三、證券法本輪修訂前三次審議稿修訂內(nèi)容

（一）第一次審議稿

全國(guó)人大常委員會(huì)決定進(jìn)行證券法修訂后，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委負(fù)責(zé)，依托證監(jiān)會(huì)等機(jī)構(gòu)和專家學(xué)者開(kāi)始修訂工作，并于2015年4月首次向第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四會(huì)議提交審議證券法修訂草案。該修訂草案共16章338條，其中新增122條、修改185條、刪除22條，主要修改內(nèi)容包括：其一，實(shí)行股票發(fā)行注冊(cè)制。取消股票發(fā)行審核委員會(huì)制度，規(guī)定公開(kāi)發(fā)行股票并擬在證券交易所上市交易的，由證券交易所負(fù)責(zé)對(duì)注冊(cè)文件的齊備性、一致性、可理解性進(jìn)行審核，交易所出具同意意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)向證券監(jiān)督機(jī)構(gòu)報(bào)送注冊(cè)文件和審核意見(jiàn)，證券監(jiān)督機(jī)構(gòu)十日內(nèi)沒(méi)有提出異議的，注冊(cè)生效。其二，加大處罰力度，嚴(yán)防欺詐發(fā)行。如果發(fā)行人在招股說(shuō)明書(shū)中“隱瞞重要事實(shí)或者編造重大虛假內(nèi)容”，尚未發(fā)行證券的，處以100萬(wàn)元以上1000萬(wàn)元以下的罰款，而之前處罰最高標(biāo)準(zhǔn)只有60萬(wàn)元；已經(jīng)發(fā)行證券的，處以非法所募資金金額2%以上10%以下的罰款，之前最高標(biāo)準(zhǔn)為5%。其三，增設(shè)現(xiàn)金分紅制度。修訂草案要求，上市公司在章程中需明確現(xiàn)金分紅的具體安排和決策程序。當(dāng)年稅后利潤(rùn)在彌補(bǔ)虧損及提取法定公積金后有盈余的，上市公司應(yīng)當(dāng)按照公司章程規(guī)定，分配現(xiàn)金股利。其四，為境外企業(yè)境內(nèi)上市預(yù)留法律空間。修訂草案有四個(gè)條款專門對(duì)境外企業(yè)在境內(nèi)上市作出了相關(guān)規(guī)定。內(nèi)容涉及境外發(fā)行人所在國(guó)家或地區(qū)的證券法律和監(jiān)管制度，在境內(nèi)上市的信息披露要求、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告要求以及證券登記結(jié)算方面的要求等。其五，取消七類行政許可。按照放松管制、加強(qiáng)監(jiān)管的改革思路，修訂草案取消了要約收購(gòu)義務(wù)豁免，境內(nèi)企業(yè)境外發(fā)行上市，證券公司設(shè)立、收購(gòu)或撤銷分支機(jī)構(gòu)，變更注冊(cè)資本，變更章程重要條款，在境外設(shè)立、收購(gòu)或參股證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，董事、監(jiān)事任職資格的行政許可。其六，允許證券從業(yè)人員買賣股票。證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)、證券交易場(chǎng)所和證券登記結(jié)算機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員、國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的工作人員以及其他證券從業(yè)人員，應(yīng)事先申報(bào)本人及配偶證券賬戶，并在買賣證券完成后三日內(nèi)申報(bào)買賣情況。其七，允許設(shè)立證券合伙企業(yè)，明確了設(shè)立證券公司、證券合伙企業(yè)應(yīng)當(dāng)具備的條件。其八，新增條款禁止跨市場(chǎng)操縱。禁止跨市場(chǎng)操縱行為，防止在衍生品市場(chǎng)和現(xiàn)貨市場(chǎng)之間進(jìn)行價(jià)格操縱。禁止的行為主要包括：為了在衍生品交易中獲得不正當(dāng)利益，通過(guò)拉抬、打壓或者鎖定等手段，影響衍生品基礎(chǔ)資產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格的行為；為了在衍生品基礎(chǔ)資產(chǎn)交易中獲得不正當(dāng)利益，通過(guò)拉抬、打壓或者鎖定手段，影響衍生品市場(chǎng)價(jià)格的行為。其九，規(guī)定利用“未公開(kāi)信息”交易的責(zé)任。禁止證券交易場(chǎng)所、證券登記結(jié)算機(jī)構(gòu)、證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)、證券服務(wù)機(jī)構(gòu)和其他金融機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員、有關(guān)監(jiān)管部門或者行業(yè)協(xié)會(huì)的工作人員以及其他因工作、職責(zé)獲取未公開(kāi)信息的人員，買賣或者建議他人買賣與該信息相關(guān)的證券，或者泄露該未公開(kāi)信息。利用未公開(kāi)信息進(jìn)行交易給投資者造成損失的，應(yīng)與內(nèi)幕交易一樣承擔(dān)賠償責(zé)任。其十，投資者提起虛假陳述、內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)等證券民事賠償訴訟時(shí)，當(dāng)事人一方人數(shù)眾多的，可以依法推選代表人進(jìn)行訴訟。國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)認(rèn)可的投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)可以作為代表人參加訴訟或者清算程序。

