45號批復），同意六畝塘鎮由原來的31個村、5個社區居委會，合并調整為18個村、5個社區居委會；其中第六項為“將‘瓦坵村’‘湴沖村’成建制合并成一個村，新村命名為‘龍灣新村’，轄29個村民小組，總人口3382人，新村活動中心選址原湴沖村活動中心。”2016年5月26日，六畝塘鎮人民政府在湴沖小學村辦公室外等處張貼《六畝塘鎮建制村合并方案公示》。漣源市人民政府于2016年8月31日通過“漣源在線”、2016年9月7日通過“紅網論壇微婁底”等媒體，向社會發布六畝塘鎮建制村合并調整前后對照情況。龍灣新村成立后，于2016年7月開始以龍灣新村的名義，為村民提供辦理生育登記、出具大病救助證明、受理低保登記、調處鄰里矛盾等服務工作。湴沖村13個村民小組認為，漣源市人民政府沒有經村民會議討論同意，就直接決定將湴沖村和瓦坵村合并成龍灣新村，違背《中華人民共和國村民委員會組織法》的相關規定，程序違法，侵犯了村民的合法權益，提起本案行政訴訟。請求依法判令撤銷漣源市人民政府作出的45號批復的第六項，即將“瓦坵村”“湴沖村”成建制合并成一個村，新村命名為“龍灣新村”，轄29個村民小組，總人口3382人，新村活動中心選址原湴沖村活動中心。

婁底市中級人民法院（2017）湘13行初16號行政裁定認為，湴沖村13個村民小組至少在2016年9月7日前就應當知道“瓦坵村、湴沖村”合并成“龍灣新村”的事實，即知道45號批復第六項的具體內容。湴沖村13個村民小組于2017年3月22日起訴，已超過《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第一款規定的六個月起訴期限。湴沖村13個村民小組以鄉村信息不通達、村民不知情為沒有超過起訴期限的理由，不屬于逾期起訴的正當理由。依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款第二項規定，裁定駁回湴沖村13個村民小組的起訴。湴沖村13個村民小組不服，提出上訴。

湖南省高級人民法院（2017）湘行終1166號行政裁定認為，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第六條、第六十三條的規定，人民法院審理行政案件，以法律和行政法規、地方性法規為依據，參照規章，對行政行為是否合法進行審查。本案所涉45號批復，是落實上級黨委政府關于區劃調整政策的行為，不屬于行政訴訟法規定的受案范圍。一審裁定認定事實清楚，雖然一審認為超過起訴期限理由不當，但駁回起訴的結論正確。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項規定，裁定駁回上訴，維持一審裁定。六畝塘鎮湴沖村13個村民小組不服，申請再審。

最高人民法院（2018）最高法行申8815號行政裁定認為，湴沖村13個村民小組自六畝塘鎮人民政府張貼的公示確定的期滿之日即2016年5月30日就應當知道45號批復的內容，包括該批復中第六項的內容，其于2017年3月22日起訴，已超過法律規定的六個月的起訴期限，且無正當理由。一審以湴沖村13個村民小組超過法定起訴期限，裁定駁回其起訴；認定事實清楚，適用法律法規正確。二審裁定雖適用法律不當，但處理結果并無不當，應予維持。綜上，裁定駁回湴沖村13個村民小組的再審申請。

法律問題

縣級以上人民政府對建制村合并的審批行為，涉及建制村集體資產處置，屬于行政訴訟的受案范圍。

法官會議意見

縣級人民政府對建制村合并的審批行為屬于行政訴訟受案范圍。對于該行為提起訴訟的原告主體資格，可參照《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第三條第一款的規定處理。《中華人民共和國村民委員會組織法》第三條第二款規定，村民委員會的設立、撤銷、范圍調整，由鄉、民族鄉、鎮的人民政府提出，經村民會議討論同意，報縣級人民政府批準。縣級人民政府作出的同意鄉鎮人民政府報送的建制村合并方案的批復行為是行使其管理職能的行為，建制村的合并涉及村行政區劃的調整以及村資產及債務的合并，該行為對合并前的村集體組織財產權益必然產生實際影響，屬于行政訴訟的受案范圍。在對起訴條件審查時，原告資格問題可以參照《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第三條第一款的規定，由原村集體經濟組織或過半數的村民以集體經濟組織名義提起訴訟。

意見闡釋

《中華人民共和國行政訴訟法》第二條第一款規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”根據該法第四十九條第四項的規定，公民、法人或其他組織起訴的事項屬于人民法院受案范圍是行政訴訟的法定起訴條件之一。公民、法人或其他組織的起訴符合法定起訴條件是人民法院對行政案件進行實體審理的基本前提。若不符合法定起訴條件，則人民法院不應立案，已經立案的，應裁定駁回起訴。《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條、第十三條以“肯定列舉+否定排除”的方式對行政訴訟受案范圍作出規定，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條則作出進一步明確。但是，由于行政管理領域涉及社會生產生活的各個方面，法律及司法解釋關于行政訴訟受案范圍的規定無法做到面面俱到，因此上述規定的相關列舉屬于不完全列舉，主要是就司法實踐中比較常見的或爭議較大的事項進行列舉，而判斷一個行政行為是否可訴，應當綜合考察該行為是否屬于行政主體在行政管理活動中作出的行為、是否具有對外性、是否對相對人的權利義務作出了處分等因素。[1]根據《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第十二項規定，行政機關侵犯相對人其他人身權、財產權等合法權益的，屬于行政訴訟受案范圍。根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款第十項的規定，對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為，不屬于行政訴訟受案范圍。上述規定作為受案范圍的兜底性條款，實際上明確了行政行為是否可訴的重要標準之一，即行政行為是否對相對人的權利義務產生法律上的調整作用，如果行政機關的行為并未對行政相對人的權力義務產生實際影響，則不具備行政行為可訴性的基本要求，不屬于行政訴訟的受案范圍。

建制村合并的審批行為，對原村集體經濟組織的財產權產生實際影響，屬于行政訴訟受案范圍。《中華人民共和國村民委員會組織法》第三條第二款規定，村民委員會的設立、撤銷、范圍調整，由鄉、民族鄉、鎮的人民政府提出，經村民會議討論同意，報縣級人民政府批準。自然村是由于一個或多個家族、戶族、氏族或其他原因自然形成的居民聚居點，其起源是由村民經過長時間在某自然環境中自發形成的。建制村則是國家為了方便管理按照法律規定而設立的農村基層管理單位，也是農村群眾自治組織的區域依托。建制村的顯著特征就是需要經過國家行政程序予以認可才能確定。根據前述法律規定，建制村的設立、撤銷、范圍調整需要由鄉鎮人民政府提出，經村民會議討論同意，報縣級人民政府批準。因此，縣級人民政府作出的同意鄉鎮人民政府報送的建制村合并方案的批復行為是行使其管理職能的行為，建制村的合并涉及村行政區劃的調整以及村資產及債務的合并，該行為對合并前的村集體組織財產權益必然產生實際影響，屬于《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第十二項規定的受案范圍，人民法院應當依法予以受理。本案中，湖南省人民政府下發的湘發〔2015〕15號《關于開展鄉鎮區劃調整改革工作的意見》明確規定，村調整撤并方案由鄉鎮人民政府提出，經村民會議討論同意后確定；建制村的命名由鎮政府提出意見，在廣泛聽取干部群眾意見的基礎上，連同并村方案報縣市區人民政府審批。其后，婁底市人民政府、漣源市人民政府逐級印發文件布置相關工作，六畝塘鎮人民政府提出建制村合并工作實施方案，轄區內各村召開村民會議討論通過，最后由六畝塘鎮人民政府報漣源市人民政府批準實施。漣源市人民政府作出45號批復，批準湴沖村與瓦坵村合并為龍灣新村，原村集體經濟組織的資產資源予以清理處置和財務合并，該行為對原村集體經濟組織的財產權利產生實際影響，屬于行政訴訟的受案范圍。

關于建制村合并審批行為原告主體資格的認定。《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條規定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。如前所述，建制村的設立、撤銷、范圍調整必須經過村民會議討論同意，依法屬于村民自治范圍內的事項，鄉鎮人民政府可以給予指導、支持和幫助，但是不得干預。縣級人民政府對建制村合并的審批行為，必將對原村集體經濟組織的權利義務產生影響，因此原村集體經濟組織對于建制村合并的審批行為可以提起訴訟。參照《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第三條第一款的規定，如果原村集體經濟組織對于建制村合并的審批行為不提起訴訟，則過半數的村民可以以集體經濟組織名義提起訴訟。綜上，對于建制村合并的審批行為，原村集體經濟組織或者過半數的村民方有權提起行政訴訟。當然，如果建制村的合并事項對個別村民區別于一般村民的特殊權益產生影響，則該村民有權以自己的名義提起行政訴訟。本案中，原六畝塘鎮湴沖村共有22個村民小組，其中13個村民小組依法具有提起本案訴訟的原告資格。

（執筆人：熊俊勇；核稿人：郭修江）

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[1] 江必新主編：《中華人民共和國行政訴訟法理解適用與實務指南》，中國法制出版社2015年版，第75頁；最高人民法院行政審判庭編著：《最高人民法院行政訴訟法司法解釋理解與適用（上）》，人民法院出版社2018年版，第53頁。