（二）第二次審議稿

2015年股市風(fēng)波導(dǎo)致證券法修訂、審議工作擱置。一直到2017年4月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議才對(duì)證券法修訂草案二次審議稿進(jìn)行審議。二審稿堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)的工作總基調(diào)，聚焦落實(shí)黨中央關(guān)于深化資本市場(chǎng)改革需求所急需的內(nèi)容，著力解決資本市場(chǎng)運(yùn)行中的突出問(wèn)題。重點(diǎn)考慮證券市場(chǎng)的實(shí)際情況，主要針對(duì)2015年股市異常波動(dòng)所暴露的問(wèn)題，進(jìn)一步完善證券交易規(guī)則，強(qiáng)化信息披露要求，加強(qiáng)證券市場(chǎng)監(jiān)管，加大對(duì)證券違法行為的處罰力度，突出對(duì)投資者權(quán)益的保護(hù)。審議意見(jiàn)指出，推進(jìn)股票發(fā)行注冊(cè)制改革是黨的十八屆三中全會(huì)決定提出的重大改革任務(wù)，要求證監(jiān)會(huì)按照2015年《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在實(shí)施股票發(fā)行注冊(cè)制改革中調(diào)整適用〈中華人民共和國(guó)證券法〉有關(guān)規(guī)定的決定》，積極開(kāi)展注冊(cè)制改革的相關(guān)準(zhǔn)備工作，通過(guò)完善多層次資本市場(chǎng)體系，強(qiáng)化證券交易所一線監(jiān)管職能，嚴(yán)厲懲治操縱市場(chǎng)、內(nèi)幕交易等證券違法行為等，為推進(jìn)股票發(fā)行制度改革創(chuàng)造條件。二審稿根據(jù)上述實(shí)際情況，就草案相關(guān)內(nèi)容與注冊(cè)制改革授權(quán)決定的銜接作出了安排，并明確提出國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)按照上述授權(quán)決定的要求，逐步推進(jìn)股票發(fā)行制度改革，體現(xiàn)了改革的方向和要求。審議意見(jiàn)指出，證券法的修改涉及資本市場(chǎng)法律制度的頂層設(shè)計(jì)。將這部法律修改好，使之符合我國(guó)國(guó)情，符合證券市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律，為我國(guó)證券市場(chǎng)的平穩(wěn)健康發(fā)展提供有力的法律保障，讓資本市場(chǎng)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)功能得到充分發(fā)揮，投資者合法權(quán)益得到保障，意義十分重大。這幾年，我國(guó)的證券市場(chǎng)在運(yùn)行過(guò)程中，特別是在2015年股市異常波動(dòng)中，暴露了許多問(wèn)題，如何針對(duì)這些問(wèn)題，在法律層面進(jìn)行規(guī)制，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步認(rèn)真研究；同時(shí)，如何進(jìn)一步加深對(duì)證券市場(chǎng)的規(guī)律性認(rèn)識(shí)，預(yù)防新的可能出現(xiàn)的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，也要引起重視。建議二審后根據(jù)常委會(huì)組成人員的審議意見(jiàn)和有關(guān)方面的意見(jiàn)，繼續(xù)堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)的工作總基調(diào)，實(shí)事求是，對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行深入研究論證，對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行進(jìn)一步的修改完善，切實(shí)做好證券市場(chǎng)的頂層設(shè)計(jì)。

（三）第三次審議稿

2015年股市風(fēng)波之后，社會(huì)各界出現(xiàn)了注冊(cè)制改革有沒(méi)有必要，是否導(dǎo)致新的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，是否會(huì)加大監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)等疑問(wèn)與擔(dān)憂，使得監(jiān)管部門對(duì)推進(jìn)股票發(fā)行注冊(cè)制改革的必要性、可行性、急迫性認(rèn)識(shí)不足，而著重從嚴(yán)監(jiān)管證券市場(chǎng)，導(dǎo)致證券法修訂工作裹足不前。在社會(huì)各界推動(dòng)下，立法機(jī)關(guān)與相關(guān)部門多次溝通，根據(jù)資本市場(chǎng)改革發(fā)展的新情況、新進(jìn)展，對(duì)修訂草案相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行研究修改，2019年第一季度形成三次審議稿，于2019年4月20日提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議進(jìn)行第三次審議。與草案二審稿相比，三審稿重點(diǎn)是根據(jù)股票發(fā)行注冊(cè)制改革試點(diǎn)的進(jìn)展情況，增加關(guān)于科創(chuàng)板注冊(cè)制的相關(guān)規(guī)定，同時(shí)根據(jù)資本市場(chǎng)改革發(fā)展的實(shí)際情況，對(duì)其他相關(guān)制度，包括證券的范圍、證券的公開(kāi)發(fā)行、證券交易行為、投資者保護(hù)、證券監(jiān)管等方面進(jìn)行了修改完善。

1.科創(chuàng)板注冊(cè)制設(shè)專節(jié)。三審稿第二章“證券發(fā)行”中增加一節(jié)“科創(chuàng)板注冊(cè)制的特別規(guī)定”，對(duì)科創(chuàng)板試點(diǎn)股票發(fā)行注冊(cè)制作出規(guī)定。同時(shí)，將原證券法關(guān)于證券發(fā)行的專章規(guī)定作為“一般規(guī)定”，單列一節(jié)。為配合股票發(fā)行注冊(cè)制改革，根據(jù)國(guó)務(wù)院提出的議案，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議于2015年12月通過(guò)了授權(quán)國(guó)務(wù)院在實(shí)施股票發(fā)行注冊(cè)制改革中調(diào)整適用證券法有關(guān)規(guī)定的決定；2018年2月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十三次會(huì)議又作出決定，將上述授權(quán)期限延長(zhǎng)至2020年2月29日。關(guān)于設(shè)立科創(chuàng)板并試點(diǎn)注冊(cè)制的相關(guān)實(shí)施意見(jiàn)已由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。中國(guó)證監(jiān)會(huì)已正式發(fā)布科創(chuàng)板試點(diǎn)注冊(cè)制的相關(guān)制度規(guī)則，注冊(cè)制改革已進(jìn)入實(shí)質(zhì)推進(jìn)階段。

2.為員工持股和小額發(fā)行“開(kāi)綠燈”。一直以來(lái)，“向特定對(duì)象發(fā)行證券累計(jì)超過(guò)二百人”即為公開(kāi)發(fā)行，這讓一些企業(yè)推行員工持股受到限制。此次修法明確“依法實(shí)施員工持股計(jì)劃的員工人數(shù)不計(jì)算在內(nèi)”，有助于鼓勵(lì)企業(yè)開(kāi)展員工持股計(jì)劃，激發(fā)企業(yè)活力。三審稿還專門增加一條，就公開(kāi)發(fā)行證券豁免核準(zhǔn)、注冊(cè)的情形予以規(guī)定。可以豁免的兩種情形包括：通過(guò)國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)認(rèn)可的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)公開(kāi)發(fā)行證券，募集資金數(shù)額和單一投資者認(rèn)購(gòu)的資金數(shù)額較小的；通過(guò)證券公司公開(kāi)發(fā)行證券，募集資金數(shù)額較小，發(fā)行人符合規(guī)定條件的。這一條款為眾籌發(fā)行、小額發(fā)行提供了便利，有利于鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。

3.存托憑證納入證券范圍。三審稿中，關(guān)于證券的范圍，在原有的“股票”“公司債券”之后，增加了“存托憑證”。2018年，證監(jiān)會(huì)出臺(tái)創(chuàng)新企業(yè)境內(nèi)發(fā)行股票或存托憑證試點(diǎn)相關(guān)辦法，存托憑證已經(jīng)國(guó)務(wù)院認(rèn)定為一種證券，所以此次增列入證券品種。

4.取消暫停上市交易制度。關(guān)于退市制度，證券法三審稿刪除了“暫停”上市交易這一說(shuō)法，取消了證券暫停上市交易制度。根據(jù)原證券法，如果上市公司出現(xiàn)相關(guān)規(guī)定的情形，由證券交易所決定暫停其股票上市交易或者終止其股票上市交易。根據(jù)上海證券交易所發(fā)布的科創(chuàng)板退市制度，取消了暫停上市和恢復(fù)上市，透出退市制度趨嚴(yán)的信號(hào)。其他板塊的退市制度仍然保留暫停交易這一環(huán)節(jié)。證券法三審稿明確取消暫停交易制度，全面提升退市效率的用意十分明顯。

5.明確禁止違規(guī)利用財(cái)政資金、銀行信貸資金買股票。在原證券法“依法拓寬資金入市渠道，禁止資金違規(guī)流入股市”這一條款中，三審稿加入了更為具體的內(nèi)容：禁止投資者違規(guī)利用財(cái)政資金、銀行信貸資金買賣證券。這一新增內(nèi)容使得“禁止資金違規(guī)流入股市”更加具體化。

6.增加證券糾紛調(diào)解規(guī)定。投資者保護(hù)是證券法從初次審議稿到三次審議稿都十分關(guān)注的內(nèi)容。三審稿中增加了關(guān)于證券糾紛調(diào)解的規(guī)定。根據(jù)規(guī)定，投資者與發(fā)行人、證券公司等發(fā)生糾紛的，雙方可以向國(guó)家設(shè)立的投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)調(diào)解；普通投資者與證券公司發(fā)生證券業(yè)務(wù)糾紛，普通投資者提出調(diào)解請(qǐng)求的，證券公司不得拒絕。三審稿還完善了股東代表訴訟制度。對(duì)于發(fā)行人的控股股東、實(shí)際控制人等侵犯公司合法權(quán)益給公司造成損失的行為，國(guó)家設(shè)立的投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)持有該公司股份的，可以為公司的利益以自己的名義向人民法院提起訴訟，持股比例和持股期限不受公司法規(guī)定的限制。近年來(lái)，中證中小投資者服務(wù)中心作為證監(jiān)會(huì)設(shè)立的公益性機(jī)構(gòu)，在代表中小投資者持股行權(quán)方面做出了有益探索。持股比例和持股期限限制的放寬將有助于投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)更好發(fā)揮中小投資者“娘家人”的作用。

7.加大對(duì)證券違法行為打擊力度。為加大對(duì)證券違法行為的打擊力度，三審稿把限制被調(diào)查事件當(dāng)事人的證券買賣期限，由“不得超過(guò)三十個(gè)交易日，案情復(fù)雜的可以延長(zhǎng)三十個(gè)交易日”，修改為“不得超過(guò)三個(gè)月，案情復(fù)雜的可以延長(zhǎng)三個(gè)月”。另外，三審稿增加了“證券市場(chǎng)禁入”的內(nèi)容，規(guī)定對(duì)違法行為情節(jié)嚴(yán)重的有關(guān)責(zé)任人員，國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以禁止其在一定期限內(nèi)在證券交易所、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的其他全國(guó)性證券交易場(chǎng)所交易證券。